■在官本位体制下,上级想保住自己的官位,多为自己脸上贴金,下级则野心勃勃,试图通过捷径迅速上位。
■利益是永恒的关系链接物,如果不把上下级之间的利益连带关系打破,政绩共同体就不可能瓦解。
■“政绩共同体”正是地方政府官员追求组织利益最大化而形成的攻守同盟。这个问题形成的主要原因在于信息不对称,公众很难对其进行有效的监督。要破解政绩共同体这一制度难题,首先要保障公民具有知情权,从而获取政府运行的基本信息。
政绩共同体不同于一般的利益共同体,它更多地体现在上下级之间。
逻辑之一:利益彼此共容
如果一个地方或国家的权力比较集中,地方官员的权力来源是自上而下的赋权,而不是自下而上的授权,那么,在政府科层结构中,下级受上级的领导,下级对上级负责,他们的各种行为就往往以迎合上司的意志和偏好为主要特征。
由于下级官员的政绩是上级官员政绩的重要组成部分,因此,下级官员拼命搞政绩,在某种意义上,是讨好上级官员的一种明确的表示和努力。在一个相对封闭的政治体系内,大家通过往上报政绩来进行政治沟通和行政传递:乡镇干部报政绩给县委书记,县委书记再往上级报政绩。这样,上级官员就会对下级官员的某些违法乱纪行为表示理解,甚至在一定程度上予以纵容。下级官员只要能恰当拿捏并掌握平衡,就会获得丰厚的物质奖励和政治回报,从而得到快速提拔。
共同体的上下级之间在利害关系上,是一荣俱荣。因为在政治问责制的威胁下,一旦下级出了问题,往往会牵扯出上级的连带责任,导致上级领导受到行政处分,甚至丢官罢职。这样,在官员的评价体系中,最受欢迎的往往不是最具责任感和具有革新精神的官员,而是惹事最少的官员。上级领导不怕下级没成绩,就怕下级出事惹麻烦。这促使他们循规蹈矩,墨守成规,不求有功,但求无过。一旦下级出了事,上级比下级更加焦虑不安,总是千方百计地遮掩或不遗余力地摆平,以求息事宁人。为了维护共同体的利益,他们在一些重大事项上,往往事先进行协调沟通,弥合异见,达成一致,对外统一口径,利用各种可能的途径封锁信息,甚至采取暴力手段打压。
这种政绩共同体背后虽是利益纠葛,但这种利益比直接的经济利益要隐蔽,所以上级更容易出面为下级开脱,下级也就更显得理直气壮。
政绩共同体最大的特点是:上级官员可以明确知道自己的利益是什么,可以说,下级官员取得的所有政绩都可以成为自己的;为了政绩,哪怕是违规甚至犯法行为都可以用漂亮的理由包装,抬到桌面上来,作为经验在更多的地方推广。因此,为了共同的政绩,官员们常常互相合谋,甚至不惜破坏民主法制,侵犯公民合法权益。
逻辑之二:信息不对称,下级糊弄上级
由于下级官员的前途和命运完全掌握在上级官员的手中,下级必须对上级言听计从,惟命是从,甚至糊弄领导。在这种情况下,他们很难脚踏实地地做些实际工作,往往只做些表面文章,不能真正为老百姓解决实际困难。
部分官员弄虚作假,阳奉阴违,是导致社会价值取向倾斜、是非标准混淆、政府诚信缺失的根源。当上级领导来进行专项检查时,他们会组成精干的接待班子,搜信息、动脑子、做方案、抓落实,竭力做到汇报有“闪光点”,让上级听好;参观有“亮点”,使上级看好;吃喝玩乐有“特点”,把上级的嘴堵好。
对于上级的视察和考核目的,下级早就心知肚明,因此根本不可能针对现实问题,提出切实的解决方案。面对上级领导的考核或询问,下级往往小心谨慎,遮遮掩掩,避重就轻,言不由衷,欺上瞒下,不说实情,不讲真话,归根结底还是利益牵扯太多,不敢讲真话。说真话越来越难,是强势政绩共同体的衍生物,它所折射的是领导干部工作作风的浮华不实,严重地造成了制度运作的畸形状态。
如果政府官员实行异地任职,任期有一定限制,为了得到快速的提拔,他们往往希望在自己任内干出成绩,为此不惜追求一些虚假政绩,搞一些形象工程,最后的结果是劳民伤财,给下一任留下一个烂摊子。
逻辑之三:利益冲突有限度
尽管共同体的内部保持一团和气,维持着表面上的团结和一致,但其内部却有深刻的利益纠葛。
上级往往会偏袒与自己直接利益相关的下级,下级因为有上级的默许,行为会更加肆无忌惮,这就会造成官员内部评价体系的不公。加上官商勾结和权力寻租,在利益的分配上,会出现非常不均衡的现象,从而激化政府机构内部的矛盾。
政绩共同体为了各自的利益,形成了灰色的交易链条,成为政治腐败的主要源头。这也表现在一旦某位高官落马,往往牵扯出与之相关的众多其他官员贪污腐败的案件,导致一批官员下台。在政绩共同体的潜规则里面,每当一个新的领导人上台后,他就会对领导班子进行大的调整,在主要职务上安插自己的亲信。现代官场中“站队风”盛行,跟对人就会直步青云。所谓“一朝天子一朝臣”的制度弊病,依然在现代政治中延续。
在官本位体制下,上级想保住自己的官位,多为自己脸上贴金,下级则野心勃勃,试图通过捷径迅速上位。上下级在权力的分享和利益的争夺之间发生关系,一方面,两者谋求双赢局面,另一方面,两者之间的冲突使其合作存在裂痕,难以持久。
利益是永恒的关系链接物,如果不把上下级之间的利益连带关系打破,政绩共同体就不可能瓦解。纪检、政法部门受到地方党政主要领导的遥控,监督很难到位,欲望只能肆意膨胀。
更重要的是,“官官相护”作为官场准则,在长期的历史发展中,形成了巨大的惯性能量。只要政绩共同体不消失,各级政府和官员注定会在许多影响各自切身利益的事情上,遮短护丑,隐忧藏险,从而大事化小,小事化了,最后落个你好我好大家好,皆大欢喜的局面。人性本身所具有的趋利避害的本能,促使他们规避政治风险,相互之间为了共同利益而进行袒护,这是造成制度发展凝固和滞后的根源。
破解之策:权为民所授
布坎南在讨论“政府失灵”问题时,提出了“内部性”的解释框架,即政府及官员追求自身利益而非公共利益或社会福利的现象,或者说用组织利益和个人利益代替公共利益。“政绩共同体”正是地方政府官员追求组织利益最大化而形成的攻守同盟。这个问题形成的主要原因在于信息不对称,公众很难对其进行有效的监督。要破解政绩共同体这一制度难题,首先要保障公民具有知情权,从而获取政府运行的基本信息。
民主的政府,由于各种力量的相对均衡而达成妥协。而且,政府一旦成立,就会产生独立的利益。如果不认识到这一点,就不能理解公权力的自利行为。我们的努力,就是要使具有自利性的政府权力受到制约。这需要力量。
为此,破解各级政府官员之间政绩共同体的治本之策在于,稳步推进政治体制改革,做到权由民所授,权由民所察,权由民所用,让各级政府和官员的执政行为,由对上级负责转变为对百姓负责,让老百姓决定政府官员的进退去留,从而确保各级官员的执政行为,由对上级负责转变为对百姓负责,实现民主执政,依法执政。
*本文原载于《南方周末》
