中国目前遭遇的是一种非典型失业。亚洲金融危机以来，中国经济在全世界一只独秀，成为全球经济增长最快的国家。而正是在这几年，中国失业率也一路攀升，成为世界上失业队伍最庞大的国家。这种现象在国际上是绝无仅有的。
所谓典型失业，是指经济增长下降或趋于停滞时，伴随失业率上升的现象。中国这种非典型失业，有两个重要的环境条件：一个是由计划经济向市场经济转变，二是即将全面加入WTO，目前正处在关键的过渡期内。因此，体制转轨型失业和经济结构调整型失业是造成这种非典型失业的根本原因。
在这种情况下，如何治理中国的非典型失业？首先，要重新确定战略目标。无论是中央政府还是地方政府在制定国民经济和社会发展战略时，都应该对宏观劳动力的供求平衡算一本账，以此为重要的约束条件，求解具体的经济发展措施和社会发展措施，并且把控制失业率和新增就业机会作为国民经济和社会发展战略的出发点和地方政府政绩的主要考核指标。在正确的战略目标确定以后，接下来就是如何具体实现这些战略目标的问题。面对中国的就业近期态势和中长期发展趋势，中国的经济政策和社会政策应该以促进经济发展和增加就业为基本战略目标进行适当的调整。具体的对策建议是：
一、营造一个良好的创业环境，促进中小企业的繁荣
从企业规模看，就业效果最好的是中小企业，而大多数中小企业又是民营企业。我国民营企业主要存在于劳动密集型产业之中,单位投资吸纳的劳动力和单位投资新增加的劳动力都要明显高于国有企业,平均高出一倍以上。事实上,改革开放以来,我国从农业部门转移出来的2.3亿劳动力,绝大多数在民营企业就业。工业部门新增加的8000万从业人员中,有75%在民营企业实现了就业,目前全国工业部门就业人数为1.63亿人,其中在民营企业就业的就有1.2亿人左右,约占75%。
尽管近几年我国实行的积极财政政策虽然成果显著,成绩有目共睹。但是,从未来的发展趋势看,仅仅靠政府投资来拉动需求还是远远不够的,只有通过营造一个良好的创业环境，充分调动起民间投资主体的积极性,以投资启动消费,从而形成扩大内需的合力,才能使国民经济保持持续稳定的增长,使就业增长的基础更加牢固。
另外,面对加入WTO后的新形势,激活民间投资、促进中小企业的繁荣显得更加紧迫。因为与政府投资相比,民间投资受利益驱动比较明显,某种程度上更贴近市场,更容易受市场竞争和市场规律的影响。入世后,面对我国潜在的市场,外国资本已经以不同形式涌入,各行各业的竞争日趋激烈。只有尽快启动民间投资,让不同类型的企业尽快熟悉市场、占领市场,才有可能在激烈的市场竞争中获得发展,进一步增强我国的综合竞争力。
今后我们要认真贯彻执行《中华人民共和国中小企业促进法》，加大对中小企业发展的扶持力度。各级政府要认真督促落实《关于促进和引导民间投资的若干意见》，要求各地进一步转变思想观念，促进民间投资的发展；妥善解决目前中小企业发展的环境问题，例如消除歧视问题、拓宽融资渠道问题等。从政府的角度来看，应进一步降低市场门槛，放宽投资领域、拓宽融资渠道；而适时推出创业板市场,为民营企业提供风险投资的融资通道,也应该提上日程；实行公平合理的税费政策，减少行政性收费，落实税收优惠政策；逐步从管理市场转向服务市场，建立社会化服务体系，为中小企业提供良好的发展空间。
二、大力发展服务业，提升经济增长的就业弹性
