摘 要:党的十七大报告提出要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”公民的政治参与权和政治防卫权(含盖知情权、表达权和监督权)是公民基本政治权利的核心,也是基本人权。公民运用这些权利,不但经由人大、政协等国家机构来表达民意,行使人民权力;而且要能以公民个人和社会组织的身份,直接参与管理国家和社会事务,并从中实现“人民当家作主”。
党的十七大报告在“坚定不移发展社会主义民主政治”这一节中,开门见山地指出:“人民民主是社会主义的生命”,提出要“坚持国家一切权力属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务,管理经济文化事业”。要“尊重和保障人权,依法保证社会全体成员平等参与、平等发展的权利”。要“加强民主监督,发挥好舆论监督作用,增强监督合力和实效。”要把人民政协的政治协商职能“纳入决策程序,完善民主监督机制,提高参政议政实效”。要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。此外,在“深入贯彻落实科学发展观”一节中,也一再申明要“努力实现以人为本”,“尊重人民的主体地位,发挥人民首创精神”,“扩大社会主义民主”,“公民政治参与有序扩大”,……等等。这一系列亮点闪耀的宣示,也是一个个庄严的承诺。它们都事关政治人权和公民权,特别是公民的政治参与权和政治防卫权。这二权如果能全面落实,不打折扣,则我们党一贯宣传的“支持人民当家作主”的原则可望实现。为此,首先还得转变某些过时的观念和习惯思维,理清一些基本理论问题。本文拟就此略述浅见。
(一)参与权的主体———由“人民参与”到“公民参与”
党的十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》(以下简称《建议》)中,首次确认了“公民参与”的概念,明确提出了“扩大公民有序的政治参与”的命题,这是我国法治观念或宪政思想的一个进步。十七大对此又有了上述进一步的具体发挥。
长期以来,在我国的政治词汇中的提法是“群众参与”或“人民参与”。这在国外,同“公民参与”无甚差别,人民即宪法中的国民或公民,区别只在于“人民”是个复数。而在我国,“群众”是相对于“领导”而言,说群众参与,就意味着是“领导人”(或领导党)去动员、组织群众参与;或群众的参与不是公民固有的权利,而是党和政府的钦赐。
至于“人民”,过去也是与“敌人”相对立的政治概念,提“人民参与”,意味着敌人不能参与。从反右到文革,不要说公民的政治参与,即使民事参与,也是将所谓“敌人”排除在外。在反右中,就曾经批判1954宪法中确认的“公民在法律面前一律平等”的原则,说是“敌我不分”。党的十一届三中全会的公报中,也仍审慎地提为“人民在自己的法律面前一律平等”,而不是“公民”,当然更忌讳从人权视角提为“人人”。这意在表明我们在法律上同“敌人”是不讲平等的,也排斥了适应国际法上的平等。当时有的法学者即已著文指出这个提法的片面性与有害性,认为应当改为“公民在法律面前一律平等”。后来法律界与法学界还争论过在判罪量刑中应否区别“两类不同性质的矛盾”。有的法院院长甚至提出:“凡判刑十年以上的,就是敌人。”可见,“人民”与“公民”一字之差,界线何等分明!这反映出当时政法界“阶级斗争为纲”的旧思维犹存。
将近30年过去了,上面这些观念已有了很大改变,1982宪法也早已确认了公民在法律上的平等地位与权利。但是人民参与政治,还是所有公民都有参与政治的权利?并不是十分明确。譬如法学界曾经争论过“公民在立法上是否也是人人平等”?一些学者仍坚持只能在适用法律上人人平等,因为立法权是政治权利,只有人民才有资格和权利参与;再则,敌人同人民怎能享有平等的权利,特别是政治权利?———这抽象地说似乎成理。问题在于,依据什么标准来事先划定敌我?过去是根据其阶级出身和历史,现在不能再这样搞了。在非战争与革命时期,敌我界线并不很分明,只能在依法审判后,才能确定其是否犯罪和是否需要剥夺其政治权利;即使被剥夺了政治权利,也不一定就是敌人(如破坏选举是犯罪,要剥夺罪犯的政治权利,但显然并非他们都是“敌人”);再则,称之为“剥夺”,就意味着他原本享有平等权利,只因犯了罪,才被剥夺了某些权利。因此,套用敌我矛盾这样的政治概念于法律与法治,是行不通也违反法理的。
