北洋时期的政治，通常被人们认为是近代中国历史上最不光彩的一页，北洋军阀的封建专制统治是过去人们对这一时期的基本认识。在这一认识的指引下，历史的丰富性与真实性长期人为地被遮蔽了，其中就包括北洋时期的国会政治。
国会政治从1912年1月南京临时参议院成立开始，历经北京临时参议院、第一届民国国会、第二届民国国会(安福国会)阶段，特别是第一届民国国会，在正常任期内曾经先后两次被总统袁世凯、黎元洪非法解散。1924年10月冯玉祥发动北京政变后，第一届国会停会。1925年4月24日段祺瑞执政府宣布废弃民国法统，议会政治试验被迫中止。
一
从国会的职权运作来看，民国国会与当时世界上多数国家议会一样，主要行使立法权与行政监督权。当时国会组织法律规定，关于法律、财政及重大议案的立法讨论程序，必须采用三读会的形式。在第一读会上，提议人或者他的委托代表应该说明议案的要旨，并解答议员的疑问。审查通过后召开第二读会，由议员逐条讨论议案内容，并进行表决。第三读会的任务是正式表决全案。国会行使立法权的故事不少，这里略述一二。
1912年4月10日，临时大总统袁世凯任命张元奇、荣勋为内务部次长，这一任命显然违反“各部官制通则”中次长仅设1人的规定。5月4日，意识到自己任命不合法的袁世凯，于是向临时参议院提交了“咨请将官制通则内务部加次长一人案”。在审议大总统提案的第一读会上，政府特派员章宗祥称，民国成立后，内务部新增蒙藏事务，考虑到原先一位次长难以胜任，希望再增加一位次长的职位。
针对政府提案，在院会上先后有9位参议员发言，均持反对意见。一种意见认为是没有必要。有参议员提出，在前清时代，只有一位次大臣，而没有听说有两位次大臣，蒙藏事务繁多，可以增加下设机构，不必再增加次长职位。另一种意见认为法律程序存在问题。总统以咨文形式，而不是正式提出法律修正案，这在法律程序上是不妥当的。而且增设次长，与现行官制通则中的法律规定是相冲突的。在第二读会上，参议院法制委员会的审查报告也是否决政府的增设次长案。但考虑到蒙藏事务与内地事务不同，以及蒙藏事务的重要性与特殊性，建议仿照英国设立爱尔兰部的做法，专设一个蒙藏部。当天最后进行表决，多数赞成审查报告不设次长的意见。第三读会于是通过否决案。5月12日，袁世凯决定尊重参议院的议决结果，下令取消对张、荣两人的任命，参议院取得了一次维护立法权斗争的胜利。
审议年度预算的财政立法权是立法事务中的重头戏，它表明议会掌握了政府的“钱袋子”，所以预算案审议值得一提。例如，在第一届国会召开后不久，政府方面在1913年6月初提出《中华民国二年一月至六月预算案》，包括预算总分册18本，核减表册1本，追加预算册2本。财政部在预算案说明中指出地方各省还没有提交预算，目前只是中央政府各部的预算，但是从一到六月的收支情况来看，收入只有5133.688万，而支出高达16882.3452万，财政赤字为11748.6572万，约为财政收入的2.3倍。应该说，民国初建，许多制度尚在草创时期，政府方面第一次就能够提出比较详细的预算案，也是颇为不容易的。然而结局让人意外，国会众议院在6月16日开会审查，7月4日通过审查报告，政府方面的预算案竟然被否决，丝毫不给政府留颜面。
众议院否决政府预算报告的理由主要有三点。一是从内容来看，预算册只有中央各部门而没有各省，根本上就不是完全预算。二是从时间来看，一月到六月的预算，拖到六月才交付国会审议，时效已经过了，与预算的原则是完全相悖的。第三，也是最为重要的原因，预算案中收入支出太不合理，11748万多元的财政赤字，政府也没有任何补救计划。众议院要求政府尽快提交1913年6月以前一切收入支出决算清册，再提交7月1日至明年6月30日的全国预算案。
第二届国会(安福国会)通常被认为是皖系支配的御用议会。不过实际上，国会对预算权同样非常重视。国会在1918年8月开会之后，屡次作出决议，要求政府尽快提出预算案。考虑到民国七年(1918年)国家收支事实上已经过大半，于是国会把主要精力放在民国八年(1919年)预算案上，其中为世人称道的举措是裁减民国八年预算案中的军费开支。