加入WTO后，针对农业部门就业机会的大幅度减少，要寻找新的出路。这个出路就是服务业。发达国家的历史经验表明：社区服务业是随着经济发展水平的提高而逐步拓展的。作为发展中国家，我国的社区服务业和社区就业发展却是相对落后的，与我国第三产业不发达同构。据统计资料显示，1999年我国第三产业的就业比重只有27%左右，而一般发展中国家第三产业的就业比重为35%－45%，发达国家的就业比重高达60%～80%。由于第三产业落后，我国社区就业岗位开发也存在不足。发达国家的社区就业份额为20－30％，发展中国家的社区就业份额为12－18％，而我国只有3.9％。
据中国劳动和社会保障部（MOLSS）与联合国开发计划署（UNDP）合作在沈阳、青岛、长沙、成都四城市关于社区服务需求状况的抽样调查，目前主观需要社区服务的家庭总计为34.1％，其中只有16.7％的家庭已经得到了这样的社区服务，还有17.4％的家庭处于等待状态。按此粗算，这次调查显示四城市中各项服务需求累计可能提供大约２００万个临时就业机会（这些就业机会有些是全职的、有些是按服务时间折算而成的，对于后者就业人员需要同时从事两个以上的工作或者服务两个以上的对象），而目前尚空缺１００万个。以此推算，全国３２个人口在百万以上的特大城市，４３个人口在５０—１００万的大城市的需求，可提供的就业机会至少应在１５００万个以上。再加上１９２个中等城市和４００多个小城市，社区就业需求潜力就更为巨大。这个判断与国家统计局的一项调查资料显示的情形相一致。国家统计局认为：目前社区服务业空缺的就业机会超过了1100万个。
发展服务业是提升经济增长弹性的有效途径。现在我们对服务业的管理，一方面存在管制过多、过严的现象，另一方面，也存在管制不力或缺乏管制的问题。政府应尽快建立符合WTO规则的管理体系，发挥政府在服务业中的协调和监管作用；打破行业垄断和部门垄断，加大打击各种不公平竞争和恶意竞争，加快国内服务业市场秩序整顿，形成公平统一的市场环境。今后国家应该充分利用好服务业发展引导资金，拓展服务业的就业空间。政府有责任通过多种方式促进社区就业，如对社区服务企业给予就业补贴，对公益性服务实行政府购买的方式，或者在社区建设中设立专项资金进行扩大就业岗位的基础投资。各级政府还要认真检查《关于坚决贯彻落实下岗职工再就业的各项收费优惠政策的通知》的落实情况，为下岗职工和失业人员再就业创造一个良好的社会氛围。
三、积极开发人力资源，全面提高职业技术教育水平
入世后高新技术产业的发展和传统产业的改造要求不断提高现有员工的素质；行业转移，职业流动的加快要求对下岗人员再就业进行及时的培训；农业领域未来几年所释放出的数千万剩余劳动力必须经过培训才能成为合格的工人；国际劳动力市场的进一步开拓对劳动者的培训提出了新的要求，这一切都离不开完善的职业培训体系。
加入WTO后，我国的职业培训要实现五大转变：一要将职业培训体制以行政指令为导向转变为以市场需求为导向；劳动力市场的需求信号将成为调节和引导职业技术培训机构业务开展方向的基本信号。二要将政府对于职业培训的直接管理转变为间接管理。政府将不再直接管理培训机构，法律手段和经济手段将取代行政手段成为政府宏观调控的主要方式。三要把国际先进的职业培训模式转化为符合本土化的东西，实现职业培训方式的革命。在世界经济一体化条件下的中国教育培训事业要按照国际经济发展的方向，以及国际先进的生产技术、产品标准、生产方式、产品质量的要求，制定新型的教育培训规划。在教学方式、方法上也要与国际先进水平看齐。要加强教学培训方式的改革，引进国际上行之有效的应用性、实用化教育培训模式。近年来，在中国引进的国际劳工组织模块式训练模式（MES），加拿大CBE教学体系和DACUM课程开发模式，以及德国双轨制教育模式等，都取得过积极的效果。现阶段的中国人力资源开发，应加强对各种先进教育培训方式的引进、研究与探索，争取早日建立适合中国人力资源开发的教育培训模式。四要在职业培训投入上，贯彻“谁受益，谁投资”的原则，改变过去由政府一家统包的做法，从根本上解决职业教育投入不足的问题。政府对弱势就业群体的培训，可以引入竞争机制，通过购买培训机构服务的形式来实现。五要将职业培训从单纯为城市服务、为国有经济服务，转变为覆盖城乡、覆盖各种不同所有制经济的全方位职业教育培训体系，尤其要加强对农民工的培训。
