（一）在即将过去的２１世纪第一个五年，我国经济持续增长，改革进一步深化，工业化、城镇化和经济的市场化、国际化步伐加快，社会经济面貌发生深刻变化。“十五”时期的成就为“十一五”时期的发展奠定了良好基础，提供了新的发展起点。
从总体上把握，“十一五”时期的任务，仍然是“十六大”所提出的全面建设小康社会。十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，是继续做好全面建设小康社会这篇文章的纲领性文献。
（二）我国是发展中国家，至今仍为经济不发达所困扰。归根到底，发展经济是提高人民物质文化生活水平和解决其他问题的基础。２０多年来的经验证明，强调发展是硬道理，是执政兴国第一要务，这是完全正确的。
科学发展观是对发展认识的深化，也表明政策调整的方向。要讲两句话：发展是硬道理，科学发展是实现可持续发展的必由之路。“十一五”是提出科学发展观后的第一个五年规划，要全面贯彻落实科学发展观，用科学发展观统领经济和社会发展全局。在整个工业化和现代化进程中都要贯彻科学发展观，现在所做的努力和取得的进展还是很初步的。
（三）中国经济能否保持良好的发展势头，是人们普遍关注的问题。《建议》综合考虑我国发展的趋势和条件，提出未来五年经济增长的预期目标：在优化结构、提高效益和降低资源消耗的基础上，实现２０１０年人均国内生产总值比２０００年翻一番。这大体上需要保持年均７．４％左右的增长速度。根据对中国经济增长潜力的分析，这样的增长速度是积极的，也是留有余地的。
经济发展中有不少不稳定和不确定因素，要避免大起大落。一方面，消除经济运行中不稳定不健康因素的宏观调控尚未完全达到预期目标，通货膨胀的压力依然存在；另一方面，由于一些部门生产能力过剩，市场开拓迟滞，对经济下滑的危险也不能不有所警惕。国际市场石油和其他重要资源价格上涨，针对我商品出口的贸易保护主义有愈演愈烈之势，国际市场特别是金融市场风云变幻，对国内经济的影响不可忽视。重要的是正确把握经济发展的趋势，加强和改善宏观调控，保持社会供求的基本平衡，注重通过扩大内需特别是城乡人民消费推动经济发展。
经济发展的困难，主要不在于增长速度上不去，而在于优化经济结构，转变经济增长方式，提高经济增长的质量和效益。应该据此确定经济发展工作的着力点。
（四）我国经济发展中的结构性矛盾非常突出。社会经济生活中的困难和问题，许多和产业结构、区域和城乡经济结构不合理有关。争取在结构优化方面取得明显进步，是“十一五”时期经济顺利发展的必要条件，也是实现长远目标的重大步骤。要着重解决的突出问题是：
——产业结构优化升级。产业结构不合理和技术水平低，是我国经济素质不高的集中表现。结构优化升级的重点是：提高服务业水平和比重以提高经济的整体效率，发展先进制造业以提高整个国民经济的技术装备水平，加强基础产业和基础设施建设以缓解瓶颈制约和增强发展后劲。在一、二、三产业内部也都有结构优化的问题。提升产业技术水平和国际竞争力，必须在提高自主创新能力上有一个大的突破。现在不少产品生产能力过剩，正是调整结构的好时机。
——统筹城乡发展。解决“三农”问题是全面建设小康社会和转变城乡二元经济结构的最困难之点。根本原因在人多地少，农业不容易形成规模经营，而几亿农民向非农产业转移又需要相当长的过程。需要着重从两方面努力：一方面，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，促进农业发展和农村建设；另一方面，促进城镇化健康发展，妥善解决城镇化进程中的问题。
——促进区域协调发展。现在已经初步形成了实施西部大开发，振兴东北等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区加快发展的区域发展总体战略布局，这种战略布局还需要进一步具体化。“十一五”时期还不可能缩小地区差距，但有条件加大国家对欠发达地区支持的力度，在形成合理的区域发展格局，健全区域良性互动机制方面取得显著进展，遏制差距扩大的趋势。