自《建议》以后,所有党政文件中,都已将“人民参与”改为“公民参与”,这有利于在观念上澄清混乱,在实践上尊重每个公民的政治参与权利,这是法治国家应有之义。
问题还在于,公民参与管理国家、管理政治,也不能只当作是执政党和政府“依靠群众”、“走群众路线”的工作方式,或调动民智民力的策略,更不能当作党和政府的恩赐。而应明确这是不容忽视的公民宪法权利,要“尊重人民的主体地位”。一切重要国策的决定和重大社会工程的规划实施,法治建设的各个重要环节(修改和实施、维护宪法,重要立法、行政执法和司法,监督法律实施等等),以及有关公民和公众切身利益的举措,都需要有公民、特别是利益相关人的参与、听证,否则,这些政府行为就会是无效的。本文开头所引十七大报告中关于把人民政协的政治协商职能“纳入决策程序,完善民主监督机制,提高参政议政实效”,就意味着这种协商程序将被确认为执政党和人大、政府作出决定的必经程序,即非经政治协商,不得作出决定,否则无效。如此,则这种政治协商就不只是民主党派和人民政协的一项政治权利,而可以归为程序性权力或准权力(因为它具有国家强制性)。而尊重公民政治参与的权利,就执政党和政府而言,则是他们作出决策时的程序性义务。
马克思在《论犹太人问题》一文中早就指出,公民即“公人”,是参与社会政治共同体即参与国家公共事务的人,是“政治人”,他们参与国家事务的政治权利即公权利,这种公民权是同政治共同体相结合的权利;而与作为自然人的“私人”所享有的私权利相区别。后者的特点是个人与社会共同体相分离,不受国家和社会干预的权利;而公民权的内容则是“参加这个共同体,而且是参加政治共同体,参加国家。这些权利属于政治自由范畴,属于公民权利的范畴。”
就公民政治参与权的理论渊源来说,古希腊政治哲学家亚里斯多德就认为,公民的本质,或“全称的(完整意义上的)公民”得参加司法事务和治权机构的人。”或“凡有权参加议事和审判职能的人。”[1]109-113也就是拥有参与国家事务的政治权利的人。可见,公民的资格是同他享有政治参与权密不可分的。
在古希腊时代,“人是城邦的动物”(或译为“人是政治的动物”)。“城邦的一般含义就是为了要维持自给生活而具有足够人数的一个公民集团。”[1]109-113英文citizen,字义本是“属于城邦的人”或组成城邦的人,中文译为“公民”,也有寓意“公人”、有权参与公共事务的人的意思。在古希腊,城邦既是国家又是社会,二者尚未严加区分,而是融合为一体的,公民身份意味着公民权,公民是享有政治参与权的法律资格概念。
进而言之,政治参与权也是人类的“天赋人权”。在原始社会就存在。人的本质是社会关系的总和(马克思)。人类一开始就处于社会共同体中,就有社会关系和社会活动,有对于社会共同体的权利和义务的事实(如氏族社会中选举酋长和共同抵御外族的入侵等等)这就属于政治参与权利(或义务)的萌芽。这也是人之所以为人的原始的“政治人权”(Human PoliticalRight)。
对此,美国学者阿德勒有过一段论述,他指出:“人是群居性的,它需要和别人共同生活,只有在这个意义上,我们才可以说人类社会是自然的社会。……政治社会就是这样组成的社会:承认人在本质上既是政治动物又是自然动物,也就是承认人类在本质上倾向于生活在政治社会中并参与政治活动,……这就是人类按照自然权利要求政治自由的权利基础。”[2]158-159
不过,英国思想家米尔恩却断然否定政治权利是人权。他认为,“人权是道德权利,不是政治权利。没有正式的政治组织,人们也能一起生活,而且自古皆然。……(认为)人之作为人就享有政治权利,纯属乌有。从不存在超时空的政治权利。人权只有在具体解释时,方成为政治权利。”他还认为,选举权、参与民主决策权并非“政治人权”,因为在专制统治下,这些政治权利只赋予特定阶级,故不是人权。[3]353
