【摘要】检察体制改革是司法体制改革的重要环节。完善检察制度，形成有效、有力的行政管理监督体制，能够进一步健全社会主义政治文明，全面落实依法治国的基本方略，为和谐社会提供制度保障。通过对中国检察体制形成的探讨，尝试回应关于中国检察制度正当性的质疑，并以历史与现实为线索，试图讨论中国检察制度的发展趋势。
【关键词】检察体制改革；审判权；行政权；法律监督
一、问题的提出
中国的检察制度与西方国家的检察制度有很大的不同，西方国家的检察权主要是公诉权，除极少数国家外，检察机关在性质上都是个行政机关。而在我国，检察机关是法律监督机关,履行法律监督职权，具有司法及准司法的性质。为什么中国的检察制度独具特色，实务界、知识界都试图对中国特色检察制度的成因、机制做出合乎实事和逻辑的分析。同时不能回避的是，中国检察制度还存在着一些制约发展的体制、制度及机制障碍。因此在中国社会转型的特殊时期，检察领域里负责任的政治家和学者都在思考并不断聚焦这样的问题：为什么中西方检察制度会有这种不同，我们需要坚持这种不同还是改变这种不同？随着法治的发展，中国的检察体制改革究竟该往何处去？是围绕公诉体制进行改革，还是延续监督的路径，抑或兼而有之？从后发国家来看，在整体政治制度被同化或接受人类共识性理解的同时，检察制度纷纷向公诉制度转变。但在中国改革开放以后，中国的检察制度却朝着这个方向疏离，这种疏离的内在原因是什么？要回答这些问题，首先我们必须要解释的是：它为什么可能？如果说中国检察制度是西方检察制度的移植，那么为什么会呈现今天这种状态？如果说中国的检察制度是中国历史的延续，那么这种延续是否适合正在处于转型社会的中国政治体制，以及这种体制在中国“现代化”进程中是如何存活下来并获得正当性的。在尝试回答这些问题的基础上我们探讨新中国检察制度完善的路径。
对于如何进行检察体制改革，学术界百家争鸣，但归根结底，无外乎“西化”与“本土化”两条路。当下中国检察制度的设计者和实践者也自觉或不自觉的朝着这两个方向努力。哪种改革策略更容易解决现实中存在的问题并符合中国的政体设计？回答上述问题必须深入研究中国的检察制度作为法律监督制度的历史，这是新中国检察制度的价值、性质和功能定位不可回避，也无法超越的根基。瞿同祖先生曾言，“任何社会的法律都是为了维护并巩固其社会制度和社会秩序而制定的，只有充分了解产生某一法律中的社会背景，才能了解这些法律的意义和作用。”[1]鉴于此，本研究以“法律监督”为主线细致探寻法律监督制度设计的初衷。但笔者并非为哪种制度做出辩护，只希望通过这一研究使社会各届了解法律监督制度的必要性以及能够从整个国家政治制度的宏观视域或者说宪法视域思考检察体制改革的问题。
新中国成立以来一直不乏对检察制度的研究，但早期的研究主要集中于检察人员对检察机制的完善，学术界则关注较少。20世纪末，伴随着思想的进一步解放，学术界从学科立场对于检察制度的研究逐渐增多，也逐渐从制度、机制的完善过渡到检察制度的正当性问题上。检察制度正当性受到法学界的质疑主要源于以下三项基本法律原则，即分权原则、制衡原则和审判独立原则。这三项基本原则是被实践反复证明了的宪法或者法治原则，是法律科学性的最为基本的外化表现形式。这三项原则已在社会生活中反复确认而无须加以证明，我们无意将这些法学中最为基本的公理反复论述，在这里只简单重申古圣先哲的观察，并在此基础上，探讨中国检察监督制度的正当性问题。
（一）基于分权原则的质疑。
权力行使一直是西方制度理论家们所关心的核心问题。他们将注意力集中在要保证政府的权力行使受到控制，以便政府的权力行使不致摧毁政府权力有意促进的价值上。在这一问题上,宪政倡导者与或左或右的乌托邦论的理论家同时也与专制论的理论家形成反差，宪政的倡导者一直坦诚地承认政府在社会中的作用，与此相联系的是要使政府受到控制并对其权力行使加以限制的决心。有多种理论试图解决这一两难问题，其中，分权学说在现代一直是重要的，无论是从智识上说，还是就其对制度结构的影响来说都是如此。[2]在经历了如洛克、孟德斯鸠等关于分权必要性的细致观察以及政治制度的反复实践后，没有人能够否认分权对于限制权力专断的重要意义。早在法国1789年《人和公民的权利宣言》中就已明确表达了这一理念：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。”