我们在调查研究的基础上发现，要加紧制定高中等职业技术教育改革发展规划，明确发展方向、目标和改革措施，制定有效措施，吸引社会投资，改革管理体制，革新教育方法和内容，提出学生完成学业的融资还款模式。国家应该设立“中等职业技术教育改革发展”专项投资，支持进行改革的中等职业教育学校，推进办得好、有市场的重点学校兼并其他学校，加速提高我国中等职业教育规模和质量，加快发展高中等职业技术教育，实现中等教育中有一半的学生进入中等职业技术教育的目标。
四、完善城乡统一的劳动力市场，大力构建公共就业服务体系
农村的就业问题出路主要在非农化。加入WTO后，从国民待遇内化的角度看，城乡劳动力公平就业问题，国有企业下岗职工和其他下岗失业人员公平再就业问题，显得越来越重要。我们在打破城乡户籍壁垒的同时，只有真正建立城乡统一的劳动力市场，才能彻底消除就业歧视。在构造城乡统一的、完善的劳动力市场过程中，应采取以下措施：
第一，针对劳动力市场现存问题和加入WTO的挑战，国务院、国家发改委和劳动力市场主管部门负责制定我国劳动力市场建设和发展的长期规划和目标，充分开发利用和合理配置我国充沛的劳动力资源，最大限度发挥劳动者的积极性和创造性。
第二，通过改革户口制度和完善现代企业制度，打破劳动力市场“双重二元结构”格局。一是在有本地户口的劳动者之间因单位性质不同而形成二元市场，主要表现在国有企业和非国有企业之间，要通过完善现代企业制度，加快国有企业劳动就业制度的改革，提高城市劳动力市场的发育程度，真正实现用人单位与劳动者双向选择；二是在有本地户口与无本地户口的劳动力之间形成另一种二元市场，要通过户口制度改革，实现就业权利的平等。打破城市劳动力市场的这种“双重二元结构”格局，既有利于人力资源的优化组合，又有利于增强劳动力市场的充分竞争。
第三，积极培育劳动力市场中介组织，提供信息服务，增强市场透明度，降低供需双方的交易成本。在需求市场上应建立劳动力职业介绍所等中介组织，用人单位可以到这类中介组织登记。在供给市场上应建立劳动力输出服务组织等中介机构，提高输出的组织化程度，并可进行适当的培训。还可以通过区域合作等方式沟通需求市场与供给市场。
加入WTO后，劳动力市场的行政管理部门在建设信息网络，强化信息工作方面大有作为，要在构建公共就业服务体系方面大做文章。国家应该设立“中西部劳动力市场建设”专项投资，每年安排一定的资金，重点支持中西部县城以上劳动力市场设施和信息化建设，重点解决中西部贫困地区劳动力市场设施简陋破旧和功能完善问题，强化劳动力市场基础设施的建设。
五、建立和健全三方协商机制，充分发挥工会保护就业者基本权利的作用
从总体上看，我国当前的劳动关系法制化建设还不很完善，不能完全适应市场化和全球化经济发展的要求，特别是随着我国加入WTO，劳动关系协调工作出现了一些新情况和新问题：一是一些用人单位特别是私营企业不愿意与职工全面签订劳动合同，部分单位劳动合同管理不规范，不能认真履行劳动合同，国有企业下岗职工的劳动关系还未完全理顺；二是企业劳动标准不够完善，对违反基本劳动标准的行为还缺少处罚手段；三是集体协商和签订集体合同工作还不规范，集体协商机制尚未在各类企业全面建立并真正发挥作用；四是劳动争议持续上升，劳动争议处理制度还不能完全适应客观需要，缺乏有效预防劳动争议的机制，劳动仲裁的效率还需要提高；五是劳动关系调整的立法层次总体上偏低，法律效力不够。