（五）土地、淡水、能源、矿产资源和环境对我国经济发展已经构成严重制约。根本原因在于增长方式粗放。应该说，在转变增长方式方面有不小进步， ２０世纪最后２０年以能源消耗翻一番保证了经济翻两番，但同国际先进水平相比仍有很大差距。近年来资源消耗强度明显增大，能源弹性系数大幅提高，说明经济增长的成本在上升。经济快速增长付出了沉重的资源和环境代价。
我们面临着这样尖锐的矛盾：一方面，我国人均资源相对不足，又处在资源消耗比较多的工业化中期阶段，经济规模迅速扩大，资源需求与日俱增，供求矛盾十分突出；另一方面，由于增长方式粗放，加之在社会生活各个领域的严重浪费，更加剧了资源供应紧张。环境恶化在一些地方已经造成灾难性的后果。这种状况是不能持久的。唯一出路，是转变经济增长方式，走科技含量高、资源消耗低、环境污染少的新型工业化道路，建设节约型社会。这并不是应对资源紧缺的权宜之计，而是关系国家前途的重大发展战略，实质上是中国现代化走什么道路的问题。
把节约资源作为基本国策，走文明的、可持续发展的道路，包括在全社会形成反对铺张浪费、节约资源的消费理念和消费方式。这是精神文明建设和提高民族素质的重要内容。
（六）从中长期发展看，中国经济持续增长有许多有利条件，也有不少困难和制约因素。现在经济发展的物质技术基础比过去雄厚得多了，但资源和环境的约束也远比过去强烈；高储蓄率提供了丰厚的资金来源，这同时也表明国内消费市场开拓的迟滞；劳动力资源丰富是竞争优势，但就业压力大是困难；外部环境总体上有利，但对国际市场依存度的提高也增加了不稳定和不确定因素，激烈的国际竞争对我国发展和经济安全提出新的挑战。要充分利用有利条件，化解或者缓解不利因素，扬长避短，趋利避害。
注重解决社会问题
（七）把解决社会问题和促进社会和谐摆在突出位置，是《建议》的一个鲜明特点，也是“十一五”不同于以往五年规划的地方。
实行科学发展观和构建社会主义和谐社会，是十六大以来提出的两大战略思想。科学发展观着重解决的，主要是经济如何发展得更好的问题，“五个统筹”包括统筹经济社会发展，也就是重视社会问题的解决。提出构建和谐社会，把社会发展问题提到了新的高度，标志着党领导中国特色社会主义事业的总体布局，非常明确地由经济建设、政治建设、文化建设三位一体，拓展为经济建设、政治建设、文化建设和社会建设四位一体。这是指导思想和战略部署的完善和发展。
（八）经济建设是中心，不发展经济不可能实现现代化。我们不是为生产而生产，归根到底，发展经济是增进人民福祉的手段。解决社会问题不仅是经济持续增长的必要条件，并且往往能够更直接地体现发展经济的目的性。作为执政兴国第一要务的发展，不单是指经济发展，也包括社会发展，即在经济发展的基础上实现社会全面进步。
现在突出地提出注重解决社会问题，是因为面临着新的矛盾和问题：经济体制改革引发社会利益关系的重大变化；多种所有制经济发展和市场竞争导致收入差距扩大和社会分化；二元经济结构转变伴随着大规模的人口流动；社会保障、医疗卫生、科技、教育、文化、环境保护等社会事业的发展和社会建设滞后于经济发展；温饱问题解决后公众社会需求的提高和多样化；对外开放的影响和各种社会思潮的激荡。所有这些，都对经济、社会和人们的思想带来广泛而深刻的影响。不是说过去社会和谐现在不和谐，社会退步了；而是发展阶段不同，要解决的突出矛盾和问题不同。也不是说，过去没有重视解决社会问题，而是在新的发展阶段出现了新的矛盾和问题；也有的矛盾和问题是过去不突出，现在突出了，或者是过去没有条件解决现在有了。在这个关键的发展时期，政策把握得当，就能实现经济和社会协调发展，顺利推进工业化和现代化；如果社会和经济发展脱节，社会矛盾加剧，发展就会遭受挫折，甚至出现动荡和倒退。《建议》体现了注重从体制上和政策上，用更大力量解决社会问题的指导思想。其基本精神，是协调社会利益关系，调动一切积极因素，为全面建设小康社会而共同奋斗。
（九）解决社会问题，要坚持以人为本，从解决关系人民群众切身利益的现实问题入手。扩大就业，完善社会保障体系，合理调节收入分配，普及义务教育，健全公共卫生和医疗服务体系，减少贫困和救助弱势群体，环境保护和安全生产，都是群众最关心的社会问题，需要在“十一五”时期着重加以解决。