人类政治文明的进化史毫无疑问地证明了：侦查、起诉和审判集中于同一机关，司法与行政不分正是专制主义司法的重要特征。检察制度的产生与发展是分权原则在司法领域里进化的结果。一般认为，现代西欧检察制度确立的目的有三：一是废除当时诉讼中的纠问制度，确立诉讼上的分权原则；二是以一个受过严格法律训练和法律拘束的公正客观的官署，控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇；三是守护法律，使客观的法意――保护人权贯通于整个刑事诉讼程序。[3]新中国检察制度的确立与演变也说明了权力必须要进行划分的客观规律性。既然权力必须要进行划分，因此有学者提出，公诉权和审判监督权都由检察机关行使，将会影响司法的公正与权威。“出庭检察官所具有的公诉人身份需要他在庭审活动中服从法官的指挥，而监督者身份则要求法官受制于己。”[4]“如果我们不顾诉讼机制内在的公正性和规律性的要求，在其内部再设立一种由检察官主持进行的法律监督机制，不但会完全打破诉讼程序自身的平衡性，使权力的分立制衡机制成为虚无，容易滋生司法专断和司法腐败……而且这种具有高度集中统一倾向的一体化权力运作机制，很容易演变成一种失去制约的专断性权力……在其本质上与封建社会的诸权合一体制没有太大的差别，这正是民主法治社会最大的威胁。”[5]权力分立的制度设计有个前提，即要保障各自权力行使的相对独立性，在某一权力行使时不得干涉其他性质的权力。当前一些检察权能已经渗透到审判权之中，很多检察人员也认为，“检察机关事实上行使着大量的以作出裁判为内容的司法权。”[6]并提出“不能认为刑事诉讼法第一百六十九条的规定排除了公诉人在庭审中发现违法及时提出纠正意见的可能性。”[7]不可否认的是，检察权在一定范围内的行使过程中，还没有充分理解限权不越权的法律监督的内在要求，也没有真正吸取中国检察制度史上一般监督权的行使以及其后被矫枉过正的经验教训。[8]
（二）基于制约原则的质疑。
经历了历史的锤炼，今天几乎没有人会对孟德斯鸠关于“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”等论断提出质疑。[9]鉴于此，学术界提出，既然任何权力都需要受到监督，监督权本身也必然要求受到某种形式的监督，很难想象一方面法律监督机关的立论根据是权力需要受到监督，另一方面讲检察机关自身不必受到监督。“其一，人民检察院作为法律监督机关,它有权对公安机关的侦查活动进行监督，而检察机关又对贪污贿赂等大量刑事案件自行侦查，却没有任何机关可以对它实行监督；其二，人民检察院作为公诉机关，承担着控诉职能，然而它又要对法院的审判活动实施法律监督。这种双重身份，好比是运动员又兼任最终的裁判者，致使法院的判决和裁定都失去了‘终审’的意义。总之，按照现行宪法规定的国家机构设置，检察机关的权力过大，造成控、辩、审三方的诉讼法律关系失去平衡，有悖于分权制衡和诉讼公正原则。”[10]此外，审判权已经在受控的范围内，对它的监督可能会使争议处于反复之中，不利于形成稳定的社会秩序。“立法者所配置的这种控、辩、审三方良性互动、分权制衡的诉讼机制，既体现了司法公正理念的基本要求，也反映了此类诉讼机制的科学性之所在。由此观之,现代诉讼程序内部本身就已经设置了防止司法权力异化的制衡机制，因此在其内部根本就不需要任何另外一种公共权力来充当所谓‘站着的法官’的角色。”[11]而检察实务界则认为，当前对于审判的监督不是太硬了，而是太软了，应当进一步赋予法律监督以刚性，并提出“在刑事审判法律监督实践中,检察机关主要通过出庭公诉、庭外调查、列席审判委员会、受理来信来访、受理控告申诉等方式来发现刑事审判中的违法行为,对包括刑事公诉案件和自诉案件的一审、二审、再审进行法律监督。根据违法行为的性质和危害程度，分别采取纠正违法通知书、检察建议、提出抗诉、依法追究刑事责任等方式予以监督。这些监督措施或因缺少刚性、或因程序不完善而作用有限，无法实现法律监督应有的制衡功能，来有效遏制刑事审判中出现的司法不公等问题。”[12]无论如何可以想见的是，一旦赋予监督权以刚性的纠正权力，则检察权不是制衡审判权，而是可能替代审判权，这既可能打破权力的平衡，也违背分权的原则。