两位学者的论断似相对立,实质上却是互补的。阿德勒所讲的是整个人类社会,包括前国家的人类共同体,即群居的氏族社会,他主要是从人的自然本性上,论证人类为了生存,为了对抗强大的自然力量,必须过群居生活,天生有结社的需要,结社权成为人类的“天赋人权”。在这个社会中已经有原始的政治,如共同选举氏族首领,共同参与决定狩猎、分配食物和用水、迁移、战争等等公共事务,这就是政治人权的萌芽。而广义的“政治”就是管理公共事务,即孙中山说的“管理众人之事”,原始社会就有需要运用权力(或恩格斯所说的“权力的萌芽”)去管理部落群体、氏族社会的公共事务了。
至于米尔恩所讲的“政治”则是指国家出现后的政治,他所说的在专制统治下选举权、决策权只赋予特定阶级,是说明了作为法定政治权利的阶级性、历史性,政治参与权没有成为人人普遍享有的实在权利。这只是人类出现阶级和国家以后才产生的现象,并不因而否定它作为道德权利、人人应有权利的普适性。而原始社会萌芽的政治人权,却是作为普遍人权而存在的。虽然那时的政治人权是很低度的。
(三)在直接参与管理国家和社会事务中实现“人民当家作主”
作为社会主义国家,在强调要支持和保证“人民当家作主”的时候,过去较多地从作为整体上的人民着眼,强调我国人大、政协、民族自治地方、基层群众自治等等基本制度的作用。这固然是重要的、主要的;但却往往忽略了宪法第2条第3款所确认的,人民还有权“通过各种途径和形式,管理国家事务、管理经济和文化事业,管理社会事务”。这里,作为主体的人民,不只是指作为整体的、抽象的人民,也不仅是人大代表,而主要是普通公民、民众、群体、社会组织。他们通过各种直接参与管理国家政治和社会事务的活动,也是“当家作主”的重要途径和形式。前引十七大报告对此已予强调,笔者认为是一个重要进步。
在推行政治体制改革和政治民主建设时,对这些基本制度的改革固然是治本的,但难度与阻力较大,难免拖延滞后;而如果我们同时能重视对公民权、公民参与权及公民社会的权利的保障,抓紧有关这类公权利的立法,使公民和社会组织的知情权、表达权、结社权、言论自由权、政治参与权在宪法和法律范围内得到正常的畅通而有序的行使,使蕴藏在民众中的巨大政治与社会潜力得到充分的释放,就会大大有益于对国家和社会的治理,而且这比之基本制度的改革也较轻而易举。特别是作为省、市基层政府在依法治理中,涉及基本政治制度层面的问题,很难或无权措手;而依法尊重和保障公民和社会组织的公权利,如政治参与权,只要心存此意,就易于反掌,而且事半功倍。
(四)公民参与国家事务的方式
政治体制改革和经济文化的发展,如果没有公民和公众有序的直接的参与,如果不借助社会力量和社会权力从外部予以促推,就很难打破各种旧思想、旧习惯、旧制度以及权力者的阻力,也难以调动和集中民力民智,顺利地实现现代法治政府的目标。“扩大公民有序的政治参与”,是现代民主政治、特别是社会主义民主宪政的一个通则。公民社会参与国家事务的方式可以概括为以下几个方面:
一是社会用权———国家将本应属于社会主体的权利与权力,还归为社会自主、自治权力。公民社会不再只是被控制、被支配的“顺民”,或只是仰给于国家、坐等“替民作主”的“父母官”救济的“子民”。而能运用自有的公民权,利用其拥有的社会资源和社会权力,解决社会成员自身的一些问题,也减少了国家权力的负担。
二是公众参权———通过公民和社会组织集中和反映不同社会群体的意见与要求,直接参与国家行政、司法以及立法活动的决策过程,对国家的治理工作提供社情、民情的依据,贡献来自人民群众和各行各业专家的智力资源与物资和精神支持,并促进政务活动的公开性和透明度,克服“黑箱作业”的弊端。
三是民众监权———通过公民集体行使公权利,
去监督国家权力,既支持政府为民谋利益的举措,又遏制、抗衡、扭转政府有可能存在的不法、侵权行为。通过运用舆论媒体和社会组织的游说,对政府机构施加积极影响。
这些,也可以说是中国古代格言“水可载舟,亦可覆舟”的当代体现。
