1954年新中国制定第一部宪法的过程，除了国内党史话语内的某些叙述性论述外，一向不被学界关注。人们或许认为这一过程过于仪式化缺少实质性的内容，或许以为宪法的制定以及人民代表大会的召开，远不及一个党的会议对于新中国的历史进程那么影响大，因而失去了研究的兴趣。其实，尽管人民代表大会制度给人的印象是橡皮图章，而1954年的宪法在中国人眼里并没有多少印象，在实际的社会生活中作用更是有限，但发生在近50年前的新中国第一次的制宪过程，却对中国政治的演进产生了深刻的影响，恰是经过这次制宪，中国共产党领导下的精英协商的政治体系从此基本上退出历史舞台，中国在迈向全能主义政治的道路上，迈出了关键的一步。
一、制宪的过程与问题的提出
说起来，跟中国极富传奇色彩的革命相比，新中国第一部宪法的出台似乎显得有些平淡，其过程大体上是这样的，1952年10月，刘少奇率中共代表团出访苏联前夕，在给斯大林的信中，提到了召开人民代表大会和制订宪法的问题。随后，刘少奇在与斯大林的会面中，斯大林认为，“为了驳斥国际上敌对势力对新中国的攻击和便于中国更好地开展建设事业，”中国应该尽快地召开全国人民代表大会和制订宪法。[①]（出自中共权威机构之手的《刘少奇年谱》也透露，1952年10月20日，刘少奇在出访苏联前夕，曾给斯大林写信，谈到召开全国人民代表大会和制订宪法的问题，而且到了苏联以后，于10月26、29、30日，先后三次打电报将两次同斯大林会谈的情况向毛泽东和中共中央做了汇报。）[②]在此之前，中共原来是打算在完全建成社会主义之后再着手制宪的，但是斯大林既然这么说了，于是中共中央接受了斯大林的“建议”，随即是一连串快节奏的“落实”动作，先是在第一时间内，由中共中央做出了尽快召开人民代表大会和制宪的决定，并马上在由主持政协的周恩来，在随后召开的政协会议上公布中共中央的决定，提请中央人民政府委员会讨论。接着，在1953年1月召开的中央人民政府委员会作出决议，决定召开在当年召开地方各级人民代表大会，并在此基础上召开全国人民代表大会，制订宪法，会议成立了两个委员会：以毛泽东为首的宪法起草委员会和以周恩来为首的选举法起草委员会。随后，在不到一个月的时间里，选举法就被制订出来并获得通过。
在接下来的时间里，制宪进程出现了一个暂时的停顿，直到1953年的下半年，才又重新启动，不过这次却进入了快车道，在刘少奇的亲自主持下，从1953年的下半年到1954年夏天的不到一年的时间里，全国范围异常繁难的人口普查、选民登记和基层选举全部完成。相对而言，宪法的起草工作起步则要晚些，1953年底毛泽东率一干秀才组成的起草小组到杭州，算是启动工作，实际上到了1954年1月，才真正开始动手。只是宪法的起草虽然起步迟，但进度可是惊人地快，按毛泽东的计划，1月9日开始的起草工作，1月31日就完成初稿，中间经过几次复议之后，到5月1日就可以将宪法草案向全国公布了。[③]实际的进度也差不多，只是宪法草案的大讨论被分成了两步，3月底先由中共和民主党派的地方组织讨论，6月上旬才交由全国人民讨论，据说在三个月的人民宪法大讨论中，有将近1亿5千万人参加，到了这个地步，制宪过程已经有几分像一场颇有声势的群众运动。在这场讨论过后，1954年的9月15日，新中国的第一届全国人民代表大会如期召开，会议通过新中国第一部宪法，产生了名义上的最高权力机构全国人民代表大会常务委员会，一直主持选举工作的刘少奇当选为第一届人大的委员长。至此，新中国的首次制宪过程全部完成。