1919年6月5日，总统徐世昌向众议院提出预算总案，至7月2日，又陆续提出民国八年路、电、邮、航四政特别会计预算案。预算编列财政开支为5.4亿多元，其中中央经常、特别军费开支与各省军费开支，总计为1.7亿多元，约占财政总预算开支的三分之一。由于当年财政收入仅有4亿元，与财政支出相比较，显然是缺口太多。为此，众议院在一读会上作出裁减军费的决议，随后将政府预算案交付预算委员会审查。在预算委员会完成审查报告后，又在9月10日-11月13日召开临时会，历经二读会、三读会程序，通过政府预算案审查报告。11月15日移交参议院后亦获通过。
虽然国会通过了政府的预算案，但是预算案审查报告还是批评了军费使用的混乱现状，并且敏锐地发现了政府预算中的不实之处。例如，同一项目的开支，在列入经常费用后，却又拆分为若干项目列入特别费用。同一中央陆军经费，或是列入直辖各机关预算项目，或是列入其他军事机关预算项目。同是一个陆军师的军费开支，数目却非常悬殊，有的相差甚至多达几十万元之多。其他如中央与各省经费项目的划分，也没有统一的标准，非常混乱。为此国会决定裁减军费预算总数的二成，总共减去3049.5688万元，并且撤销特别军费的种类。后来有学者评论说：“第二届国会成于军阀之手，而能毅然议决裁减军费至二成之数，盖亦难能可贵矣。”
二
对国会来说，行政监督权力的范围更是广泛，行使较多主要是内阁人事同意权、质询权、弹劾权等。
按照《临时约法》的规定，内阁总长的同意权属于国会。为体现国会的权威，国会自然就不是每次都能顺利通过内阁人选。1923年1月24日，第一届国会众议院举行特任阁员投票会。主席以在场议员已足法定人数宣告开议，并请国务总理张绍曾报告。张绍曾简单报告拟任国务员的履历情况。议员们主要质疑教育总长候选人彭允彝与内务总长候选人高凌霨的任命问题。如众议员汤漪认为彭允彝在未提名以前已经代理教育总长，但是对于教育行政上种种措施极不合宜，据说总理已经接受其辞呈。如果是这样，总理一方面收受其辞呈，一方面又请求本院同意，究竟是何用意?内务总长高凌霨据传为地方军阀发放议员津贴，此种事实有无不得而知。但是报纸上报道得非常详细，不能说毫不相干。国务总理张绍曾回应称，彭允彝先前代理教育总长是事实所迫，如今提出国会请求同意，如果获得国会同意，当然会继续就职，没有通过彭本人会辞职，“同意与否权在国会。”
表决程序过程也值得一提。在询问完毕后，主席命令秘书查点在场人数，秘书查点在场人数完毕后，主席指定监票开票员8人。主席又令秘书散发选票，宣告在场议员205人，散票205张，票数与人数相符。主席宣告监票、开票人先行投票。监票、开票员投票结束后，主席宣告在场议员用唱号投票法依次投票，自东阶上西阶下。秘书唱号，众人依次投票结束。主席宣告封柜，然后宣告开票。监票员检票结束后，主席宣告共投票数205张，名剌数205张，票数与名剌数相符。投票结果出人意料，彭允彝、高凌霨票数过半顺利通过，被提名为外交总长的资深外交家施肇基却被否决。具体得票情况如下：外交总长施肇基同意票99张，不同意票105张;内务总长高凌霨同意票133张，不同意票71张;教育总长彭允彝同意票113张，不同意票90张。
质询权行使主要分为口头与书面两种，场面较为火爆的当属口头质询。以“鲁案”与““金佛郎案””质询为例。“鲁案”即指一战后的“山东问题”，日本以参加一战为由，1914年11月侵占了原先德国在山东胶州湾的殖民地。在1919年巴黎和会上，中国要求收回山东半岛被侵占权益的外交失败，使“山东问题”即“鲁案”成为悬案。至1921年，经过华盛顿会议上的争取和努力，“鲁案”终于得到了初步解决。中日经英美调停，以会外谈判的形式签订了《解决山东悬案条约》。1922年6月7日至12月10日，中日双方派代表组成联合委员会，对公产、铁路、矿山移交及善后问题进行了多次谈判和交涉。
第一届国会众议院在1922年11月22日举行关于“鲁案”的质询会。众议员刘冠三当场提出九大问题，均是非常尖锐。一是询问“鲁案”开会时间与次数。二是在六个月内关于“鲁案”范围内议案的数量。三是议定的谈判条件是什么。四是日本方面所提重大案件是什么。五是中方所提重要案件有几件。六是双方所提重要案件解决者共有几件。七是内地增开的商埠为何不在“鲁案”范围之内?八是青岛至日本的海底电缆如何通过?九是12月1日为收回青岛之日能否如期实现?