所谓“有序”,最主要的是建立和遵守法治秩序,亦即使“民主法制化”。这里强调“有序”,是为了“防乱”。这有利于解除党政干部怕“一放就乱”,怕群众参与政治会“犯上作乱”的顾虑,也可防止群众无法无天地重演文革中的“大民主”。
公民参与的“有序”,首先要求参与的平等性,即各社会阶层的所有公民都享有平等的政治参与权。绝不能根据某个社会阶层的社会地位或经济重要性来确定其政治参与的重要性,更不能因为该社会阶层的社会地位或经济重要性为其提供特殊的政治参与权。市场经济必然导致社会群体之间的经济不平等;这种不平等导致的对社会的负效应,应当由政治来调整,由公民平等的政治参与来矫正。
总之,扩大公民有序的政治参与,解决日益复杂和紧张的各种社会矛盾,当务之急应是积极推进政治体制改革,从制定公民政治权利的法律入手,抓紧落实有利于扩大公民政治参与的立法。诸如新闻法、出版法、社团法、舆论监督法、政务公开法、公民举报法、请愿法(使公民的上访和对政府的批评、建议纳入法治轨道)、申诉法等等。
上述立法的宗旨,主要是保障公民的政治自由与权利的正当行使,同时也要对这些自由有适当的限制。但限制的目的还在于保障自由,即防止公民滥用自由权利来侵犯他人的自由或干扰政府合法行使公务。在立法精神上,应当贯彻公民权利与自由神圣不可侵犯,以人为本、以公民权为本,以权利制衡权力和维护国家与社会稳定等原则。
(一)消极防御与积极防御
英国的约翰·密尔在他的《论自由》这部名著中给自由的定义是:“人类之所以有理有权可以个别地或者集体地对其中任何分子的行动自由进行干涉,惟一的目的只是自我防卫。”[4]11这主要是指国家权力不能出于非“防卫”的目的或超出“自我防卫”的限度(防卫过度),而对公民和社会组织自由作扩大的限制。就公民和社会组织而言,宪法中确认的公民各项基本权利与政治自由,倒是公民对国家权力的政治防卫权。其中公民的基本私权利是国家权力不得干预的禁地;公民的公权利———政治权利,则是公民参与影响国家政治的权利,是公民的积极防卫权。德国联邦宪法法院在一项判决中指出:·6·广州大学学报(社会科学版) 2008年第7卷“基本权利主要在于确保个人的自由领域免予遭受公权力的干预;基本权利是人民对抗国家的防御权。”①前已述及,艾塞·伯林所论的“消极的自由”与“积极的自由”,其中消极自由是指不受他人的干预和限制,即“免于……的自由”。[5]这类自由主要是保护社会中的弱势群体的权利免受强势群体、特别是统治者、国家政治权力的侵犯。所以又称“防卫性、保护性的自由”。[6]339
伯林认为消极自由比积极自由更重要,消极自由强调了自由的“免受侵犯”的属性,其立足点是放在抵制那些侵犯自由的社会强势力量、主要是统治者的政治权力对公民和社会群体、特别是弱势群体的自由和权利的侵犯上。所以,消极自由是防卫性的自由,这种自由是其他自由的保证。
不过,这种消极自由的防卫作用毕竟是消极的,在受到国家权力侵犯时还有赖于通过国家权力予以权利救济(行政救济或司法救济)。而作为积极防御的政治权利,则可以事先通过参与立法和行政决策与监督,参与国家权力的形成和行使,预防侵权行为的滋生。它不仅是“自由于国家权力之外”,而是积极地进入国家之内,行使参政权和受益权,“要求国家给付”,要求国家创设条件保障人权和公民的基本权利。这种主动防御,或者说是“以攻为守”的积极防御,比之主张不受国家干预的自由,更具实效。
(二)公民的抵抗权
与防卫性自由相通和互补的是公民对专制统治或恶法的抵抗权。
美国独立宣言和法国人权宣言中都把“推翻专制政府”、“反抗压迫”作为公民“不可转让”的基本人权。二战后的德国基本法确认,对企图排除宪法秩序的执政者,“所有德国人都有抵抗权”。
我国宪法尚无此权,但有对国家机关及其官员的批评、检举、控告权。在《农业法》、《全民所有制工业企业法》、《行政处罚法》中有“拒绝权”(拒绝乱收费、乱摊派等等)。
欧美十七八世纪启蒙思想家人权理论,本来是作为对封建专制的政治反抗权而提出的。二战后出现现代人权的新高潮,也是导源于政治上对法西斯蹂躏人权的反思。联合国于1948年通过的《世界人权宣言》,就是这一反思的产物,其主要精神也重在强调人民的政治自卫和抵抗权。