纵观整个制宪过程，有许多问题是相当明显的。问题一，制宪是出于斯大林的建议，但是斯大林的建议中国制宪的真实理由是什么？“为了驳斥国际上敌对势力对新中国的攻击和便于中国更好地开展建设事业”是否过于泛泛？显然，在冷战的条件下，制宪未必就真的能驳斥国际上敌对势力的攻击，因为苏联和一些东欧社会主义国家都已经制宪了，但西方国家依然攻击如故，并不认为它们有民选意义上的合法性，而开展建设事业跟制宪关系就更是不大，开人大制宪法一不关经济政策的走向，二没有改变党领导经济建设的结构，自然谈不上如何影响建设的步骤，事实上中国的各项事业没有因制宪而出现任何改变。问题二，既然其时制宪并非中共之所愿，但为什么斯大林的一个建议，中共马上闻风而动？问题三，召开人民代表大会和制宪的真实意图到底是什么？难道是为了让国家走向法制化吗？如果是这样的话，为什么在制宪之后，中国并没有着手制订配套的法律，一直到改革开放，中国能够应用的正式法律实际上只有一部《婚姻法》？
显然，要想解开这些谜团，中苏之间关于制宪的意见交流是重要的线索。
我们知道，新中国筹建之初，作为多党合作制的基础，成立了新政协，制订了《共同纲领》，虽然绝大多数的中国人对宪法的有无并不在意，但共同纲领至少在相当多的“民主人士”中，确实起到了宪法的作用。而对于那些对共产党和社会主义还不了解的人们来说，《共同纲领》实际上起到了某种类似定心丸的作用。而新政协作为一种政治协商的平台，更是受到民主人士的欢迎。所以说，对于中国原有的精英（其中相当一部分是与共产党合作的民主人士）来说，他们对制宪和实现明显要取代政协的人民代表大会体制（制宪和召开人大实际上是一回事），不可能有多少热情和兴趣。对于当时的中国共产党人而言，虽然一建国就将新中国的政体确定为人民代表大会制度，政协只是一种过渡，但他们也并没有召开人民代表大会制宪的意愿。刘少奇1952年10月20日，就制宪问题给斯大林的“请示”信中明确表示，“因为人民政协在全国有很好的（威）信，各民主党派也愿意召开人民政协，而不积极要求召开全国人民代表大会，全国选举的准备工作也还有些不够，因此，我们考虑在明年春夏之间召开人民政协的第二次全体会议，而把全国人民代表大会推到三年以后去召开。”[④]显然，这里中共一是考虑到民主人士的情绪，而是对采用一种新的体制取代目前看来是行之有效的政治协商体制，从心理到制度上的准备都不足，所以才有如此的打算。至于推迟制宪问题，中共除了对《共同纲领》还比较顺眼外，还更多地顾及到某种将来可能出现的法理逻辑上的扞格，在给斯大林的同一封信中，刘少奇说中共认为，“在目前过渡时期即以共同纲领为国家的根本大法，是可以过得去的。如果在目前要制订宪法，其绝大部分特别是对资产阶级和小资产阶级的关系也还是要重复共同纲领，在基本上不会有什么改变，不过把条文的形式及共同纲领的名称加以改变而已。因此，我们考虑在目前过渡时期是否可以暂时不制订宪法，而以共同纲领代替宪法，共同纲领则可以在历次政协全体会议或全国人民代表大会加以修改补充，待中国目前的阶级关系有了基本的改变以后，即中国在基本上进入社会主义以后，再来制订宪法，而那时我们在基本上就可以制订一个社会主义的宪法。”[⑤]也就是说，新中国作为成熟的国家形态应该是社会主义国家，而社会主义国家，按苏联的模式，是不应该存在“资产阶级”的，而将中国既存的承认资本家、富农的存在与保护私有财产的现实，以宪法的形式确定下来（在过渡时期也只能如此），似乎对于中国向社会主义前进的过程，会有某些法理上的麻烦。刘少奇在另一封给毛泽东的信中，比较明确地说出了这个意思，“如果我们在今后两三年内制订宪法，势必重复共同纲领，承认资本家的财产及剥削雇佣劳动为合法。但是再过七八年以后，我们又要把资本家的企业国有化，再制订社会主义性质的宪法，似乎是有些不好。”[⑥]
