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李金华:国家审计制度中的问题

  

  总结20多年的经验,我们也面临一些需要思考的问题。当前审计工作遇到三个大的主要的问题

  第一个问题,如何看待违法违规问题较为普遍,而且总出现屡查屡犯的问题

  现在我们很多市场应该做的事政府在做。不是所有的部门,但起码有相当一部分的部门,通过这个事情可以取得某种权力或者利益,它不交给市场。

  首先,我们处于比较突出的二元结构社会,所谓二元,简单地讲就是双轨制。因此由于双轨制的出现,出现了很多机会可以让人们利用现在制度、体制的缺陷去谋取不正当的利益。这就是当前产生这些问题的根本原因。比如说,现在我们很多市场应该做的事政府在做。不是所有的部门,但起码有相当一部分的部门,通过这个事情可以取得某种权力或者利益,它不交给市场。因此就出现了许许多多不正常的现象。二元肯定有一个历史阶段,这个历史阶段就必然带来很多消极和弊端的问题

  我们对开发区税收政策进行调查,开发区的税收政策是二元的,和一般的税收政策相比是二元的。调查6个省区,6个省区选了80个开发区,2003年以来一共减免税123亿,把这些区的区内企业和区外企业所得税的负担来进行比较,区内企业所得税负担是10.9%,区外企业的负担是27.6%,差17个百分点。由于有一种利益的驱动,就很随意地扩大开发区。

  很多不是开发区的企业,也享受开发区的待遇,我们叫做区内登记区外经营。为了吸引外资,吸引省外的企业到我这里来,于是就出现了很多人为违法违规、弄虚作假的现象。地方之间很多特殊政策,导致了税收流失。除了正常减免税以外,税收流失65个亿,政府用财政返还120个亿,少数土地出让金55个亿,三项加起来是240个亿,这些开发区可能是招商引资增加了一些税收收入,但是实际上带来的损失是很大的。这就是二元带来的结果,现在很多问题都出在这里,结构二元是当前我们社会存在很多问题,包括社会不公等等出现的很重要的原因。

  还有一个突出的问题就是执法不严。

  很多问题是有法的,是有规定的,因此就出现了上有政策、下有对策,我可以绕开你,有的不执行,有的弄虚作假。一旦这种弄虚作假得不到惩罚,就形成了一种潜规则,谁守纪律、谁守法规就吃亏,你弄虚作假没有事,我守规矩集团利益就受到损害,因此很多违法违规问题迅速蔓延。迅速蔓延到一定程度的时候,就形成了法不责众。这个问题我看恐怕要从两个方面来考虑,一个就是我们的法规怎么让它更适合社会主义市场经济体制,更切合实际。比如说我们的税率,到底确定为一个什么程度,怎么通过一定的政策去招商引资,以区域划界还是以其他的划界,这些都要研究,就是从政策层面要研究;第二就是法规一旦制定就必须严格执行,现在很遗憾很多法规得不到执行,得不到执行就得不到纠正,得不到处理,这个问题是非常危险的。

  还有一个问题,就是我们现在有很多法,或者是规章,但是具体的操作,程序性的规定没有,所以难以执行。

  比如现在转移支付不规范,转移支付不规范的重要特点就是一般转移支付太少了,占的比例太少了,大量是专项转移支付。专项转移支付就是上面戴帽的,现在到底有多少专项转移支付,有多少项目,我可以讲在中国这块土地上没有一个人说得清楚。涉及到这种转移支付的有几十个部门,比如说农民资金,大概有十几个部门涉及到农民资金的问题,分工很细,因此就出现了大类项目、小类项目都要由中央一些部门来审批。有的部门应该是管全国一些重要资金的部门,审批的项目最小的平均下来4万多块钱,有的部门审批项目不到20万块钱,中央部门干吗要审批这些东西,成本太高。中央转移支付的渠道就像一条水渠,是很长很长的,从中央部门一直流到一个村,这个水渠是要渗水的,有的时候水流到村里面就没有了。你说这完全是哪个部门的责任,它也不是,确实是有历史遗留很多的问题,我们改革过程当中也会遗留一些消极一面的东西,这样形成长期积累。

  要对地方进行规范的转移支付,你必须把中央和地方的事权划得非常清楚,哪些事地方办,哪些事中央办,事权划分清楚钱才能清楚,中央要保证地方的基本运行。怎么保证基本运行?就要定员、定机构、定标准。国家机关一个人到底应该有多少办公面积?每一个公务员手上掌握的现代办公工具是什么标准?有的单位是两台计算机,既有台机又有手提,很阔气,但是有的单位没有。有的办公条件是新房子都盖了,老房子还在维持。这样就要做大量的工作来制定标准,你那个地方有多少人,有多少机构,应该怎么运转,标准制定好了,才能测算出自己能收多少,我能保证你运转给你多少。所以不是哪个部门问题,而是整个政府包括财税要深化改革的问题,就是很多制度都有,但是无法操作。

  2005年,我们对20个省市区地方预算进行抽查,中央预算编入地方预算是3444个亿,占中央实际转移支付的7733个亿的44%,就是中央转移支付有一半以上没有纳入地方的财政预算,完全脱离了人大的监督,有的都脱离了政府的监督。有一些东西我们喊了很多,要深化改革要怎么样,但是如果这些具体问题不去研究,很多问题只在口头上,是深化不下去的。

  最后还有一个原因,就是人们理念上的偏差,就是有一种观念,只要不落入个人腰包就没有什么。

  这种观念是绝对错误的,有一些不落入个人腰包比掏个人腰包还要严重,一些浪费和因为领导人决策失误而带来的损失不是几百万、几千万的问题。现在都在讲节约型社会,节省资源,这非常重要,还要有创新,现在就是不创新,手稍微紧一紧,节约一点,从水、从电、从纸,从各种费用节约一点,全国一年恐怕就是几千亿。我们调一次工资很难,这没钱那没钱,调几十块钱难得很,但是实际上紧一紧,省一省,我觉得还是有潜力的。关键就是浪费得太多,有的部门,有的单位盖一个办公楼要花几十个亿,有的县、乡盖的办公楼都是非常阔气的。说到底,还是与我们缺乏明确的标准有很大的关系。

  很多问题它是违反规定的,或者是不符合规定的,但是不符合规定,违反规定的问题有多种原因,有客观原因,有主观原因。主观原因,自身的原因显然要立即纠正,但是有一些是由于制度、体制造成的,怎么办?我个人认为尽管是制度、体制造成的,审计机关也必须提出来,不等于说这个问题目前解决不了我就不提出来。

  

  (2006年6月4 日《中国青年报》)

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