（三）基于审判独立原则的质疑。
宪法作为国家的根本法，它规定的审判独立不仅是一项宪法原则，也是中国法治的一项基本原则。关于检察机关是否侵犯审判独立宪法原则，检察实务界认为，“只要法官依法公正的进行审判活动，监督法律关系就不会被‘激活’，法官也不必有任何心理压力。而法官一旦违反法定程序发生司法不公，则理所当然地要接受法律监督，以使之回归到依法公正审判的轨道上来。”[13]但理论界认为，正如弗莱纳教授的“蛋糕”例子一样，[14]一方在掌握更多资源时很难使居中者能够独立公正的裁判。确立审判独立原则，提高审判权威，将促进“案结事了”，以人的智慧实现社会的相对稳定。鉴于此，有学者提出，检察机关的制约损害了法院（审判）的独立或中心地位。如果承认检察机关在审判中对法院有某种制约，那么审判人员就会不可避免地产生对控方的倾向性。检察机关的法律监督使控诉方执行控告职能之外，又可以居于审判方的上位,对后者加以监督，这至少在一定的限度内将起诉权和判决权合二为一了；这种职权特色存在着相当大的弊端，它分割了审判权，从而损害了审判独立原则；它造成刑事审判程序中控辩双方地位的严重失衡；它在一定程度上危及“既判力”原则，导致司法稳定性的削弱。[15]
关于审判独立还衍生出一个问题，那就是公诉的性质问题。公诉是否是一种监督，实务界认为，“公诉权的诸权能均具有法律监督属性，公诉权的追诉功能与审判监督功能既不对立也不可分割”。[16]既然公诉活动是监督，那么其他的监督也仅仅是公诉的延伸。因此全世界范围公诉都不会影响审判独立。反对观点认为，公诉机关与辨方以及审判方形成了一种制约关系，这是世界范围普遍存在的，但是如果加上一层监督，由于天平向控方倾斜，居中、公正的裁判便根本不可能存在。有学者干脆提出来，检察机关的权力没有监督的性质，“检察机关的基本职能是公诉,检察权在本质上主要表现为公诉权,以公诉权为基本内容的检察权在本质属性和终极意义上应属于行政权。检察机关在刑事诉讼中的各项权力都是具体的诉讼程序性权力,与所谓的法律监督机关、法律监督权并不存在必然的关联性。”[17]
事实上，这三项基本原则不仅直接影响检察制度的演进，也一直在影响中国政治制度、社会制度的演进。一方面，经过这些年来的思考与探索，这三项原则已经成为了中国法学界和民众现实诉求的一个重要部分和基本指针；另一方面，即便我们承认或不承认这三项原则，实际上从相对长的时间来看，中国的政治体制改革一直在潜移默化地遵循这些规律进行着变革。我们要思考的问题是，中国的既定政治体制是人民代表大会下的“一府两院”的政权组织形式，以这个政权组织形式为基本前提，诉讼法学者关于检察制度就是公诉制度的理解是否恰当？是否真正理解了中国设置这样一个具有相对独立地位的法律监督机关的价值？是否朝着公诉机关变迁是惟一的改革路径？
一方面，应当承认，在检察系统内部不顾这三项原则行使检察权在一定范围内存在；另一方面，也应当看到，学术界在研究中国检察制度时，对于中国的历史感不强，总要从法国、德国、英国谈起。而新中国的检察制度恰恰不是如此。马克思主义认为，内因是事物发展的根本原因，一国的制度选择归根到底是由该国的历史与国情决定的。就像我们绝不能试图按照狮子的影像找到猴子，或者反之。即便我们找到了一些雷同之处，比如都有尾巴，都有长毛等，
但我们绝不能说二者是同样的动物。我们既不拒斥人类文明的普适性及制度设计的基本规律，也不打算以西方检察制度作为惟一参照系排斥中国由于历史及现实原因而造成的个性因素。不同于陈卫东教授所讲，“不论从检察机关产生发展的过程来看,还是从现代各法治国家的实践以及我国建设法治国家的要求和发展趋势来看,公诉职能都应当是检察机关的当然定位,检察权在本质上主要表现为公诉权。偏离了这个基本的角色定位的检察机关不可能是现代法治国家的检察机关,只可能是有其名而无其实,并且会影响其基本职责的实现。”“一开始检察机关就是典型的行政机关。”[18]这与新中国检察机关形成的路径是完全不同的。新中国检察制度的设计主要不是为了公诉，或者说核心不是公诉制度。新中国检察制度是以监督权为主线的司法及准司法制度。这从中国历史的延续中能够得到证明。过去我们研究中国检察制度史主要是两条线，即大陆法系检察制度－清末检察制度－民国检察制度－新中国检察制度；前苏联检察制度－新中国检察制度。但多忽略了最为重要的一条主线，即中国古代御史制度－清末都察院－民国监察院－新中国检察制度。