从某种意义上说，建国之始，新中国选择的是一种有别于苏联的、具有中国特色的精英协商的政治体制。这种体制，不仅有政协这种议政平台，而且还有各色精英直接参政的各级政府，因此不仅吸引了很大一部分具有管理经验和专业知识的人才集聚到共产党周围，而且很有效地为共产党治理一个庞大的国家提供了知识甚至政策性的建议，这对于一个基本上出身农村的党，在缺乏国家治理而且缺乏专业人才，在面对国家治理和建设事业难局的最初时刻，无疑是至关要紧的。虽然在制宪之前的中国政府其实并不算是真正意义上的联合政府，但政府中的民主人士的比例确实相当高的。全国政协5个副主席，民主人士4个；中央人民政府副主席6人，其中民主人士3人；中央人民政府委员56人，民主人士28人；政务院副总理4人，民主人士2人；在各部部长中民主人士居然占了20位（2/3），而且最高法院院长也是民主人士的沈钧儒。中央如此，地方各级政府也存在类似的情况。
应该说，这种政治协商体制在制宪之前，还不能简单地说成是共产党请客吃饭，民主人士对国家管理的确有程度不同的参与，这种参与不仅有技术层面的，也有政策层面的。虽然随着建设事业的发展，共产党人治理经验的逐渐增加，“主人”的不“谦虚谨慎”分额不断增加，共产党与民主人士合作的摩擦也日渐其多，而“镇反”、“三反、五反”和知识分子改造诸运动，也给合作蒙上了某种暂时说不清的暧昧色彩，但是，至少在1952年的10月，在中共中央向斯大林请示制宪问题的时候，共产党与各个民主党派和无党派民主人士之间，还处在蜜月期，不仅多数民主人士极力配合，尽量向共产党靠拢（即使在令他们颇为难堪的运动和改造中也是如此），共产党自己对这种合作的局面也是基本满意的。这里，不仅有双方情感的融洽，更有现实的相互需要。从某种意义上说，这也许才是刘少奇反复向斯大林强调中国不急于制宪的真正原由。
但是既然如此，中共为什么最终又听从了斯大林的建议，提前召开人大制宪呢？在这里，斯大林当时到底提出了什么建议是问题的关键。从刘少奇在会谈后写给毛泽东和中共中央的信中，我们可以看到，斯大林的建议实际上是三点，一、建议中共通过选举和制宪解决自身合法性的问题，“如果你们不制订宪法，不进行选举，敌人可以用两种说法向工农群众进行宣传反对你们：一是说你们的政府不是人民选举的；二是说你们国家没有宪法。因政协不是人民经选举产生的，人家就可以说你们的政权是建立在刺刀上的，是自封的。此外，共同纲领也不是人民选举的代表大会通过的，而是由一党提出，其他党派同意的东西，人家也可以说你们国家没有法律。”二、所谓泄密问题。斯大林认为中国现在是各党派的联合政府，而“其他党派的人很多是和英美有关系的”，所以，“我感到你们有些重要机密情况外国人都知道。”三、通过选举实现向一党政府转换的问题。“如果人民选举的结果，当选者共产党员占大多数，你们就可以组织一党的政府。其他党派在选举中落选了，但你们在组织政府时可给其他党派以恩惠，这样对你们更好。”[⑦]
这三点之中，第一个合法性的问题，虽然堂堂正正，似乎很有道理，但实际上只是一种说词。虽然比起中共来说，苏联人对于这种“程序民主”有点知晓，但实际上他们也没有认真看待这种民选程序的合法性，因为从列宁主义的理论上讲，“议会道路”和“暴力革命”毕竟是相对立的，在那个时代，没有什么共产党人相信自己的政权是会从选举得来。斯大林当政几十年，无论在仪式性的选举，还是在“党内民主”方面，做得都相当差，也从没理会过西方世界对苏维埃政权合法性的攻击。此时却偏要拿合法性说事，除了显示苏联在见识和理论上优势之外，恐怕更多的只是一种说服对方的借口。实际上对于这时期的中国共产党人来说，根本就不可能有这方面的担心，因为他们非常自信，也有资格自信，他们就是代表人民。共产主义革命的胜利的确给中国注入了前所未有活力，带来了朝气勃勃的新气象，在新中国建国的那些年，中共的威望达到了顶峰，在那个时候，即使完全采用西方式的民主选举方式产生议会和政府，也必然是共产党获得压倒性优势，所以，此时的中国共产党人，根本就没有什么合法性的问题。但是话又说回来，斯大林关于合法性的说词，虽然中共并不以为然，但却不好辩驳。
