【摘要】人民主权如何实现是美国制宪会议的核心议题。联邦党人坚持宪政自由主义理念,倡导代议选举和投票授予,主张通过权力分立制衡实现自由;反联邦党人则秉持古典共和主义传统,倡导直接参与或借助代表表达民意,主张通过维持州级主权、扩大议会权力获得自由。经过制宪双方的激烈论辩,自由、代议、宪政等要素开始融入民主观念,美国有限人民主权的理论与实践逐渐形成。
独立战争后,美国人在首肯“主权在民”的共识基础上,围绕人民主权原则的落实问题展开了深度探讨。要不要反思人民主权的多数原则,要不要将人民主权由乡镇扩展到各州,人民主权是人民直接行使权力还是通过投票委托权力,保障公民自由要通过扩大民众参与还是通过构建权力制衡实现,这些迫切需要解决的问题成为联邦党人与反联邦党人制宪辩论的核心议题。
18世纪初,北美各殖民地间的经济文化往来日渐频繁,殖民地共同体意识逐渐产生。殖民地名义上主权仍属英王,采用的却是主权在王、治权在民的模式。然而,1765年印花税的出台,表明英国议会开始染指殖民地内部税收,这就直接触发了殖民地在英帝国的宪法地位问题。跳出英王主权、殖民地治权的旧模式既是情势所迫,也是大势所趋。在潘恩、杰斐逊等的宣传下,平等思想尤其是政治平等思想在独立战争时期深入人心。民主政治的承担者由特殊的政治身份转向全体殖民地人民。走向大众化的人民主权主体,在理论上就是全体殖民地人民。此时的民主形象正在悄然变化——从被人鄙弃的政体形式,多数人暴虐统治的代名词,到渐渐被人们认可接受,已成为一种进步和积极的价值,甚至成为反抗君主专制的战斗旗帜。
独立战争结束后,政权合法性的基础从“主权在王”向“主权在民”转变,殖民地居民成为人民主权的主体。然而,各殖民州签订的《邦联条例》只是让各殖民州结成了松散的联盟,并未成为独立的主权国家。当时各州所谓的独立主权是相对于英国的君权而言的,邦联议会并没有强制权力。多数人的意见在州政府中占主导地位。“美国革命后,许多前殖民地的公民将他们的民主信念落实为高度民主的州政府结构。”如此一来,“主权必然存固于大多数人的当下意志之中;认为它在别处,如国王、司法部门或过去各代人的手里,就等于否定民主的基本信条”。当时各州负债累累,经济萧条,普通民众革命时期的政治和经济期望并没有得到满足,在邦联议会无力满足民众诉求的情况下,各州政治动荡不已,甚至出现如马萨诸塞州谢司领导的自耕农暴动事件。殖民地精英们认识到,和平建设时期需要的不是政治热情,而是安全和秩序。“伴随着政治形势的这些变化,政治思想倾向也产生了明显的分歧。1776年这个时期需要有一种政治哲学来说明背叛母国的行为纯属正当,从1783年开始的主导思想则是在软弱的联邦废墟上建立一个强固的全国政府。”这就是费城制宪会议召开的背景。
制宪会议召开伊始,政治精英们便将话题锁定到民主议题上。当时的人们对民主的理解简单而混乱,“代表们用相同的词语,表达个人心中不同的意念;用不同的词语,指代相同的内涵。语言的混乱,源于思想的混乱”。一提到民主,人们首先想到的仍是类似于雅典或当时各州的、民选议会控制政局的那种不受限制的多数统治,甚至连杰斐逊都梦想建立一个“政治自由、经济平等、没有剥削的、以小农为主体的”民主共和国。但各州政府的任性和各地农民暴动的双重影响,使代表们开始对这样的传统民主发生了转变,“在制宪会议上,明白地表示了自从1776年以来思想感情上发生的各种变化。这些言论与几年前的民主热情形成了鲜明的对照”。在一些代表看来,这种易受民意控制的单一制政体甚至就是古典民主制的同义词。“开国先辈们对民主的见解来自他们对付各州好斗的泥腿子和革命时期城市暴民的实际经验……他们心目中的‘民主’是指一种直接表达大多数人意愿的政府体制,表达的途径通常是类似于古代城邦小区域内能实现的民众集会。”而对这种民主,多数代表持否定态度。