在２０多年来的经济快速增长中，城乡人民生活显著改善，社会事业取得明显进步。我国人类发展指数在世界的排名是不断提升的。但是，同经济快速增长相比，社会发展明显滞后。社会领域积累的问题已经影响到社会安定和经济发展，化解由此所产生的矛盾成为当务之急。
解决社会问题的一项基本原则，是更加注重社会公平，使全体人民共享发展和改革的成果。社会政策要体现社会公平原则。近年来，中央和地方政府都加大了解决社会问题的力度，在这方面还存在不小的政策空间。需要注意的是，社会领域的问题错综复杂，必须立足于我国社会主义初级阶段的基本国情，从现阶段社会生产力发展水平出发，提出和解决经过努力能够解决的问题。特别是社会福利，具有很强的刚性，即使增加少量的按人均支出的社会福利，其支出总量也是巨大的，因此，必须考量现阶段经济力量能否支持以及是否能够持续，不能有不切实际的期望。
（十）市场经济条件下的社会事业，不能不受到市场经济体制和运行机制的深刻影响，有的部分要进入市场。但社会事业具有很强的公益性，必须强调公平和公正，不能照搬照抄经济领域，简单地采取“产业化”和“市场化”的做法。要认真研究社会主义市场经济体制下的文化教育、科学技术、公共卫生和医疗服务，以及其他社会事业健康发展的问题。市场竞争不可能自发地达到社会公平和公正的目标，这是政府应该负起的责任，现在存在的问题有许多正是由于政府职责的“缺位”造成的。发达资本主义国家政府在校正市场经济缺陷方面积累了不少经验，我们是社会主义市场经济，应该做得更好。
（十一）解决社会问题是党和政府的职责，同时也要提倡公民的社会责任。要进行社会主义初级阶段国情的教育，教育引导广大干部群众正确认识和处理个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系，增强主人翁意识和社会责任感。要发扬中华民族的传统美德，在全社会形成团结互助、扶贫济困的良好风尚。在现阶段经济体制转轨、经济增长方式转变和社会转型的剧烈变革中，不同社会利益群体之间的矛盾是难以避免的，要引导干部群众按照法律和政策，以理性的形式表达诉求，维护安定团结。目前的社会矛盾，总的说还是由改革和发展进程中经济方面的诉求引起的，在现行大的体制和政策框架内是能够解决的。
为科学发展、社会和谐提供体制保障
（十二）经济体制改革仍处于攻坚阶段。现在的情况是：社会主义市场经济体制初步建立但还不完善，市场经济体制在激发经济活力的同时其负面影响已经开始显露，计划经济体制的弊端尚未根除而当时所取得的积极社会成果有些却在转折中有所流失；社会经济发展进入新阶段，我国加入ＷＴＯ过渡期结束，对外开放面临新的形势，对体制环境和政策提出了更高的要求，矛盾往往表现在改革进展的滞后。《建议》贯穿着改革的精神，体现了用发展和改革的办法解决前进中问题的指导思想。
“十一五”时期的经济改革，要以转变政府职能和深化企业、财税、金融改革为重点，完善社会主义市场经济体制，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制，为科学发展和社会和谐提供体制保障。现在和改革初期不同，许多改革措施必须调整利益关系而不能普遍受惠，这增加了推进改革的难度。
（十三）增长方式粗放和转变的困难，同发展阶段有关，更有深刻的体制和政策原因。市场价格不能反映真实成本造成水资源和能源的严重浪费。按实际产量而不是按可采储量计税是矿产资源回收率过低的直接原因。土地征用制度的缺陷，以及低地价甚至零地价“招商引资”的办法，导致耕地急剧减少，严重损害农民利益。投资体制不合理，以及政绩考核方法的缺陷，助长了盲目扩张投资规模、片面追求速度而忽视增长质量和效益的倾向。要通过深化改革，为增长方式转变和实现经济平稳较快发展提供体制和政策保障。
对转变经济增长方式起直接作用和构成其物质基础的，是技术进步。
为了提升产业技术水平和经济竞争能力，必须注重技术创新。为此，要建立有利于技术创新和采用新技术的体制，这方面有无限宽广的天地，资源有限，创新无穷。同时，要依法淘汰落后的工艺技术，关闭破坏资源、污染环境和不具备安全生产条件的企业，在这方面有许多紧迫的工作要做，而且往往可以收到立竿见影的效果。