我国1982年宪法中,恢复和增加了此前宪法中被删除或未曾列入的某些公民的基本政治自由和权利,如公民在法律上一律平等;公民的人格尊严、通讯自由、住宅不受侵犯,特别是公民有批评、检举、控告国家机关和国家工作人员的权利等等。是为防止文革中践踏人权事件重演而设置的抵抗权,②也都可以归属于公民的政治防卫权。
(三)政治防卫权的类别
如上所述,所有公民权———政治自由,无论消极的还是积极的自由,都可以归入防卫权范畴。防卫权可以分为两类:
一类是事先的防卫。从积极进取意义上说,行使表达自由、政治参与自由,公民的批评建议权等等,表达民众的意志和愿望,献计献策,要求政府为人民利益应当怎样作为或不作为,给政府的行为加以人民意志的导向,从而防止政府滥权和侵权。
更积极的事先防卫,是实行权力分立体制。波兰宪法法院在1993年11月9日的一项有关“法官的独立”案件判决中指出:“分权原则是国家为阻止权力集中和权力滥用所设置的预防措施。”③而主张或要求权力分立,则是公民的一项政治权利。④另一类是事后的救济。在政府已发生滥权或侵权行为时,公民和社会组织有各种权利和救济渠道,来抵抗、制止政府的侵权行为和贪腐行为,补偿或赔偿公民和社会组织的损失。从公民的政治权利角度来说,实现权利救济的主要方式是:运用公民的拒绝权或抵抗权,抵制政府的恶法或不法行政行为;运用公民和媒体(包括互联网)的言论自由、新闻自由权利,形成强大的社会舆论,促使或迫使政府接受公众正当合理的诉求;运用宪法确认的公民批评、控诉和申诉的权利,通过上访、诉愿、向司法机关投诉,向人大反映,通过社会组织提起公益诉讼,直到依法组织集会游行示威,以制止、纠正政府的不法行为。
作者简介:郭道晖(1928-),男,湖南益阳人,广州大学人权研究中心学术委员会主任,中国法学会《中国法学》前主编,法理学研究会比较法学研究会顾问,从事法学理论学、立法学、人权理论等研究。
注释
①见德国联邦法院在Luth-urteilBV efGE, 7, 198(204f)案的判决。转引自台北政治大学教授董保成:《法治人权与和谐社会》,山东大学法学院“依法治国十周年”研讨会论文, 2007年4月26日。
②1982年修订宪法时,笔者正任职于全国人大常委会法制委员会办公室(即后来的法制工作委员会),听到主持修宪的宪法修改委员会主任彭真不止一次地强调设置这些基本权利就在于防止文革时期恣意践踏公民基本权利的事件重演。1979年制定刑法时,还列入“禁止打砸抢”、“禁止诬告”等条款,也是鉴于文革的教训,有意赋予公民和党政干部以防卫权。
③转引自王未明:《宪法转型国家违宪审查制度研究———以东欧国家为例》,北京大学博士生论文, 2007年6月。
④在法国人权宣言审议过程中,讨论到宣言的范围并非仅限于“人权”,而且也包括公民权时,两位议员达阶和布瓦依兰分别指出,“权分则自由存在;权合则人民呻吟于虐政之下。”“统治权必须分立,这是人民的一种权利。此种权利应当载于人权宣言中”。他们认为分权原则属于公民权范畴,应当列入《人权与公民权宣言》,他们的建议获得通过,即宣言的第16条:“任何社会,如果在其中不能使权利得到保障或者不能确立权力分立,即无宪法可言”。———参见张奚若:《法国人权宣言的来源问题》,载《张奚若文集》,清华大学出版社1989年版,第189-190页。
【参考文献】
[1] 亚里斯多德.政治学[M].吴寿彭,译.北京:商务印书馆, 1983.
[2] 摩狄曼·J·阿德勒.六大观点[M].北京:团结出版社, 1989.
[3] 米尔恩.人权与政治[M]∥沈宗灵.西方人权学说(下).成都:四川人民出版社, 1994.
[4] 约翰·密尔.论自由[M].程崇华,译.北京:商务印书馆, 1959.
[5] 伊赛亚·伯林.两种自由概念[M]∥论自由.胡传胜,译.北京:译林出版社, 2003.
[6] 乔·萨托利.民主新论[M].冯克利,阎克文,译.北京:东方出版社, 1998.