针对上述存在的问题，加入WTO后，未来一段时期我国劳动关系法制化建设的主要目标是：初步建立适应社会主义市场经济要求的“劳动关系双方自主协调、政府依法调整”的劳动关系调整新机制，促进劳动关系的和谐稳定。建立新机制的价值取向，夯实调整劳动关系的相关法律法规基础。以劳动关系双方自主协调为主体，以实行劳动合同制度与集体协商和集体合同制度为基本形式，以政府劳动保障行政部门、工会组织、企业组织三方协商为导向，以建立劳动关系宏观预警系统和完善劳动争议处理制度为保障，进一步实现劳动关系调整机制的规范化、法制化。
保护工人主要靠工人自己。一方面，工会积极参与有关法律法规的制定，从源头上把握劳动关系的协调，并通过推行和落实签订劳动合同、建立平等协商与集体合同制度以及职代会制度等，规范劳动关系双方的行为，并使劳动力市场的分散的个人行为逐渐发展为组织行为，维护职工就业、劳动和经济等方面的合法权益。另一方面，建立政府、企业、工会三方面参加的三方协调机制，为解决劳动关系中的问题提供组织上的保证，同时，把加强政府的劳动保障法律法规的执法力度和加强工会组织的维权力度紧密结合起来，整合各种社会力量，依法对劳动关系进行管理协调，处理好劳动关系中的矛盾，维护职工的合法权益，促进企业健康发展。
三方协商机制，是解决劳工群体性问题的根本出路；集体谈判，是保护劳工利益的有效方式。三方协商机制有利于化解劳动与资本的矛盾，有利于兼顾效率和公平，是促进社会稳定和增进社会融合的有力工具。必须在全国范围内普遍建立，必须不断完善现有三方协商机制的工作方式。要切实保护好就业者的基本权利，还必须加强劳动保障立法和劳动保障执法工作。
六、强化地方政府促进就业的责任，把分地区失业率和新增就业岗位指标纳入年度计划管理
根据党的十六大和全国再就业工作会议的精神，面对加入WTO后就业问题的复杂形势，要让各级地方政府切实关心老百姓的就业问题，应该在政绩考核中增加与失业治理、创造就业机会相联系的有关指标。国家发改委在国民经济和社会发展宏观调控指标中应逐步以“城镇调查失业率”取代“城镇登记失业率”，以更准确反映失业状况；在制定今后的就业年度计划时，应该将下岗职工和登记失业人员合计为下岗失业人员，计算城镇登记失业率；应该在今后的“社会发展计划”中增列全国及分地区“城镇登记失业率”、“登记失业人数”、“新增就业岗位（人数）”三项指标。
另外，还有一种方式值得借鉴。国际劳工组织已经用了10年的时间来推进“地方经济发展机构（LEDAS）”的创建。地方经济发展机构广泛地将公共和私人伙伴联系在一起，其中包括政府部门、雇主、工人和社会团体等，旨在通过促进社会对话，为本地区创造更多的就业机会。1998年，国际劳工局局长索马维亚先生又提出了“体面工作”的概念，其中包含促进就业的基本原则和权利、创造就业机会、促进社会保障和社会对话等含义。它体现了国际劳工组织对1995年丹麦哥本哈根“世界社会发展首脑大会”采用人类可持续发展范例的具体承诺，可以在地方经济发展机构中得到实际的运用。
地方经济发展机构的目的是充分利用所在地的人力资源和其他资源，使那些通常在经济发展过程中缺少机会的人，变成当地经济的积极参与者和受益者。地方经济发展机构可以优化地方经济发展的战略，通过明确当地的经济发展机会和地区约束，向当地企业家（包括潜在的企业家）和其他人提供技术和资金支持，帮助它们创办、激活、加强企业，尤其是那些就业密集和有利于环境的企业。