中国古代诸权合体，出于中央集权和制度自身的需要，形成了皇权下的有限权力分工与制约的模式，建立了中国特有的“三法司”，即行使监督权的御史台与行使审判权的刑部、大理寺并列的格局。在中古权力架构中，监察权一直是一种具有完整性、连贯性和权威性的必不可少的权力，因其拥有监督法律实施、起诉官员违法、参与和监督审判机关的重要护法功能，而在中国古代一直被当作整个司法体制的重要组成部分。这种制度设计一直延续到中国的近现代，直到国民党统治时期，监察院仍然是政治体制的重要组成部分。当今西方国家的监察、监督制度正是受到中国御史制度的影响而建立的。[19]这一制度蕴含了抑制行政权独大和权力分工与制约的思想，是中央集权的单一制国家要求权力制约和法令畅行的产物。首先，监察权从行政权中部分分离出来，有助于分化行政权，缩小行政权能；同时也实现了司法权的相互制约，有助于司法公正；此外，从中央到地方的监察权也保证了中央法律和政令的贯彻和落实。
到中国近代，西方国家检察制度开始引入中国。民国时期，检察机关设于法院，权力主要集中于提起诉讼，而传统监督权的行使则由清末的督察院过渡给北洋军政府时期的平政院肃政厅。中华民国根据孙中山先生立足中国历史而提出的五权宪法，设立独立的“监察院”作为民国的“最高监察机关”。在1931年，即中华民国二十年首次在《中华民国训政时期约法》中以宪法条文的形式加以确定下来。在该法第7章“政府之组织”第71条中规定，“国民政府设行政院、立法院、司法院、考试院、监察院，及各部会。”1936年，即中华民国二十五年的《中华民国宪法草案》，通称《五五宪草》中把监察院与总统、行政院、立法院、司法院、考试院并列，详细规定了监察院的地位、职权、组织、任免等。公务员惩戒委员会从南京国民政府建立始一直是一个相对独立的机构。“五五宪草”草拟过程中，为了让监察院获得“完整的监察权”，将公务员惩戒由监察院管辖。（第76条、第77条）[20]“监察院”“行使弹劾、惩戒、审计权，对国民大会负其责任。”1946年《中华民国宪法》将这一制度稳定下来，规定监察院行使“同意、弹劾、纠举及审计权。”今天的台湾监察院仍然行使类似权力，只是由“民意机关”转变为“准司法机构”，不再行使“同意权”，不再享有对“总统、副总统”的“弹劾权”。为行使监督职权，监察院可以向行政院及其各部会调阅其所发布之命令及各种有关文件；可以由监察委员持监察证或派员持调查证，到各机关部队公私团体，调查档案册籍及其他有关文件，各该机关部队或团体主管人员及其他关系人员不得拒绝。公职人员财产申报法规定，监察院并依法受理公职人员财产申报。
1931年瑞金中华苏维埃共和国第一次全国工农兵代表大会延续了中国历史上的这种监督制度，由新中国检察机关雏形的工农检察部履行监督职能，确保“国家企业和机关及有国家资本在内的企业和合作社企业”能够贯彻落实各级机关党的政策和法律，“若发觉了犯罪行为，如行贿、浪费公款、贪污等，有权报告法院，以便施行法律上的检查和裁判”。[21]刘少奇、董必武、何叔衡等都曾任工农检察部委员。[22]但工农检察部成立之初，人员匮乏，职能也不完善，当时有文章指出包括工农检察部在内的司法机关普遍存在的问题，包括：1、司法干部对于法律知识素乏研究和修养；2、一般干部未能吸收过去司法上工作中的宝贵遗产；3、对边区风俗习惯，未能彻底了解；4、了解案情，侦察案情，各面的技术，不够得很；5、狃于过去游击作风，（不正规化），蹈常习故，保守老的一套，不求进步；6、成文法不够用，民法尚可援引比附，刑法则不然，处理案件，处处遇到棘手。[23]
