1901年1月29日，庚子事变西逃途中的慈禧太后，以光绪的名义发布准备实行“新政”的上谕：“世有万祀不易之常经，无一成不变之成法”，终于承认“深念近数十年积弊相仍，因循粉饰，以致酿成大衅。现正议和，一切政事尤须切实整顿，以期渐致富强。懿训以为取外国之长，乃可去中国之短；惩前事之失，乃可作后事之师”。当然，“盖不易者三纲五常，昭然如日星之照世，而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦”。
不论是真心还是假意，这“近数十年积弊相仍，因循粉饰，以致酿成大衅”，却是事实，“新政”也正是在这个背景下展开的。
逐渐错失的改革空间
鸦片战争后签订《南京条约》，中国被迫开放广州、福州、厦门、宁波、上海“五口通商”时，清政府尚有相当广阔的改革空间。但清政府对所面临的新挑战缺乏睿智，仍抱自己是“天朝上国”的自大观念，从一开始就没有很好地抓住变革的最初时机。林则徐提出的“师夷长技以制夷”，这对一个政权明显有利的政策，却无人理睬，反而受到批判、抵制，直到20年后，洋务派才在巨大阻力中将其付诸实施。
今日认为十分“温和”的“洋务运动”，在发轫之时却被指为“溃夷夏之防，为乱阶之倡”，曾遇到今人难以想象、难以理解的反对。以现代大机器生产来造枪炮船舰、通电话电报，明明是统治者在近代要生存就不可少的措施，却遇到统治阶级中“夷夏纲常”这类传统的意识形态合法性的强烈反对。面对着接踵而来、一次比一次严重的内忧外患，统治者为生存计还是不得不“办洋务”。这就为向西方学习打开了一个难得的缺口。但“洋务运动”每前进一步，都遇到巨大阻力，产生今人难以想象的激烈争论。
“新器物”的益处显而易见但引入中国阻力尚且如此强大，“新政府机构”的益处相对间接，遇到的阻力就更强烈。例如，当北洋、南洋、福建、广东四支现代化舰队由沿海地方督抚建成，管理却仍沿袭传统地方管理水师体制。左宗棠、李鸿章意识到旧管理体制无法管理现代化舰队，有现代化舰队必须要有现代海军机构统一指挥、管理，就主动向朝廷提出中央应建“海军衙门”，统一海军大权。这一明显正确、且明显对朝廷有利的主张却为朝廷所拒，其理由是政府传统只有“六部”，建海军衙门是破坏传统、“以夷变夏”。1884年中法马江海战福建舰队全军覆没后，左宗棠、李鸿章再次上奏，朝廷才在1885年成立海军衙门。
由此亦可看出，清政府很少事前主动变革。大多是事后被动应变，确已病入膏肓。成立现代世界普遍适用的“海军衙门”，并不涉及政治体制改革，而且增强朝廷权力，都如此艰难，真正的政治体制改革之艰难，可以想见。
从行政入手的政改失败
戊戌维新运动，是近代以来中国首次有意识进行制度变革、因应现代化挑战的尝试。这次政治体制改革有着深刻的社会、政治、文化和国际背景，而最直接的原因则是甲午战争中中国的失败。
历史上日本长期学习中国文化，在甲午战争之前，国人一直视日本为“蕞尔岛国”“东夷小国”。在历时近十个月的甲午战争中，中国却惨败于向为国人小觑的日本，号称“东方第一”的北洋水师全军覆没，几十万中国军队溃不成军。清政府最终不得不签订割地赔款、丧权辱国的《马关条约》，向敌乞和。
中国的失败使国人痛心疾首、深受震撼，一些先进的有识之士如康有为、梁启超痛定思痛，探索新的救国之道。他们认为，日本之所以能由“崎岖小岛”战胜“老大中华帝国”，就在于向西方学习，变衣冠、改正朔、变法维新，实行君主立宪，所以中国的救亡强国之路就是要向敌人——日本学习。日本因学习西方由弱而强，中国要生存、要强大，应该、而且也只能像日本那样变法维新，学习西方。
这次政治体制变革的主要推动者，不是重权在握的中央朝臣或地方大员，而是“统治阶级”中的最下层，即功名不高的“读书人”。他们成为变革的主要动力。维新派的基本观点是认为“民权”为致强之本，而洋务派的失误在于仅以为船坚炮利、机器制造就可以富国强兵，未认识到使西方各国富强的“西学西政”的奥秘在于“伸民权”。当然，他们认为中国“伸民权”的最佳具体形式是“君主立宪”，而不是“民主共和”。