所谓的泄密问题，从当时冷战时期两大阵营对峙的情景看，这种担忧似乎是有道理的，1970年代社会党和法共联合竞选，美国人也有过类似的忧虑。不过，对于当时的中国来说，这种担忧却是没有必要的，凡与中共合作的民主人士，尽管他们中的许多人确实像斯大林所说，跟英美有着千丝万缕的联系，但他们对国家甚至对共产党的忠诚都是无可置疑的。所谓“有些重要的机密情况外国人都知道”（实际上国家的核心机密，民主人士是不知道的），
其实并无实据，对此斯大林所举的证据，所谓“你们政府代表团这次来苏联，英美就知道要谈旅顺口问题。”[⑧]实际上只是西方媒体的合理推测，并不能证明中国方面泄密。但是，这个问题，对于中共来说，的确具有相当大的压力，因为在刘少奇访苏前不久，刚刚处理过发生在担任中央人民政府委员的张东荪身上的泄露国家机密案件。虽然在今天看来， 发生在1950年8月的张东荪泄密案，充其量不过是张东荪在无意之中与一个美籍华人谈及政府预算，其实根本就难以称得上是什么泄露国家机密，但是在那个时代，人们是会将之视为一种货真价实的泄密，一种叛国性质的泄密。[⑨]机密的泄露，不仅关系到国家的安危，而且关系到整个社会主义阵营的安危，作为“世界革命领袖”的斯大林提出这样问题，显然是不容中国共产党人不认真对待的。
尽管如此，真正打动了毛泽东，让中共痛快地改弦更张的，还是斯大林所谈的最后一点，这的确是最具诱惑力的一个建议。这个建议妙就妙在通过看似最合理合法的选举，可以将还稍微有点“民主协商”味道的联合政府，改换成为一党政府，而变成一党政府之后，再在组织政府的时候“给其他党派以恩惠。”由此，民主人士被从权力结构中排除，变成了完全意义上的点缀，却又必须对共产党感恩戴德。这样的巧安排，非顶级的权术大师所不能为，的确不得不令人叹服。
无论从哪个角度来看，我们都不得不承认，斯大林为中国设计的这种体制转换，多少有点瘙到了中共的痒处。对于中共而言，建国初之所以建构有点类似联合政府的精英协商体制，虽然不能说全然属于权宜之计，但决非长久的制度安排。所以，尽管当时这种体制转换对于中国共产党人来说，还有实际的困难，也就是说，他们还暂时需要党外人士的经验和技术，但是他们还是听从了“世界革命领袖”斯大林的意见，并且按照斯大林提出的时间表，着手选举和制宪。
斯大林之所以急于让中国尽早的召开人民代表大会和制订宪法，其真实意图当然不是着眼于赋予中国政府的合法性，即使是所谓的泄密问题其实也只是某种施加压力的手段，他真正想要的其实就是中国政府体制的一党政府转换，也就是向苏联体制的转换。虽然自朝鲜战争爆发，斯大林成功地将中国拖入与美国直接交战的境地之后，中国的“一边倒”国策发生了实质性的变化，新中国已经被紧紧地绑在了苏联的战车上。可以说，在整个共产主义运动的框架内，自从遵义会议以来，中共领导人从来没有像1950年代初的那样柔顺听话，基本上融入了以苏联为首的社会主义阵营。但是，鉴于中共过去有过那么多的“不臣”记录，所以斯大林并没有真正放心，也不可能放心。