但有一点不容置疑,无论是联邦党人还是反联邦党人,革命时期就已深入人心的人民主权观念不会让他们在主权问题上质疑人民。主权即便不在人民身上,也不可能再回到君主或者贵族身上。因此,制宪精英辩论首先澄清的一点就是,批评的不是主权意义上的民主,而是政体意义上的民主。他们要反思那种不受限制的多数人统治。“我们所经历的罪过,都是源于民主过于泛滥。人民并不缺乏德性,但是总是受到假装爱国的人蛊惑。马萨诸塞的经历证明,一些人精心炮制出各种虚假报告,到处传播,老百姓每天都被误导去做最作孽的事,说些最作孽的话,这些虚假报告又无人可以当场戳穿。”从某种程度上说,此时他们已经触及了“政府权力应该被规定和限制”的宪政实质。《独立宣言》提出的“北美殖民地在主权上归属全体自由民”这一信条,是各个阶层宪制辩论的前提和基础。对此,托克维尔评论道:美国革命使得“人民主权原则走出乡镇而占领了各州政府,所有的阶级都从本身的考虑出发卷进了运动,人们在人民主权原则名义下进行战斗并取得胜利,人民主权原则成了法律的法律”。
关于人民主权的落实问题,联邦党人与反联邦党人的意见分歧较大,前者多持宪政自由主义观念,而后者则大都坚持古典共和主义观念。这两种观念在革命时期,因为有着共同的追求而走到一起,但在制宪时期却发生了重大分歧:共和主义理解的自由是公民的政治自由,自由主义理解的自由主要是指公民财产和权利。从某种程度上说,两派之间的差异其实就是洛克传统与霍布斯传统之间的对立。
古典共和与古典民主向来关系甚密。美国古典共和主义尤其侧重民主性的一面,主张将公民定义为从事公共生活的有德行的人,将公民在主权上的自我统治视为最高价值。而在公共权力的共享、参与及将公民作为主权载体等方面,古典共和与古典民主有着共同的主张,“‘民主政体’与‘共和政体’实际上表达的都是一种完全民治的政体”。这也是一些制宪会议代表将民主与共和混用的重要原因。反联邦党人反对暴政式民主,但依然对民众直接参与或至少通过代表表达民意抱有高度热情。在主权行使问题上,他们回归古典民主的意涵:人民主权即便扩大到州一级,也需要行使权力的人民集体的存在;即便州议会需要代表,代表仍要直接反映民意。这意味着:“这个州的政府完全是民主的,除了税收官之外,每一个官员都是……由人民或由立法会议直接任命的。”这样的理念无疑会支持《邦联条例》继续存在下去。难怪当制宪会议通过的宪法以“我们人民”为起始的时候,反联邦党人亨利会反驳道:“他们有什么权利说,我们,人民?我对公共利益的热切渴望,还有我的政治疑惑都让我不得不问一句,谁授权他们用我们人民的名义,而不是我们各州的名义来说话呢?”因此,许多反联邦党人虽然支持人民主权,支持的只是州主权而不是合众国的主权。在他们看来,合众国的主权根本无法满足人民分享主权和直接的政治参与,甚至连通过代表表达民意这一底线要求都难以满足。这样的政府怎能不是剥夺人民自由的庞然大物?