为完善工农检察机关，中华苏维埃临时中央政府提出了加强领导、提高人员素质、增强机关独立性和专业性等一系列健全检察机关的原则和措施。具体包括：第一，充实中央工农检察机关的领导力量，董必武、刘少奇为中共工农检察人民委员部委员；第二，加强对地方各级工农检察机关的领导，各级工农检察委员会逐步建立和健全；第三，实行负责人不兼职，不轻易调动的原则；第四，建立一支专职的检察工作队伍，要求各级工作人员各司其职；第五，进一步发动群众对政府机关及其工作人员的监督，健全群众性的建都组织。1934年工农检察委员会成立，代替了工农检察委员部，由项英任委员会主席，腾代远、罗荣桓、蔡畅、董必武等36人任委员。[24]对于工农检察部的人员配置，张闻天曾指出，“工农检察委员必须是党和苏维埃最好的干部，这个干部必须是群众中最有威信的同志，他们应该将全部精力用在他们自己的工作上，把工农检察委员会的工作作为苏维埃其他各个部门的榜样和模范。”工农检察委员会成立后，对于监督和查处苏维埃各个机关、企业及合作社组织内的官僚主义、贪污浪费、消极怠工、行贿受贿等腐败现象产生了重要作用。先后查处了“左祥云案”、“熊仙壁案”、“谢步升贪污腐化案”、“唐仁达侵吞公款、公债、公物案”等一批大案要案，发挥了重要的监督功能。
在陕甘宁边区政权中，检察机关已经定位为一个法律监督机关，时任陕甘宁边区政府主席的林伯渠在1946年陕甘宁边区政府工作报告中指出：“检察机关执行检察人民和公务人员违法行为之职权。”在《陕甘宁边区宪法草案》中规定“边区高等检察机关，对边区各级政府、部队、团体、公职人员以及边区公民是否遵守法律，行使检察权。”[25]
新中国检察制度建立有几个明显不同于西方国家检察制度的特点：1、检察机关独立出来，与行政机关、审判机关平行，受人大监督，这一体制更接近西方议会制国家的监督权；2、检察机关的权力不仅限于公诉，而是拓展到更为广泛的监督领域；3、为维护国家法制统一，保障检察机关行使监督权不受地方干扰，检察机关实行垂直领导；4、检察机关与审判机关、公安机关分工负责，互相制约；[26]5、出于对包括检察权在内的司法权的担忧，坚持党对检察工作的领导，实行检察机关相对独立行使职权，内部运行实行民主集中制。
1982年宪法把中国定位为一个民主宪政国家，根据宪法第2条，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。第57条规定，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。宪法的这两条规定表明：在中国，政治上的主权所有者是人民，法律上的主权则在人大，人大拥有包括立法、财政预算、组织其他国家机关、选举和罢免领导人、监督等几乎各项权力。虽然人大权力从宪法上来讲无所不包，但是根据分权的原则，它的主要功能是国家资源的最初配置和公民权利的最终救济。对于配置后的国家资源则需要通过行政机关具体实施、审判机关保障实施以及检察机关监督实施，也就是我们常讲的法律的制定、执行、适用与监督。
人民代表大会制度在人民当家作主，表达人民意愿，行使国家权力等方面具有明显的优越性，同时人大与行政机关、司法机关，特别是与行政机关的联系比较紧密，形成了我国权力运行在效率方面的优势。但是一个精细设计的体制既要保障权力有效运行，尽量提高效率，同时也要进行充分监督，防止权力滥用。在我国权力运行过程中，行政权与立法权分离不明显，行政权自主性较大，而根据权力分工的原则人大不应也不可能对行政机关和司法机关进行一般的监督。此外，行政权与审判权之间相互制衡不足，再加上我国的行政诉讼建立较晚，抽象行政行为没有纳入司法审查的范围以及司法机关工作人员的制度保障机制不健全等原因，审判权对行政权的监督尚缺乏充分的经验和有效的办法。我们知道，纯粹的分权，权力间各不干涉不利于权力的相互制衡，不是制度设计的理想选择，因此某种形式的能够贯通各种权力的监督权在人民代表大会制度中就变得十分必要。我国宪法设计了具有独立监督地位的检察权，既可以实现权力之间的相互融通和制衡，也具有事前威慑和事后追究的功能，成为我国民主宪政制度中不可或缺的重要一环。