当然，令斯大林最担心的还是中国人的民族主义情绪（尽管在着苏蜜月期间，针对苏联的民族情绪已经被压制到了极点），而中国的非党知识分子，恰恰是最容易产生民族主义的温床（鉴于俄国人自清末以来，对中国有着分量太重的不良记录，所以完全消除针对俄国人的民族主义情绪，并非易事），中共建国前后，反对“一边倒”的声音多来自民主人士，对此，斯大林当然是清楚的。所以，在斯大林眼里，中国充斥了民主人士的“联合政府”，作为某种一时的权宜安排当然并无不可，但长期存在下去（至少按中共的时间表已经太长了），不能说不是一种有可能导致中国向民族主义方向发展的隐患。最大可能地消除各种隐患，彻底断掉中国走南斯拉夫道路的可能性，才是斯大林在中共明显表示不情愿的情况下，坚持要中国制宪的背后原因。
在制宪问题上，苏共和中共虽然各有怀抱，但还是走到一起来了。
三、制宪仪式和体制转换
从答应制宪到具体实施，毕竟要有一个过程。一方面，中国人对于体制的转换，还缺乏思想和制度安排的准备，另一方面，这种大幅度的转换操作起来也有实际的技术性困难，[⑩]所以，在应允制宪后的半年多时间里，中共方面动作的幅度并不大。然而，随着各项运动的开展，火爆的阶级斗争形式开始让一部分民主人士，和他们所代表的人们有所尴尬和不安。逐渐地，在抗美援朝、镇反、统购统销等问题上，部分民主人士与中共的意见分歧开始凸显。在这部分民主人士看来，他们表达不同意见，不过是尽谋国之忠，但是，有些却明显碰上了中共的敏感神经，如果说，在斯大林制宪建议之前中共还能有某种“雅量”的话，现在则越发显得不耐烦了。在1953年9月的中央人民政府委员会第27次会议上，梁漱溟就农民问题与毛泽东的争论，看似只是对农民现状的关注，实际上等于是对新中国工业化道路根本国策的质疑。也许只是巧合，也许有某种逻辑的联系，从梁漱溟事件之后，中共明显加快了制宪的步伐。
制宪工作兵分两路，一路刘少奇领导的工作是选举及其开会，一路则是由毛泽东亲自挂帅的宪法起草工作。两路工作都有一个共同的特点，就是进展快，省一级的选举，1953年夏开始启动，到1954年春天就已经基本完成，为了加快进度，基层选举在党和政府组织提名候选人之后，选民以举手表决的方式选出代表，[11]显然比当年根据地时期丢豆子的选举方式还要退步。[12]开会似乎也显得准备不足，作为一个大国“国家议会”的第一届全国人民代表大会，全部的提案只有39项，其中有一个是要提前根治长江水患的（以当时的国力显然不可能），一个要宣传宪法的，还有两个提案几乎完全相同，都是建议用草浆和棉絮代替木浆造纸（实际上中国民间一直存在用草浆和棉絮造纸的作坊），其中有位名叫石增荣的代表提的议案最有意思，名称叫做“眼科医生要加倍努力，作好卫生工作，提高生产效率”。[13]
宪法草案的起草，似乎也有类似的情形。旧中国的高等教育，从清末开始，法科就最为发达，可以说，如果说理工科人才还相当稀缺的话，那么在新中国制宪的时候，中国的法学人才可并不缺乏，各个层次的都有。然而，这些人却基本上没有派上用场，像倪征日奥、罗隆基、史良、韩德培、张奚若等一流的法学家都没有参与宪法的起草，连有过制宪经验的沈钧儒和韩幽桐也没有沾边，只有周鲠生和钱端升两个参与了，但只是顾问，起草工作主要由陈伯达、田家英和胡乔木这三位根本没有法学背景的中共党内的“秀才”来做，毛泽东再加三个秀才就组成了宪法起草小组。据逄先知回忆，宪法草案基本上是田和胡的手笔，田还为此读了很多法学书籍。[14]当然，这样做有保障起草出来的宪法政治上的正确的用意，但是，放着现成的法学家不用，偏要让其实对文学比较擅长的“秀才”现学法学来草拟宪法，而宪法即使仅仅是为了摆样子，需要的并不是文采，而是法理的缜密和逻辑的严整。所以，这种现象仅仅用强调和保证宪法的社会主义性质来解释，似乎并不完全。