“鲁案”督办王正廷在院会上称，对于刘议员的第一个问题，“鲁案”委员会分为两部分，第一部负责公产、邮电、矿产、盐田、海关等5项事务，从6月29日开始，共开会42次。第二部所负责铁路事务，共开会10次。关于“鲁案”范围内议决的议案，王称共有若干次。对于刘议员的第三至七问题。王以公产为例。公产共有六款，分别是价格、偿还方法、保留之公产、希望条件、租地问题、公共工程。如公产价格日方原提价格为2153万元，后经中方派专门人员查勘估价，认为道路沟渠应该无偿收回，因为都是中国海关协助修理。码头、仓库、自来水、屠兽场减价收回，因为此类公产均有一定的收入，是一种买卖建筑，应该特别减价收回。最后中方公产估价是695万元，只是日方报价的三分之一。地皮问题是“鲁案”的焦点，日方提出三个要求，分别是土地所有权、长期租用权与宽大租借方式。所谓宽大租借方式即不问租借人为何种国籍，一律依公道办理。这个要求中方已经同意。但土地所有权与长期租用权因涉及主权与事关重大未能解决。第七、九个问题王正廷没有答复。第八个问题关于海底电缆，王称从日本佐佐本到海中的电缆属于日本，从青岛到海中的电缆属于中国。王正廷承诺关于“鲁案”各种细目可以全部送交众议院。应该说，“鲁案”最后得以解决，也与国会的努力是分不开的。
“金佛郎案”则与法国有关。第一次世界大战结束后，法国政府照会中国政府，表示愿意仿照美国的办法，退还一部分庚子赔款，充作中法实业银行复业，以及两国文化教育交流的经费。但中国付予法国的赔款，必须按照金佛郎内所含纯金数量，折合外汇计算。但是依照辛丑条约的内容，并未规定对法赔款须依金佛郎计算，而且法国的币制为金本位，本无金佛郎其物。一战以后，法国佛郎(法郎)大跌，照现值计算，中国只需要支付往年一半的银两，就可以清偿法国应收的赔款。所以用金佛郎计算，中国会吃大亏，国会及工商界纷纷表示反对，1923年10月13日众议院曾作出不承认“金佛郎案”的议决。
1923年12月17日参议院又召开临时会质问“金佛郎案”。参议员龚焕辰质问政府现在如何处理?参议员郑江灏、裘章淦质问为什么政府在与法方交涉时，不提及此案已经遭众议院否决?出席院会的外交总长顾维钧回复称，外交部之所以未将众议院否决之事告诉法方，原因主要是依照《临时约法》与现在公布的新宪法规定，认为“金佛郎案”虽然被众议院否决，但毕竟是一院的议决案，参议院还没有议决。所以外交部对于外交团的正式通知，必须等到两院表决通过意见一致时，才能作为正式依据。
郑江灏在质询中指出顾维钧的答复存在法律常识的错误，法律案是必须等到两院一致议决通过后才能成立，但除法律案外，否认“金佛郎案”属于议决案。议决案不需要两院一致的议决。政府应该在收到众议院议决案后立即执行，以对付外交团。顾维钧对郑议员的意见表示赞同，
声称既然在法律上已经解释明了，政府可以遵照办理。
由于时任代理国务总理高凌霨一直没有出席国会质询，12月22日参议院继续召开临时会，仍然是请全体国务员出席质问“金佛郎案”，但是没有政府官员出席应询。会议主席解释说，未开会以前已经先致电国务院，对方称国务总理与国务员均未到院。后又去电高凌霨代总理家里，称现在已不在家。总计致电4次，无人前来应询。最后一直拖到1924年1月23日，新任国务总理孙宝琦出席并接受“金佛郎案”的质询。郑江灏在质询中称，有报纸称政府对于“金佛郎案”正在竭力进行，准备重新承认。如果属实，显然违反众议院议决。孙宝琦答复说，关于“金佛郎案”，外交部已经照会八国公使，拒绝承认“金佛郎案”。前内阁已经停止不再办理此事，自己只要是在国务总理任内，绝不会承认的。事实果真如此，北洋政府承认“金佛郎案”是在1925年4月，那时国会制度已经被正式废弃。
在弹劾权行使上，据统计，第一届国会在1913年第一期常会期间，国会曾先后对时任国务总理赵秉钧、财政总长周学熙、海军总长刘冠雄与工商总长刘揆一等提出9项弹劾案，但提案在第26、27、28、29次院会上列入议程后，因议员人数达不到法定的数额而未能审议。一直到1913年7月14日众议院第30次会议上，针对国务总理与财政总长等6项弹劾案，经过大会表决，全部付审查会审查。但是由于内阁改组，在熊希龄重新组阁后，提案没有下文。