在制约行政权方面，中国的政体设计结合了中国的历史传统和现实需要，没有采取三权分立的分权方式，而是设计了人民代表大会下的监督权来防范国家权力滥用，这是实现宪政的另一种形式。在中国古代历史上行政权过大和滥用就一直是影响社会公正的重要问题，检察权和审判权从行政权中分离出来正是为了抑制行政权力过大和防范其不受监督，检察权不隶属于行政权既是中国历史经验的总结也是人大制度对于加强行政权制约的客观要求。如果再把检察权归于行政，那么行政权将集诸权于一身，显然不利于国家权力的制约和公民权利的保护。中国的检察权一方面行使了西方国家普遍意义上的检察职能，即公诉职能，也行使了中国历史上形成的对官员权力滥用进行监督的权能。可以说，“八二宪法”把检察机关确立为国家的法律监督机关，专门承担法律监督职能，这是我们党和国家总结历史正反两方面经验作出的正确抉择，是为加强社会主义民主法制建设而采取的重大举措，是符合人民代表大会制度的理性安排，有助于维护社会主义法治的统一，保障公民的基本权利，充分发挥人民代表大会制度的优势，反映了我国宪政体制下巩固党的执政地位，提高党的执政能力，加强对权力监督制约的客观要求。当前出现的部分行政权滥用的问题不能归咎于我国的政治体制设计，而是宪法的安排，特别是检察权对行政权监督的宪政意图还没有充分发挥出来，1982年宪法制定时，经历了“文革”浩劫的检察机关刚刚恢复重建，难免有畏难情绪，更为重要的是，能够从事检察工作的人员有限，“当时最高人民检察院检察长黄火青同志也不赞成‘一般监督’，我哪能管那么多的事啊！所以，新的检察院组织法没有写‘一般监督’。”[27]时至今日，当时的困难已经不复存在，检察权在这个意义上应当发挥更加重要的作用。
中国监督制度的历史线索是清晰明确的，除了在清末中西思想驳杂交汇，政治格局混沌混乱时期以及1934年红军长征到陕北的短暂时间一度断裂外，监督制度一直是中国政治制度史中相对独立不可分割的组成部分。孙中山先生在有机会重新谋划中国政体时提出了“五权宪法”的主张（核心主要是多出了一个监察院），不能不说这是中古政治制度的一种传承和延续。此外，西方检察制度的分权理念、苏联检察制度的基本要素都对新中国检察制度的形成产生了重要影响。新中国的检察机关是工农检察人民委员部、国家政治保卫局检察科以及法院、各级裁判部内设检察机构的职能合并而成。过去我们检察制度的研究或认为中国古代的御史制度是中国当代检察制度的延续或前身；或认为中国的检察制度来源于西方国家则过于简单地理解中国的检察制度。一种制度的生成既有历史因素，也有意识形态的影响，更有现实的需求，是制度因素与非制度因素共同作用的结果。清末、民国的社会转型与断裂促使新中国检察制度既非西方国家检察制度的直接移植，也非御史制度的直接传承，而是西方国家公诉制度嫁接在中国古代监督制度上，是监督制度与西方国家公诉制度的融合，是意识形态与现实要求共同作用的结果，是检察制度适应中国土壤并不断寻求合理性的必然成果。新中国检察制度的形成兼具中古、苏联监督制度的成分，加之融合了西方检察制度的重要功能，从而形成了公诉与监督并存的中国特有的检察监督制度模式。
随着改革开放和市场化进程的发展，中国的法治进程也逐步推进，分权原则、制衡原则以及审判独立原则作为人类制度文明的规律性认识，已逐渐被人们所认可，成为获得体制内外人士普遍认同的根基。但这三项原则不必然推导出三权分立的政权组织模式，从世界范围看，能够彻底贯彻三权分立原则的也只有在近乎“白纸”的国家才能实现。任何国家进行民主宪政体制的设计与完善，都在根据本国的实际条件或者说现有资源而进行改革。也就是说，宪政有“定法”但无“定式”。[28]这三项基本原则就是“定法”；而在既定制度框架内完善的方式则不一而足。新中国所确立的人民代表大会制度是中国当前政治体制改革的底限，需要在这个基础上思考政治体制改革的问题。人民代表大会制度在发挥民主与效率等优势的同时，也可能致使立法权与行政权混同，造成行政权不受监督的问题。[29]因此在不违背人民代表大会制度的前提下，某种相对独立的监督制度必不可少。人大制度不宜改变，独立的监督必不可少，在这两个前提的基础上，我们的探讨集中在建立一个什么样的法律监督制度更为合理。