跟宪法的起草相配套，还有一个声势浩大的对宪法草案初稿的全民大讨论，先是有八千多人参加的草案初稿讨论，讨论一共收集到五千九百多条意见，但是，这些意见被分为“不正确”、“不适当”和“采用的”三类，大部分被剔除了。其实，按毛泽东的说法，即使意见中有不少不正确和不适当的，但初稿的“基本条文”、“基本原则”还是为大家赞成的。[15]从各种讨论最后的修改意见汇总来看，意见基本上是条目的调整和文辞上的改动，比如将草案初稿第八条（指初稿，下同）的“富农的剥削制度”该为“富农经济”，第十条的“民族资本家”改为“资本家”，第十一条的“国家保护公民的劳动收入”，改为“国家保护公民的合法收入”，第七十八条的“全体公民”被删去“全体”二字，第八十二条的“通讯秘密”改成“通信秘密”等等，这种修改有改好的，比如富农的剥削制度变成富农经济，劳动收入改成合法收入，加上“迁徙自由”等等，但也有改得不好的，比如将通讯秘密改为通信秘密。[16]至于将修改后的初稿交由全民讨论时，虽然从当时《人民日报》的报道上看，当时的社会各个阶层几乎都参加了讨论，从工人农民到资本家，从读书的到教书的，从和尚喇嘛到神甫修女，但是几乎所有的人都是根据自身的境遇，对草案跟自己有关部分表示赞美。草案最后提交全国人民代表大会的定稿中，只删去了第八十一条（定稿为八十九条）中“任何公民非经法院决定或者检察院的批准，不受逮捕。”以下“在紧急情况下的临时拘留，至迟要在三日内得到法院或者检察长的批准，否则被拘留的人应当得到释放。”的内容。[17]需要特别说明的是，新中国的第一部宪法的起草和修改，虽然据说也参考过欧美的宪法，包括民国以来的几种宪法，但其基本框架还是模仿苏联宪法的，连条文的撰写也有照搬的痕迹，前面我们说过的那条修改得不太好的条文，如第九十条的公民的“通信秘密受法律的保护”，就是因为苏联宪法就是这样写的（见1936年苏联宪法，第128条），所以改过去之后还是要按苏联的条文改回来。[18]
整个制宪过程，仪式的意义显然要大过对内涵的追索，制宪过程实际上近似于制宪仪式。也就是说，在一般制宪过程都有的最后的开会仪式之前，选举和起草宪法的全过程，已经像某种仪式排演。在这里，对政治而言，选举与宪法在内容上的价值显然远逊于仪式。
经过制宪仪式的最后一幕的演出，1954年9月，第一届全国人民代表大会完成了体制的转换。政协虽然还保留，但已经从从前的代行“国会”，变成了咨议机构，[19]全国人民代表大会常务委员会是法律上规定的议行合一的最高权力机关，但它与政协一样，政治仪式的作用要更大些，可以使民主人士的安置有了更大的空间。原来的政务院变成了国务院，权力有所扩张，但副总理却连一个民主人士也没有了，政府各部长中民主人士也大幅度地减少（36个部委第一负责人中占12席），而且剩下的也在几年内逐渐地从部长位置上退了下来。原来民主人士占主要成分的政务委员会消失了，原来拥有大量民主人士的中央人民政府委员会也消失了（由于这个委员会担负着讨论国家政策和重大行政举措的职责，所以非同小可），取而代之的是后来的最高国务会议，参加者有了严格的限制，只有国家主席、副主席、人大常委会委员长、国务院总理、副总理（也就是说，一个民主人士也没有了），从前在中央人民政府委员会讨论的政务，都移到了最高国务会议，原先中央人民政府委员会开会时，政协委员列席，大家七嘴八舌的情形，再也不可能重现了。从这个意义上说，第一届全国人民代表大会在新中国政治演进和制度变迁中，起了非常关键的转折作用，通过制宪仪式，中国完成了体制的转换，确认了转换的合法性。