安福国会也对政府违法行为提出了一些弹劾案。虽然此类弹劾事件背后均存在派系之争，但是就议案本身而言，确实是有理有据，在一定程度上起到了监督政府的客观效果。例如，众议员光云锦等提出弹劾国务总理钱能训失职违法案。理由主要有四条。一是南北问题经年不决。南北和会召开之后，钱能训无所作为，使时局纠纷，日甚一日。二是在南北议和时，钱能训对南方委曲求全，只知道献媚南方，不惜动摇国本。三是政府违法发行国债。这次政府发行民国八年公债，是在国会闭会时期，等到国会第二期常会开会后，又拖延不提交国会议决，真是蔑视国会，违反《临时约法》。根据《临时约法》规定，募集公债必须获得国会同意。四是政府违法任命官员。在国会开会之际，政府擅自任命全国烟酒事务署督办、全国棉业督办等官，未交付国会议决。国会弹劾钱内阁的根本动机是不满钱能训在南北和谈中的态度，当时存在南北两个国会，北方是安福国会，南方是护法国会。钱能训同意商谈国会问题，势必危及安福国会的合法性，所以引起后者的恐惧与愤怒。但是钱在发行国债、任命官员等问题上的违法行为也是事实，所以在面对国会议员的质询与弹劾时，钱能训只能是无言以对，很快辞职下台。
三
选举舞弊是民国国会最为人诟病的地方。国会众议院议长吴景濂与众多国会议员，因参与1923年曹锟贿选总统，而被时人痛骂为“猪仔议员。”但是在民主政治早期阶段，贿选现象具有一定的普遍性。罗隆基在1940年代刊文指出：“英国直到十七与十八世纪，议员依然是买卖品，又何以异于‘猪仔’?英国过去选举场中之黑暗龌龊，较中国民初有过之无不及。那都是宪政演进必经之过程。”直至1885年，英国仍可贿买下议院议员席位。从积极方面来看，它表明军阀曹锟等对民主政治合法性的认同，虽然他们尽可以诉诸武力夺取选票。国会议员选票的价值受到了重视，民意的份量至少在形式上是不容忽略的。历史事实表明，随着政治民主化进程的不断深入与选举制度的不断健全，选举舞弊现象是不难得到控制的。
此外，由于民国宪法在1923年10月6日制定成功，更是表明经过十多年的民主化试验，终于出现了中国政治中难得一见的制度性妥协。吴景濂与多数国会议员经过一年多的努力，通过协商互动，而不是过去常见的抗争互动，不仅彼此之间达成宪政制度选择的妥协，而且与直系形成制宪与总统选举的双赢结局。对许多国会议员来说，最后结局的收获是双重性的，不仅多次难产的民国宪法历经十年终于制定成功，而且个人的政治利益也得以确保。
国会政治在北洋时期的结局不佳，正如杨天宏先生所指出：“由于代议制曾经被视为西方民主政治的体现，因而国会成了验证西方民主制度是否具有可行性的对象。但这种‘尝试’显然是浅尝辄止。在不断有更新的‘样板’可供效仿的情况下，当时的政治家和一般国人很快得出了国会政治‘万万不能存立’的结论。”从某种意义上讲，民国国会政治试验的时间过于短暂，实际存续时间不到十年，其实是无法对其成效作出最后的定论。胡适晚年就不止一次地称赞民初的政府是实行民主政治的最好模式，国会议员都是“了不起的人才。”美国学者林蔚在研究1924年中国内战与民族主义关系时，特别指出北洋时期的中国并非通常所认为的是一个病态的时期，与此相反，这一时期经济有实质性的增长，言论有更多的自由，文化也有较多的成就。特别是出现了中国历史上从来没有过的国会政治，“虽然国会的成就有限，而且经常大权旁落。但是国会一直是整个北洋时期立法活动的焦点，这是不应该忽视的。”
从20世纪比较政治发展的视野来看，一国的民主转型过渡到威权或极权政治，这种失败结局意味着民主崩溃的发生。北洋时期国会政治的结局，就是民主崩溃的一种形式。民国第一届国会解散后，1914-1916年的中国是20世纪世界上第一个民主转型变成威权政治的国家。此后，再次经历短暂的民主转型与自由化试验失败之后，中国又开始了国民党的威权统治。不过，世界范围内各国民主化经验不断启示我们，民主化是一个过程，是专制政体不断实现民主化的艰难过程，它不是一个直线过程，而是一个曲折复杂多变的过程，不可能一帆风顺。正如民主化研究权威学者阿里.戴蒙德所说，“一些民主政体尚未诞生就流产了，另一些民主政体则在成长过程中不断遭到侵蚀和破坏”，民主崩溃其实是一种普遍与合理的政治现象。1920、30年代欧洲一些威权主义政权如萨拉查的葡萄牙、佛朗哥的西班牙，以及激进主义威权政权如法西斯意大利、纳粹德国，都是对本国民主化失败的反应。而且第三波民主化研究也表明，在二十世纪，极少的国家能够在第一次尝试中就建立起民主的政治体制。因此，作为一种政治实验的国会政治，其在20世纪初中国的命运，与其说是一种必然性，不如说是暂时性的中断。
(全文发表于《新京报》2015年1月31日书评周刊)
