土地制度是一个国家的基础性制度。我国实行土地公有制，即国家所有制和集体所有制。城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。现行土地制度与市场化、城市化和城乡一体化发展不相适应，需要全面深化改革。
党的十八届三中全会以来，土地制度改革明显加快，在改革取向和政策制定上也有许多新的突破，例如：提出发挥市场在资源配置中的决定性作用，实行农村承包地的“三权分置”，开展若干试点探索集体建设用地入市，建设城乡统一的建设用地市场，允许农民对承包经营权、住房财产权抵押、担保，赋予农民更多财产权利等等。这些改革理念和改革举措，将推动土地制度不断完善和发展。不过从目前看，土地制度改革的实践操作似乎过于谨小慎微。全面深化农村土地制度改革，需要解放思想迈大步。
所有制是指人们对物质资料通常指对生产资料的占有形式。作为一种财产制度，所有制本身并不必然自动带来人们的幸福生活。对人类社会来说，最根本的制度安排在于是否增进人们的生活福祉，而不在于是否采取什么形式的所有制。国以民为本，民以食为天。所有制只是服务于人们生活的财产制度安排，它既非国之本，亦非民之天。改革以来，我国所有制结构发生了重大变化，即由改革前纯而又纯的公有制，转变为以公有制为主体、多种所有制经济共同发展。我国土地制度一直坚持公有制不变，但土地的产权制度则发生了很多新的变化。
在我们视为私有制的国家和地区，并非实行纯而又纯的土地私有制，而是公有制、私有制等并存的土地所有制结构。例如，美国私人所有土地占58%，联邦政府所有土地占32%，州政府所有的土地占10%；日本65%的土地为私有，35%为国家所有和公共所有；加拿大联邦公有土地占39%，省公有土地占48%，私人所有土地占13%；台湾公有土地占61.8%，私有土地占38.2%。
我国农村土地实行单一的集体所有制，作为我国两种公有制形式之一的集体所有制，并不同于国家所有制。根据《物权法》规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。就是说，作为本集体成员的农民，是集体所有权的主体。改革以来，农村土地集体所有制已有三种实现形式：一是集体共同共有，如未承包和未确权到户的山林、耕地以及公共用地等；二是农民按份共有，如农户按人头承包或确权到户的耕地；三是农户家庭占有，如宅基地。在三权分置中，坚持集体所有权，落实农户承包权，放活土地经营权。可见，农村土地的集体所有制虽然没有变化，但集体所有土地的占有形式、产权结构都发生了重大变化。在深化土地改革中，应当修改《物权法》，对土地承包经营权、宅基地使用权这两种农民的主要用益物权，应当明确赋予农民对其享有占有权、使用权、收益权、处分权四项完整的财产权能。
1982年《宪法》规定城市土地属于国家所有、农村和城郊土地属于集体所有。改革以来，我国走上了城镇化快速发展轨道，城市的边界在不断扩大。按照现行的法律法规，城市化的发展变成了城市吃掉农村土地的过程，即通过不断的国家征地，将集体土地变性为国有土地，再在变性后的国有土地上建设城市，而不允许农村集体土地建设城市。现在我们提出建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地入市。这种改革的方向是正确的，但改革试点的步伐迈得不快也不大。在市场化改革的大背景下，只要符合规划和用途管制，城市土地和农村土地都可以在不改变土地所有制性质的前提下平等进入市场进行开发建设。应当明确1982年《宪法》规定的城市土地属于国家所有、农村和城郊土地属于集体所有的时间节点，并进行土地所有权的登记。在此以后，随着城市边界扩大，不必非要采取征地模式将集体土地变为国有土地，而是集体土地同样可以成为城市土地进行开发建设。我们要相应地修改《宪法》，规定城市土地可以实行多种所有制。
农村土地的制度改革必须与国家税制改革相衔接。要适应土地制度改革的需要，加快土地税法改革。我国现行的土地税制严重滞后，极不适应土地改革的需要。在农村集体经营性建设用地入市试点中，有的试点地区在政府、集体、农民的收益分配中，简单照搬国有土地出让方式，由政府收取土地增值收益调节金，比例为交易总额的5－30%。我们认为政府只能以税收的形式参与集体土地入市的收益分配，应当加快修改税法。
台湾《土地法》将土地税分为地价税、土地增值税两种，土地税为地方税种。地价税以其法定地价数额1.5%为基本税率，超过累进起点地价时增收累进税。台湾《土地法》有关土地税中，还规定征收空地税、荒地税。对于私有空地逾期未使用者征收空地税，空地税不少于应缴地价税的3倍，不超过应缴地价税的10倍；对于私有荒地，逾期未使用者，征收荒地税，荒地税不少于应征之地价税，不超过应缴地税税的3倍。我们借鉴台湾开征空地税、荒地税，可以有效防止投机者大量圈占耕地屯而不用的现象。
在土地制度改革中，应当将土地立法提上重要日程。在建设法治中国的进程中，全国人大及其常委会、国务院应当加快土地系列立法，切实将土地管理纳入现代法治轨道。我国台湾地区建立了《土地法》《平均地权条例》《土地征收条例》《区段征收实施办法》《住宅法》《市地重划实施办法》《农地重划条例》《都市更新条例》等完整的土地法律法规体系，值得我们借鉴。我们要改变以大量政策文件代替国家法律、重城市土地立法、轻农村土地立法等倾向，加快修改《宪法》有关条款，制定《土地法》等基本法律，修改《土地管理法》。我们一些城市在几十年的城中村改造中，缺乏立法规范，习惯于按个别领导人的意志或者政府文件行事，强征强拆，严重侵犯了农民或当地居民的住房等财产权利和人身权利，诱发了不少自焚抗争等极端现象，造成了大量的社会问题。一些城中村在地方执政者任性的权力强行推动下，虽然一栋栋高楼拔地而起，面子工程、政绩工程打造出来了，但却以侵犯农民或其他居民基本权利、破坏社会公平正义为代价，同时也为地方当政者借机寻租提供了巨大空间，而唯独没有留下体现公平正义的城中村改造制度建设成果。
土地制度改革，既需要解放思想，转变观念，又需要加强制度建设，推进治理体系和治理能力的现代化。
2016年2月16日
原载《中国经济时报》2016年2月19日