（十四）促进协调发展是经济改革和其他方面改革所追求的重要目标。发展不平衡是中国的基本国情，现阶段地区差距和城乡差距的扩大，反映了全国经济快速增长中各地区发展速度不同的事实。这里有自然条件和原有基础不同的原因，这种客观影响将会长期存在；也有改革开放步伐不同等体制和政策方面的原因，这是应该通过健全体制和完善政策解决的。加大对农业和农村发展的支持力度以遏制城乡差距扩大的趋势，加大对欠发达地区发展支持的力度以遏制地区差距扩大的趋势，除实施国家发展战略规划外，需要在改革体制和完善政策方面采取若干重大措施，特别是推进财税体制改革。要按照公共服务均等化的原则，加快公共财政体系建设，完善中央和省级政府的财政转移支付制度，通过财政支出结构的调整促进城乡和地区的协调发展。
社会发展滞后于经济发展是构成城乡差距与地区差距的重要因素。但与城乡之间、地区之间经济发展水平和收入差距扩大的强度相比，按人类发展指数衡量的差距扩大幅度较小，有的经济落后地区在普及教育、人均预期寿命以至整体人类发展指数方面同经济发达地区的相对差距甚至有所缩小。在经济发展和收入水平的差距短时期难以缩小的情况下，从健全公共服务体系入手，增加对欠发达地区特别是农村教育和公共卫生事业的投资，注重人的能力的培养，有助于缩小城乡之间和地区之间居民实际消费水平的差距，并为未来缩小经济方面的差距创造条件。
（十五）社会管理体制改革滞后于经济改革是改革发展进程不平衡的突出表现。随着市场经济体制下经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的多样化，越来越多的人由“单位人”转变为“社会人”，以计划经济体制和权力构架为基础的社会整合功能日渐削弱，传统的社会管理体制和方法越来越不适应社会结构的变化，必须改革和创新。在健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局中，要注重发挥城乡基层自治组织、社会团体、行业组织和社会中介组织在提供服务、协调利益、化解矛盾、反映诉求方面的积极作用。企业在劳工权利、消费者权益和环境保护等方面的社会责任，也是社会建设的应有之义。
（十六）不论是贯彻落实科学发展观，建设和谐社会，还是应对外部环境的挑战，都对政府工作提出了更高的要求。解决一个重大问题往往需要采取若干综合性改革措施，这也加重了政府的责任。加快政府行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。针对政府职能“越位”和“缺位”问题并存的实际情况，在继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的同时，从中央到地方，各级政府都要加强社会管理和公共服务职能。解决社会问题，甚至落实科学发展观所采取的某些措施，都需要政府增加投入，财政支出资金来源主要是税收。既注重社会公平，又保护发展活力，取之有道，用之有方，才能促进经济高效率，社会更公平。
向着既定目标前进
（十七）综合分析，现在国内外环境比较有利，我国发展正处在一个重要的战略机遇期；同时也有许多不稳定、不确定因素，是矛盾凸显的时期。工业化、城镇化和经济的市场化、国际化提供了巨大的发展空间，同时社会的大变革也可能带来风险。把发展的潜力转化为现实的发展，需要解决大量的政策问题和实际问题。未来五年的任务是复杂而艰巨的。
用２０年时间全面建设小康社会，已经胜利地走了五年。如果说，“十五”是起步阶段并且有了良好的开局，那末，“十一五”就是在新的起点上向着既定目标继续前进的时期。说这是全面建设小康社会的关键时期，是因为，要实现科学发展、社会和谐并且达到中长期的预期目标，必须在今后五年着力解决面临的突出矛盾和问题，在克服发展的瓶颈制约和体制障碍方面取得突破性进展。这五年的工作做好了，就可以为在后十年实现全面建设小康社会的宏伟目标打下坚实的基础。