在中国，地方经济发展机构作为一种非政府组织，可以集中各方面的有识之士，成为地方发展计划部门的参谋和助手，使一些好的意见和建议得到及时的沟通，共同为地方经济发展贡献力量。过去，我们的许多经济发展规划，往往更多的是向外看，国内的向国际看，省内的向省外看，内陆的向沿海看，这固然可以开拓思路，但是在现实中，一般意义的地区80％左右的联系是内部的而不是外部的，因此，在“高瞻远瞩”的同时，我们也今后应该脚踏实地，养成一种“大处着眼、小处着手”的习惯，更多地向内看，不要忽视内部资源的整合。这一点，在我国加入WTO后，对于推动经济社会政策决策的科学化和民主化，进一步落实地方领导的就业责任，仍然大有帮助。
党的十六大报告指出：“国家实行促进就业的长期战略和政策”，这就意味着今后我国在制定长期战略和政策时，要把促进就业、实现比较充分就业当作一个基本的出发点，这是一个新的要求。同时，就业岗位增加的多少，就业问题解决得如何，将作为考核地方干部政绩的一个重要指针，干部任用和升迁将与之挂钩。使得地方各级政府真正把老百姓的就业问题放在心上，放在GDP和形象工程的前面。与此同时，在制定长期战略和政策的过程中，要加大征求意见的范围，要广泛征求工会系统、企业家协会、金融机构以及妇联等部门的意见，充分考虑各个阶层的利益特别是劳动者的利益，这是制定好的就业政策和做好当地就业工作的重要前提。
目前，我国已经加入了WTO，意味着将在更深层次、更广的范围参与世界经济合作，这就要求我们的许多工作尽量按照国际的标准进行规范。我国的统计工作也将逐步按照国际通行的标准进行规范。国际货币基金组织（IMF）制定的“数据公布通用系统（GDDS）”，就是这样一个国际通用的一般数据发布标准。按照这样的标准可以使统计数据的发布制度化、透明化，可以更好地为政府服务和为社会服务，也可以更方便地进行国际比较。就劳动力市场统计而言，我们在指标范围、频率和及时性上，基本达到了GDDS的要求，但在按季度公布城镇就业、失业情况方面，还有一定的差距，即使按年度公布的失业率也只有登记失业率，未公布调查失业率。
现在内部掌握的调查失业率也存在需要完善的地方。众所周知，我国的劳动力调查是与人口调查结合进行的，工作任务由国家统计局人口统计人员承担。这种体制和组织的优点是：人口与劳动力统计可互为补充，可利用人口框推出劳动力的各项绝对数，可以简便地分出城镇和乡村等。但是，这种体制也存在需要改进的地方：
1、调查员的素质亟待提高。人口调查没有专职调查队伍，到县一级统计部门就没设专职人口统计人员，调查前临时凑，调查员更是临时找，根本不能保证其应有的素质。据了解，目前调查前的培训至少要经国家、省、县三级，但到县一级，连当教员的也没完全搞清调查项目的各项要求。尤其劳动力调查是与人口调查合在一张表上调查时，内容繁多，调查员往往侧重人口方面，对失业情况无力顾及。结果是钱花了不少，上来的数据质量却不高。
2、样本规模有待缩小。抽样调查的特点之一是：最终样本点越随机分散，代表性就越强。人口调查由于受经费和力量限制，只能按小区来抽取样本，小区的规模还相当大（1998年时有的小区达400多人），这样对人口变动影响不大，但对失业问题则影响明显。调查资料对市没有代表性，对省代表性也差，就很难调动省市两级的工作积极性。近两年，国家统计局主管司也在力争压缩小区规模，增加小区个数，但下面又要求大幅度增加调查经费。实际上这几年抽样调查就是在这种两难中“挣扎”着。虽然局里已给这项调查增加了很多经费，但只能是“杯水车薪”，达不到预期目的。