对这一挑战,联邦党人借助由洛克奠基且直接体现在《独立宣言》中的自由主义理念加以反驳。联邦党人坚持认为,人民主权的意义,在于为政治权力提供合法性而非让人民直接行使主权。公民首先是作为个人存在的,其追求的并非是政治自由,而是以财产为主要内容的个人权利和个人自由。“非经同意不纳税”维护的也不是民主权利,而是个人的财产权;“如果说共和主义式的自由是一种公民和社会的平等权利,而这种权利又只能为一个‘自由国家’的公民所享有,那么,18世纪的自由主义所推崇的自由则基本上是个人性的和私有性的”。这样,人民主权原则在自由主义这里“需要借助个人的权利作为目的才有存在的价值”。而且,既然主权的存在并不需要公民作为一个道德和政治整体持续行使权力,那么,国家的主权就可以脱离公民集体而抽象出来。“代议制之所以必要,就是因为人民不可能集体治理。”人民行使主权主要是通过投票的方式将权力委托出去,授予政府政治合法性,用以保护个人权利。因此,组成合众国在理论上是可能的,且不与自由主义理解的人民主权原则相冲突。
那么,人民主权的转让是否可能呢?政治权力的转让需要借助投票来委托和授予。这一点在殖民地州议会里早已实践过。殖民地的州议会代表正是由各乡镇的选民代表组成。因此,对于代议制,殖民地人并不陌生,陌生的是人民要组成这样一个幅员辽阔的共和国:在这里人民不能通过代表直接执行自身的意志。
以反联邦党人的看法,联邦政府体制会扩大每位代表背后的选民数量,再加上代表和选民之间的地域隔绝,代表与民众之间的联系就变得疏远。那么,人民又如何转让自己的权力给代议者,代议者又如何执行民意呢?“代表们就是‘一幅真正的人民的画像;了解人民的境况和愿望;对人民的不幸深具同情,而且追求人民的利益’。这的确是对州立法机关相当准确的描述,但是,联邦立法机关不可能在这样的意义上实现其代议功能,除非急剧增加代表的数量。”
此时,论辩双方的焦点已经从小共和国的可行性转到了代议制在大共和国的可行性问题。反联邦党人承认,即使是在小共和国中,代议制也是必须的,但代议制原则的适用范围是有限的,美国的幅员恰恰超过了这个限度。联邦党人的想法则是,如果代表与人民不能像州政府那样联系紧密,那么,中央政府真的会形成一个有别于人民的另外的主权者。如此一来,解决问题的关键,转向人民主权是否能够通过选举委托转让出去。霍布斯曾认为,人民一旦将权力转让给主权者就无法收回来,主权者获得的是至高无上的主权权力。而在洛克看来,人民只是出于安全与自由的需要才将主权的行使权委托给政府,如果政府只是代理行使主权的话,人民当然可以根据需要将权力的不同部分委托、分配给不同的机构。“虽然两种政府被任命的方式有所不同,我们必须考虑到它们实质上都是依靠合众国全体人民的。……联邦政府和州政府事实上只不过是人民的不同代理人和接受委托的单位;它们具有不同的权力,旨在达到不同的目的。”因此,“主权依然在人民手中,人民依其认为合适的方式在各部门中分配主权”。
无论是州政府还是联邦政府,在代议制框架下,只有主权的行使权而绝无主权的所有权。各级政府只在自己职责范围内享有最高行使权力,但这些权力最终归属于人民。联邦政府不仅不会被“主权内的主权所牵绊”,其效率和完善就在于恰当划分具有总体性质的主权之目标和具有地方性质的主权之目标。当这一点获得澄清以后,双方在制宪会议期间围绕大邦和小邦的代表比例^q题所形成的两种意见,即大邦代表主张的人口比例制和小邦主张的平等代表制,最初是在探讨州主权和地位,而后来则是在平衡各州之间以及联邦和州之间的权力分配。
制宪双方都承认人民主权的“有限性”,即主权要以保护公民权利为前提。但在具体的制度设计上双方的分歧十分明显:是要通过扩大民众参与、扩大议会权力来获得自由,还是要通过权力分立制衡来实现自由。
反联邦党人的人性判断具自‘浓郁的占典共和主义色彩:人天牛要过有德行的生活,公民只有积极参与政治才能获得自由。公民参与不仅体现公民的美德,还可以有效约束政府权力。没有公民的政治自由,联邦政府就会变得像暴君一样专制,“必须把选举权保留在人民手巾。贯彻民主原则,不论多么不方便,也必须在议会的一院中贯彻到底。这是对人民权利的唯一保障。”这种典型的共和主义观点,