就像预先安排的那样，几乎所以的知名民主人士都有所安置，在“最高权力机构”的人大常委会中，我们又见到那些从前在中央人民政府委员会和政务院高位上的那些民主人士的名字。早在1953年1月，毛泽东在关于召开全国人民代表大会的几点说明中，就谈到民主人士的代表名额问题，他说：“我想，他们中间的多数，甚至是大多数、绝大多数，可能是会被人民选举的。但是，你要我写保票我不能写，因为那是人民的事，人民选举你是可能的。当然我们应该有适当的安排。所以，对于这一条，用不着担心。”[20]第一届人大开过之后，民主人士的担心是没有了，但整体的政治架构，却已经变成了共产党的“请客吃饭”。
四、尾声
对于召开人大和制宪，民主人士并非没有顾虑，1953年元旦社论中号召人民把“真正满意”和“认为必要”的人选出来。因此引起了某些民主人士的忧虑，结果在毛泽东关于召开全国人民代表大会的几点说明中，就民主党派是否“有份”的担忧特意作了解释，并“希望到会的各位在各民主党派里边做些解释工作”。[21]但是，在忧虑的同时，更多人也对制宪寄予了希望，以为从此以后，中国可以摆脱以往的那种以政策代替法律的状况，走上法制化的轨道。罗隆基在这次人大会上说过这样一段话，反映了他和像他这样的民主人士的某种忧虑和希冀交杂的心态：
“这些年来，中国人民殷切地盼望国家早早制定一个宪法，并根据宪法制定一切法律。建国初期，我们打倒了封建的六法全书。在时间上和经验上我们赶不及制定新的法律。我们曾经用政府的政策做政法人员的工作方针。有些下级干部因为对政策体会得不够清楚，所以在贯彻政策的时候，就不免有了些偏差。这是事实。几年来中央人民政府曾经先后制定过一些主要的法律，不过在宣传法律上，在解释法律上，在执行法律上，有过些缺点，犯过些错误，这是事实。个别的上层负责人，不但不倡导守法精神，反以超越法律的特殊地位自居，这也是事实。这些年来，没有满足人民愿望，完全发扬法治精神，这种缺点，我们应该承认的。
国家越是进步，法治的精神就越应该提高。我们对这样的一个观念，过去还重视得不够，
对这样的工作，还努力得不够。所以几年来社会上就发生了一种轻视政法工作的观念。在旧社会里，政法工作人员太多；在新社会里，政法工作人员太少。国家对旧的政法人员，没有完全做好思想改造工作；对新的政法干部，没有完全做好业务训练工作。少数旧的政法人员，闲置失业；新的政法干部，供不应求。从前想做官的人太多；现在愿做官的人太少。一般青年学生入学选科的时候，分配到理工方面，就眉飞色舞；分配到政法方面，就垂头丧气。青年们认定：到工厂是前程远大；进机关，进政法机关就是末路穷途。这个观念，毫无问题，是错误的。国家没有好的政法人员，没有好的政法工作，国家就不可能有好的宪政，不可能有真的法治。国家现在要通过宪法，实行宪政，这种现象就必须及时加以纠正。”[22]（加重号为笔者所加）
然而，人大成立以后，并没有像罗隆基所期待的那样，“根据宪法制定一切法律”，作为一个立法机关（虽说是议行合一，但至少名义上立法还是人大的主要职责），此后的立法工作基本上是停顿的，在此后很长的一段时间内，中国连个起码的刑法都没有，具有操作价值的法律只有一个《婚姻法》[23]。以政策代替法律依然是中国社会的常规现象，司法人员还是没有训练，并多数由初中以下学历的人担任。宪法上刚刚规定的保护公民通信秘密，但第二年胡风就因为私人通信进了监狱。罗隆基不明白，制宪其实只意味一场体制的转换，权力结构的转换，不过，当时即使罗明白，可能也没法说出来。