中国的检察制度由于历史的惯性和现实的需要独具特色，而“本土化”与“西化”两种思维方式交叉作用于检察制度，逐渐模糊了其本应具有的属性，这既不利于检察制度的完善，也不利于整个宪政的完善。当前的检察体制司法属性和行政属性之间并未完全理顺，从学术界对检察权正当性的质疑以及实务界为之开出的药方来看，既存在一定的合理性，也都存在一定的问题：学术界观点过于激进，认为“检察机关就是公诉机关”，忽视了制度演进的历史逻辑，特别是新中国设立检察机关的宪政用意；把“人大当作是主要的监督机关”既不符合权力运行的规律，也违背了分权原则。而实务界的策略则过于保守，对于自身的权力具有一定的扩张倾向，认为“检察机关法律监督职能和公诉职能是一种职能的两面,一个问题的两个方面”。[30]的认识模糊了检察机关职权的复合型。
在中国社会转型的十字路口，为完善中国的宪政体制，检察体制改革的方向需要做出正确的选择。要么走西方模式的公诉道路；要么延续自身的法律监督之路，对行政权的监督拓展范围，加大力度，并辅之以公诉。多数刑事诉讼法学者持前一观点，这一改革策略能够使各方权力关系更加明确，但鉴于制度惯性以及周边制度的相互影响，改革的成本过高，更为重要的是没有从宪法层面思考对于行政权的监督问题，换句话说，行政权的监督仍然处于真空状态。如果这样，毫无疑问还需要增加一个独立的法律监督机构来替代具有独立宪政地位的检察机关。而后一方案则承继了新中国成立以来对于“一府两院”宪政体制的构架，通过对检察监督权行使的限制可以督促包括检察权在内的各种权力在法治轨道上运行。新中国“五四宪法”赋予了检察机关监督行政权的功能，1975年的“文革宪法”将之取消。“八二宪法”及人民检察员组织法部分恢复了这一权能。现在看来，由于行政权监督没有完全到位，行政权滥用正在蔓延，这不能不说与检察监督权还没有充分发挥作用有关。鉴于当前监督行政权的迫切要求，学术界质疑检察机关监督行政权的能力并提出以下三种改革方案：方案一是行政监督权交给纪委；[31]方案二是检察机关分成两个机构，一个行使一般监督职能，置于人大之下，一个行使公诉职能；[32]方案三是在全国人大下再设计一个相对独立的监督机构。[33]
我们在肯定分权原则、制约原则、审判独立原则科学性的同时，还要注意的是，制度设计中还有一项技术：即制度设计没有“全垒打”，只能在诸多选择中进行利弊分析，选择较好的方案。宪法明确了人民检察院是“国家”的法律监督机关，代表国家行使权力,以国家的名义对法律的实施和遵守进行监督。[34]这就较党内监督有更可靠的制度性和规范性。方案二的拆分及方案三的补充设想存在两个问题：一是拆分或者再设计一个监督机关的必要性何在？制度已经设定检察机关的法律监督的宪政地位，拆分或者再设计一个监督机关必然会使边际成本过高；二是行使公诉职权与行使行政监督权往往互为基础和前提。当前政治体制中存在的一些问题，特别是行政权监督的问题迫切要求进行改革，而不动摇国体与政体且成本最低、危险最小、效果最明显的选择就是检察体制的内部改革。
检察体制改革首先应当承认检察权的复合性。正如新中国首任常务副检察长李六如所言：根据法律规定，检察机关的职能可分为两部分：一部分是司法监督，包括提起公诉、侦查监督、审判监督等，这部分工作属于司法工作的性质；另一部分是一般监督，即对行政机关（不包括政务院）的行政措施和行政人员的职务行为是否合法，实行监督，这部分工作不属于司法工作的性质（笔者认为是一个准司法工作），因而不能简单地把检察机关称为司法机关，而应当称为广义的司法机关。[35]这种说法代表了新中国建立检察制度的基本定位。中国的检察权是一项复合型权力，兼具监督和公诉的双重职能。从《人民检察院组织法》等法律条文也可以看出，侦查权、审查批捕权、起诉权、支持公诉权等在形式上与检察权（监督权）是并列的。[36]以加强检察权行政监督的属性为核心改革检察制度，就能够达到分权与制衡的宪政意图，实现中国式的宪政，同时保证审判独立与审判权威。