当时以“公车上书”为象征的“读书人”，虽是统治阶级中的低层，但仍是“体制内”的阶层，并不希望“革命”。在“公车上书”中，康有为提出的“国政之法”中的重要一点是“置议郎”，在两年后的“上清帝第五书”中，他明确提出要立宪，“自兹国事付国会议行”，“采择万国律例，定宪法公私之分”。在给光绪帝作参考的《日本变政考》中，他写道：“日本改定国宪，变法之全体也，总摄百千万亿政事之条理，范围百千万亿臣民之心志，建斗运枢，提纲挈领，使天下戢戢从风，故为政不劳而后举。”他认为“变政全在定典章宪法”确是抓住的问题的关键。
但在“百日维新”之中，他们深知反对力量的巨大，而在政治改革方面，“维新”实际所做的不过是减汰冗员、裁撤机构，设立制度局等“行政”方面的措施，并没有颁布关于定宪法或开议会的谕旨。或者说，他们想从行政改革入手逐渐进行政治体制改革。然而这一点点改革，也必然要侵犯一些人的既得利益，其中使“百官震骇”的便是裁减机构与官吏。而这恰是百日新政中比较重要的一项。
光绪皇帝在一道上谕中宣布：“国家设官分职，各有专司。京外大小各官，旧制相沿，不无冗滥。近日臣工条奏，多以裁汰冗员为言。”“现当开创百度，事务繁多，度支岁入有常，岂能徒供无用之冗费，致碍当务之急需。”一些衙门“事务甚简，半属有名无实，均著即行裁撤……”但裁撤工作遇到官员们的极大反抗，很不顺利，以致不得不再次下谕，要求“将在京各衙门闲冗员缺，何者应裁，何者应并，速即切实筹议”。外省也要“认真裁并，并严行甄别沙汰，其各局所冗员，一律裁撤净尽”。
结果，具体裁减措施还未来得及实行，维新便归于失败。其中重要的一个因素，便是被裁的大批老吏冗员站在守旧势力一边，因为他们的个人利益受到损害。因此，维新派以行政改革来推行政治改革的策略也未能实行。对此，维新派是深有体会的。康有为曾说，当谭嗣同、林旭入为军机四卿后“又欲开议院，吾以旧党盈塞，力止之”。
在教育改革方面，“维新”时期根本未敢提出“废科举”，只是提出改革考试内容，以“策论取士”取代“八股取士”，却也遭到强烈反对。维新派被骂为“名教罪人”“士林败类”“首倡邪说，背叛圣教，败灭伦常，惑世诬民”……连康有为的弟弟、后来成为“六君子”之一的康广仁看到反对如此激烈，都不得不劝乃兄缓行此策。
所以，“戊戌变法”近来总被指为“激进”，其实与史实不符，它在政治上并未提出“君主立宪”，在教育上并未废科举，主要内容还是发展工商。但是，慈禧却以十分“激烈”的手段来对待如此温和的变革，光绪皇帝被囚，“六君子”喋血菜市口，康、梁等被迫流亡海外，新政尽废。
政府合法性流失之后的立宪困局
虽然镇压了维新运动，但光绪皇帝还活着，且比慈禧太后年轻许多，因此光绪的存在成为慈禧与许多顽固派大臣的心头之患。慈禧废光绪的想法遭到列强的强烈反对，于是铤而走险，决定利用义和团来“反洋人”，达到废光绪的目的。最后，义和团实际成为封建顽固势力仇杀外国人和维新进步人士的工具。当八国联军血洗北京时，慈禧反而下令剿杀义和团以向列强求和，把义和团说成是罪魁祸首，“今欲拔本塞源，非痛加铲除不可。”
正是在这种情况下，慈禧宣布准备行“新政”。虽然慈禧仍强调新政与康有为的维新完全不同，说“康逆之讲新法，乃乱法也，非变法也”，但“新政”毕竟与三年前的维新变法有相当的共同之处，其实无疑公开向世人“承认”当时镇压的错误。镇压了维新运动，又经历庚子剧变，清政府的“合法性”必然受到严重质疑，其权威性也因此严重不足，由这样的政府来主导重大利益格局重新分配的政治体制改革，必定更加艰难。
被镇压后，康、梁等维新党人逃亡海外，成立“保皇会”，后发展成“立宪派”，对后来的立宪运动产生重大影响。
更重要的是，当清政府连“体制内”的改革者都不能容忍时，社会变革的动力很可能往下移，“体制外”力量如留学生、会党便不可避免地成为变革的主要动力。一旦“体制外”的力量成为社会变革的主要动力，就很难在旧体制的框架内进行平和的改革，这种体制外的力量即用暴力从根本上打破、推翻旧体制，所以镇压维新运动，又为革命党的出现提供了条件。
数十年来，清政府实际是自己将自己的可控空间一次次紧缩，已经微乎其微。此时，“新政”的成败好坏，尤其是“新政”能否顺利过渡到“立宪”，关系到“改革”与“革命”赛跑的胜负，关系到清政府的生死存亡。（待续）