在联邦党人看来,已不能适应新的形势。他们宁愿相信个人而不是集体的意志,更倾向将自由理解为个人自由而非民主参与。“开国先辈们认为,他们最为关心的自由受到民主的威胁。在他们的思想中,自由同民主无关,而是同财产有关。”他们认为一个强大的政府权力不但不是自由的威胁,反而是自由的保证,而一个国家若没有全国性政府是可怕而怪异的。
况且古典共和主义者们所寄望的那种公民德行在当时已经衰落了,在联邦党人如麦迪逊看来不足以支撑起一个完善的制度,“‘德性’是他所期许的,但是现实政治中利益与派系的分歧与对立,似乎必须多仰赖于制度的制衡。”
对于联邦党人来说,保障自由的关键在于权力的性质而非权力的归属。权力能保障自由,也可能威胁自由,交到人民手上并不比在君主或贵族手上更安全,权力的暴虐更不会因为人数变化而改观。如果联邦议会集各种大权于一身,谁来阻止它的侵权行为呢?因此,必须用宪法规定权力界限,让权力无论在谁手中都会受到约束,都以人民福祉和个人权利为目的。议会也好,行政和司法机关也罢,都是权力的委托人,只把议会当作民意的载体,其古典共和主义倾向实在太过明显。“行政官之所以可畏,因为人们头脑中总是自然地把国王和暴君这两个概念连在一起;人们不会由于议会而联想到虐政。可是,行政官一旦不再可畏,议会和虐政这两个概念就连接起来。”
既然自由的关键在于权力既要强大又要有边界限制,那么,在设计联邦政府制度框架时,必须在肯定联邦政府权力的前提下有效约束各权力部门。在联邦党人看来,这其中最关键的问题是,如何在联邦政府的政体架构中掺入宪政要素。首先,政府的职责应由宪法规定,且宪法基于人民同意产生。“如果制宪会议的计划不利于公众幸福,我就主张否决此项计划。如果联邦本身不符合公众幸福,我就赞成废除联邦。”联邦党人在《联邦党人文集》中所展现的中央政府旨在服务公共安全和利益的权力共有五大项,这些权力并不与州权相冲突,且有严格的权力界限。其次,联邦政府的宪政体制还体现在三权分立与制衡。在大共和国体制下,不仅仅议会代表民意,所有政府机构都是人民权力的委托人。议员与人民之间再也不是小共和国式的情感同质体。而且,议会政治也存在潜在的专制危险。“控制议会不容易,放纵议会也很危险……应该防止众议院侵蚀行政的权力。”约束人民行使权力,不仅不会抵触抽象意义的人民主权,反而会因为规范了人民的政治行为而确保人民权利。最后,要依据宪法对权力进行纵向分割和横向制衡,“将政治权力分散开来,禁止州侵害财产权,对相互竞争的各社会群体的以自我利益为中心的野心进行制衡”。同时,“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法,就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动……野心必须用野心来对抗。”这些制度设计既保证了权力行使不超出权利和民意范围,又照顾到了各部门的独立和效率。
美国建国时期人民主权观念的形成与发展,促进了现代意义上的西方代议制民主观念的产生,使民主与自由和宪政的价值有机勾连,共同奠定了现代西方民主的核心要素。通过制宪论辩,反联邦党人的古典共和主义逐渐让位于联邦党人的自由主义,个人权利和自由成为政治社会的出发点,民主权利在原有的政治参与基础上扩充了公民财产和自由等内容。自由的保障不再仅仅依靠公民政治参与,更需通过宪法限定政府职权、制衡联邦政府与地方政府以及政府各权力机构之间的权力。《权利法案》最终写入宪法,标志着民主政府的最终目标是权利,而不是权力。借助宪法规定权利来约束权力从而规范权力目标,这是美国民主理论与实践的重要特征。
当然,在这种美国式的“相对人民主权”框架下,人民的政治自由失去了在古典共和主义传统中的重要地位。人民主权不再拥有完全的自足价值,只是相对于保护个人权利而存在。人民在国家层面上并不直接行使统治权力,只能通过选举和投票将权力委托给政府各个代理机构,而无法直接行使统治权力。此时的代表不再是选民的民意“镜子”,而要超越地方利益的狭隘局限从共和国的整体利益出发独立审议政治问题。代议制的民意过滤作用,缓解了古典直接民主固有的党争和多数人的统治倾向,也使民主失去了多数人直接统治或通过代表实现多数人意志统治的内涵。这也是现代民主必须面对和思考的难题。