在职权方面，检察机关恢复重建以来的工作主要集中于对审判权的监督，对行政权的监督限于职务犯罪侦查。对审判权干涉过多和对行政权监督过少是“文革”后重置检察制度的主要弊端。随着法治的发展以及审判机关制约机制不断健全，审判权的危险性会越来越小，对审判权监督的必要性也会逐渐降低。从近10年最高人民法院工作报告中可以看出审结的检察机关依审判监督程序抗诉的案件以及法院改判的案件正在逐渐降低（见表1、表2）。
网球比赛中为防止裁判犯错，选手可以通过“鹰眼”审查裁判的判断是否正确，但只给予选手三次“挑战鹰眼”的机会，这么做既提高了比赛的效率，不会陷入对裁判反复的质疑中，也不影响裁判的权威性。伴随着法官素质的逐渐提高和制约机制的完善，尊重审判权威所带来的利益要远远大于个别案件的监督。在当前审判监督改革中，一是应当分清诉讼与监督，明确诉讼不是监督，检察机关的起诉与抗诉是履行公诉权，而不是监督权；二要分清程序监督与实体监督，按照中央关于司法改革的意见，通过立法建立检察机关调阅审判卷宗材料、调查审判违法行为、建议更换办案人、提出检察建议等程序，从而加强对审判活动（在程序上）的法律监督。[37]三要分清对审判的监督与对审判者的违法监督，“在具体制度设计上，则应当按照平等、双向制约的要求，更加尊重审判机关的实体裁判权，转而强化对审判人员严重违反法定程序、贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等问题的监督。”[38]与此同时，要加强对行政权的有效监督。对于行政机关抽象行政行为的监督尚处于空白；对于具体行政行为的合法性与合理性监督还远没有满足社会的期望和应当具有的规范效力；当前中国还有一些行使行政职能的社会团体、事业单位和国有企业，这些都应成为法律监督权行使的范围。
在机构设置方面，1、根据公诉与监督的不同权力属性将其分开，成立专门的诉讼监督局。对于侦查阶段和诉讼阶段进行程序监督，将参与诉讼与监督诉讼的检察官区分开来，一定程度上避免了既做裁判又做运动员的弊端，符合权力分离与制约的基本设计原理，履行了宪法和法律赋予检察机关维护司法公正，对公安机关、审判机关行使程序监督的职能。这是保障审判独立的前提，也是检察系统逻辑自恰的基础。2、建立职务犯罪监督总局。反贪污贿赂局和渎职侵权检察局合并具体负责贪污贿赂犯罪、渎职犯罪和国家机关工作人员利用职务侵犯公民人身、民主权力犯罪等的侦查工作。职务犯罪监督总局可以考虑由常务副检察长兼任局长或其他方式提高其地位，以减小改革的阻力。3、建立行政法规审查局。专门负责对行政部门的抽象行政行为是否违法进行审查，通过层级上报，由最高人民检察院决定是否向全国人大常委会提出审查要求。4、把行政监督分离出来，成立一个专门对违法、失职等行政行为进行监督的部门。5、建立申诉局。主要负责处理对检察机关及其工作人员的投诉，及时提出解决方案并在适当的时候对解决办法向公众公开；做好检察制度自身漏洞分析，向上级检察机关适时汇报等工作。毕竟当事人最了解案件的情况，让这一部门充分发挥作用，有助于检察机关制约机制的完善。6、其他部门可根据实际情况进行构建。[39]按照性质改革内设机构，将有助于保证审判独立，并践行法治，实现对行政权更为有效的监督。
在管理体制方面，鉴于检察权的司法及准司法属性，应改革行政化管理模式。对于公诉和监督区别对待。“在现有制度下主诉检察官的提拔晋升只有通过行政途径,如果担任主诉检察官时间较长不能提拔为部门领导,就没有机会晋升了,使很多有经验的主诉检察官不得不去竞争上岗争取当领导,这就导致了公诉人才的大量流失。”[40]公诉的管理应当按照司法的固有属性，加强独立性，肯定检察官独立的职级以及给予充分的薪金、职业年限的保障；增强具有监督职能的检察机关厅、局一体化领导的力度，形成检察机关的合力，抗击外部的干扰，维护社会主义法制的统一，并增强独立行使检察权的程序制约和滥权的惩罚力度。
当然，“徒法不足以自行”。检察机关职权、机构、管理体制的调整还需要外部的财政制度、人事制度等的配合，毕竟人是自己利益的最好选择者，如果整体系统的制度保障跟不上，设计再多的制度也是枉然。此外，法院也应在现有基础上，进一步加强行使权力的责任性，设计更加公正完备的程序，不断提高审判和说理水平，减少法治改革的阻力。
李勇，最高人民检察院理论所副研究员。