在制宪前后，中国的知识分子改造运作，已经从思想改造（洗澡）、批判胡适，批判俞伯平，发展到批判党内的异端分子胡风等人，而这期间进行的“三反、五反“运动，更是使不少中下层的非党知识分子处于风吹浪打之中，实际上也难免牵累到某些已经进入政协和政府的上层人士。从某种意义上说，这些一个接一个触及灵魂的运动和改造，有力地推动了民主人士接受这种体制的转换。
作为一插曲，制宪期间发生“高饶事件”，也在体制转换中有所体现，很明显，刘少奇和周恩来的地位有所提高，从此以后，毛、刘、周构成了中国直到文化大革命前的最顶层的权力核心，对中国政治的演进施加了最大的影响。
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[①] 金冲及主编：《刘少奇传》，页758，北京，中央文献出版社，1998。
[②] 《刘少奇年谱》，下卷，页304、305，北京，中央文献出版社，1996。
[③] 《建国以来毛泽东文稿》第四册，页437，《关于宪法起草小组的工作计划给刘少奇并中央的电报（一九五四年一月十五日）》，北京，中央文献出版社，1990。
[④] 刘少奇1952年10月20日给斯大林的信。
[⑤] 同上。
[⑥] 刘少奇1952年10月30日给毛泽东并中央的信。
[⑦] 同上。
[⑧] 刘少奇1952年10月30日给毛泽东并中央的信。
[⑨] 张东荪事件参见左玉河：《张东荪传》，页434—439，济南，山东人民出版社，1998。王海波：《张东荪：一个不忘朝市的哲学家》，《档案与史学》，1998年第5期。
[⑩] 1953年9月召开的中央人民政府委员会会议曾对制宪工作的推迟有一个说明，理由是有些地区有灾情，所以难以进行基层选举工作，很显然，这是一种托词。参见《中央人民政府委员会关于推迟召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，中央人民政府委员会办公厅编《中央人民政府委员会会议记录》第三辑，页149。
[11] 参见《中央人民政府委员会会议记录》第三辑，页31—32。
[12] 根据地的“豆选法”，被选举人是背对着选民的，还有一点“秘密投票”的意思。
[13] 参见《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议提案审查意见（草案）》
[14] 参见逄先知：《毛泽东和他的秘书田家英》，页20—22，北京，中央文献出版社，1989。
[15] 《建国以来毛泽东文稿》，第四辑，页500。
[16] 参见中华人民共和国宪法起草委员会办公室：《宪法草案座谈会各组召集人联席会议对“中华人民共和国宪法草案（初稿）”的修改意见》。
[17] 参见中华人民共和国宪法起草委员会办公室：《宪法草案座谈会各组召集人联席会议对“中华人民共和国宪法草案（初稿）”的修改意见》页154，和《中华人民共和国宪法草案》第八十九条。
[18] 毛泽东曾经对将此条的改为“通讯自由”表示赞同，但宪法草案定稿时，依然按苏联宪法改成“通信秘密”。参见《建国以来毛泽东文稿》第四册，页454、459。
[19] 毛泽东在第一届人大召开以后，认为政协的任务有三种：一、协商国际问题；二、协商（人大）侯选人名单；三、提意见；四、协调各民族、各党派、各人民团体和社会民主人士领导人员之间的关系，但政协不是国家机关。参见《毛泽东文集》第六卷，页384—386，北京，人民出版社，1999。
[20] 《毛泽东文集》第六卷，页260，北京，人民出版社，1999。
[21] 参见《毛泽东文集》第六卷，页259—260，北京，人民出版社，1999。
[22] 《人民日报》1954年9月18日。
[23] 《土地改革法》已经过时，《工会法》等没有多大作用。