因此，建议国家统计局主管司与城调队、农调队合作，主管司委托城调队、农调队调查，调查结果由主管司审核发布。这除了可避免上述两方面的问题外，还有以下几点好处：（1）从国外的调查系统看，失业调查总是与住户调查密切联系的，也可以说是住户调查的基础数据，失业资料与收入资料也有很强的相关关系。（2）城调队和农调队有自己的专职调查队伍，最终样本点是户，调查质量将会提高，在减少最终样本的前提下，调查资料也将对较大的城市有较强的代表性（而人口调查现对省的代表性都不是很强），这还将调动各市参与此项调查的积极性。（3）城调系统上下形成网络，信息传输、反馈快，在不增加多少经费的前提下，也能保证每季度调查一次。（4）从我国统计调查体制改革方向看，全部入户调查都应由城乡两支调查队具体承担，这样可减轻各级统计系统的压力，保证调查质量。据了解，前几年已有一些市的城调队主动组织了失业调查，效果较好，值得倡导。
此外，国家发改委也要加强对就业的宏观调控力度，应该积极与劳动保障部、国家统计局合作，研究建立就业预警体系，对就业形势进行跟踪分析。具体措施包括：建立就业调查系统，设立固定观测点，对就业状况定期，如每季度进行深层次的调查、跟踪分析，分析全国、各地区及各城市劳动力市场变动情况；对特殊地区、特殊行业以及其他特殊就业问题进行不定期的典型调查；通过劳动力市场的监测分析，揭示就业中存在的问题及成因，对全国和各地区经济运行的就业后果提出评估和建议，报送国务院。
八、加快社会保障社会化，解除劳动者的后顾之忧
社会保障社会化是加入WTO后的一个显著特点。社会保障社会化是相对单位保障而言，应该在更大的范围内进行风险平衡和促进社会保障的公平。具体地讲，社会保障社会化主要包括以下几个方面：
第一， 社会保障要从城镇国有企业覆盖到非国有企业、从城镇覆盖到农村的全体公民，从而更好地体现社会保障的国民性，也有利于促进劳动力在更大的范围内流动，使劳动力资源配置进一步优化。
第二，用人单位只履行依法缴纳社会保障费的义务，不承担发放各种社会保障金及失业、离退休人员的日常管理工作，失业、离退休人员和用人单位脱钩由社区组织统一管理；只有这样才能使职工摆脱对企业的依赖与依附，使企业摆脱对职工生活事务的包揽，把失业、退休人员从企业中分离出来，增强企业的竞争能力，为国有企业改革和脱困提供有力支持。
第三，社会保障基金通过银行实行社会化收缴，支出通过银行直接对个人实行社会化发放。严格实行收支两条线，才能使各种社会保障金发放与所在企业相脱钩，彻底解决社会保障金拖欠和欠发问题，通过社会化发放的手段保证社会保障待遇按时足额到位，维护社会保障对象的合法权益。
第四，社会保障资金筹措除了由用人单位及职工依法足额缴纳外，各级财政还要调整财政支出结构，提高社会保障支出比重，并通过部分国有资产变现、发行特种债券、将利息税纳入基金等方式建立多条筹资渠道。这样有利于保证社会保障基金来源多元化，建立起持续稳定的筹资机制，使基金支撑能力不断增强。
第五，中国已经加入WTO，关于社会保障的有关规定不能停留在政府文件的层次，应该尽快以法律的形式加以强化，以利于在外资企业、合资企业和民营企业进行推广。
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综上所述，中国既要着力解决经济稳定增长（7、18％）条件下如何进一步增加就业机会的问题，又要维护劳动者的合法就业权益，从而形成一个就业比较充分、工作比较体面的职业社会。
（国家发展和改革委员会经济社会发展研究所 杨宜勇 副所长 研究员）
来源：中国劳动力市场信息网监测中心
