【内容提要】 政府为人民服务的本质职能会随着历史的不断演进而赋予新的内涵。“建设型政府”向“服务型政府”的转变需要政府把职能的重心转移到运用所掌握的资源服务于广大人民群众，实现政府职能从经济建设向公共服务转变，并以公共服务为重心，突出公共服务的均等化。从制度成长的角度来看，服务型政府的建设体现为一系列的制度创新，突出表现在政府财政支出模式的变化、财政转移支付制度的构建和完善以及户籍制度的改革，从而为广大人民群众平等享有公共服务、共享改革成果提供更好的制度基础。
马克思在总结第一个无产阶级政权巴黎公社的经验时指出：“公社的真正秘密就在于：它实质上是工人阶级的政府”。[1]P58这是社会主义政权同其他政权的最大区别。无产阶级政党不是为自己夺取政权和掌握政权，作为先进的政党和它所代表的这一先进阶级，都没有自己的狭隘的私利，而是为全人类的解放而奋斗。所以“无产阶级由于自己的整个社会地位，只有完全消灭一切阶级统治、一切奴役和一切剥削，才能解放自己”。[1]P336因此，无产阶级政党建立的政府，本质上就是人民的政府。是能够真正实现“民有、民治、民享”①的政府。
但人民政府的建设具有不同的历史进程，从反帝反封建的民主革命开始，到服务型政府建设的新历程，是一个逐步推进的过程，这也是党的群众路线从革命到建设，再到服务的演进过程。在每一个特定的历史时期，群众路线都面临着不同的挑战，建设服务型政府应对的是市场经济带来的中国社会的利益多元化及其社会结构的巨大变化，使之把党的群众路线奠定在又一制度创新的基础上。
一、政府职能的历史性变迁和群众路线的挑战
可以从不同的角度来考察政府职能，对于无产阶级政党领导的政府来说，它必须具有为人民服务的本质，但实现这一本质却具有鲜明的历史性特征。作为一个落后的东方大国，中国共产党领导的人民政府在这一进程中经历了三个大的阶段：即社会改造阶段、经济建设阶段和公共服务阶段。这三个大的阶段以各自不同的历史使命为重心。
第一阶段的历史使命是以社会改造为重心。即必须通过推翻三座大山，打碎旧的社会制度，建设新的社会制度来创造为人民服务的制度基础，这与改良主义等形形色色的社会发展模式具有根本的不同。
第二阶段是以促进生产力发展，改变落后的经济和社会基础为重心的阶段。对于落后国家来说，落后的社会生产力直接地影响到人民生活水平的提高。因此，必须首先提高生产力水平和改变贫困落后的社会面貌，才能奠定好公共服务的物质基础。
然后才进入第三阶段，即以直接促进人民生活水平为重心的阶段。政府把职能的重心转移到运用所掌握的资源服务于广大人民群众，使人民群众的生活水平得到迅速提高，进入更充分地享有各种权利的新时期。
尽管人民政府的本质是始终如一的，但在第一阶段和第二阶段的职能重心决定了它不具有服务型政府的特质。因为服务型政府是指在民主法治的框架下，以为人民服务为宗旨，在全面履行政府职能中贯彻服务理念，突出公共服务职能，承担服务责任的政府。[2]P47
在相当长的时期内，根据政府职能重心所体现出来的特色，可以将之称为“建设型政府”。例如，为了尽快地促进经济发展，建设型政府推行较高的积累率的政策，到改革开放前，中国的积累率一直处于较高的状态：
从统计数据可以看到，中国的积累率一直处于较高的状态，接近于三分之一，也就是说，公共财政承担着积累资金，扩大投资，推动经济高速发展的沉重使命，不可能把更多的财力用到公共服务上来。
公共财政的这种状况，是同中国落后的经济发展水平和迫切需要推进现代化的追求，以及国际上的压力等因素密切相关的。著名发展经济学家刘易斯揭示了储蓄与经济发展的关系。他说：“经济发展理论的中心问题是去理解一个由原先的储蓄和投资占不到国民收入4％或5％的社会本身变为一个自愿储蓄增加到国民收入12％到15％以上的经济的过程。它之所以成为中心问题，是因为经济发展的中心事实是迅速的资本积累(包括用资本的知识和技术)。”[3]P15
改革开放使中国经济得到了较快发展，经济总量也大大提高，由于同发达国家依然有较大差距，赶超的使命依然繁重，故继续保持了较长时间的较高积累率的构成中，基本建设在政府预算支出占的比例还是比基本的公共服务开支大得多，保持了建设型政府的特点。以下是改革开放到21世纪初期政府预算支出的情况：
从表中的统计数据可以看出，中国基本建设的开支一直到1987年还大于文化教育、医疗、养老金、社会福利和救助这几项重要的公共服务开支的总和。
中国社会发展的这一特点，对党的群众路线形成了历史性的挑战。由于长期处在积累率较高的状态，人民生活水平尽管不断得到了提高，但提高的速度并不快，劳动报酬占国内生产总值的比例也一直不高。根据中国社科院2007年企业蓝皮书披露，1990至2005年，中国劳动者报酬占GDP的比例从53.4％降低到41.4％，降低了十二个百分点。到2007年。我国城乡职工劳动报酬占GDP的比重约为35.1％，在国际上已经处于较低水平。以英国和美国为例，在过去50年中，劳动收入占GDP比重在65％到80％之间波动。研究表明，过去60年间，比较发达国家的劳动收入占GDP比重在65％到80％之间。
这种历史性的挑战也体现在区域间发展的差距迅速拉大上，这使得群众路线的实施受到区域发展不均衡的制约。区域间差距到世纪之交已经非常明显了，有学者将之称为“一个中国，四个世界”的困境。第一世界是北京和上海，仅占全国总人口的2.17％，已经相当世界高收入国家水平。上海1999年人均GDP超过15000美元。第二世界是天津、浙江、广东、福建、江苏、辽宁，占全国总人口的21.8％，人均GDP约在5000到8000美元之间，相当于世界上中等收入国家水平。第三世界如山东、黑龙江、河北、湖北、吉林等地区，占总人口的21.76％，人均GDP约在3000到4000美元左右，相当于世界下中等收入国家水平。第四世界大部分为中西部地区，如内蒙古、湖南、山西、青海、云南、西藏、甘肃、贵州等，占全国人口的50.57％，人均GDP约在1000到2000美元左右，属于世界低收入水平。地区发展差异明显影响到生活水平。从人类发展指标来看，1999年，上海、北京、天津人类发展指数已经达到高水平，而西部还有5个地区属于下中等人类发展水平，中西部还有15个地区人类发展指数标在世界174个国家和地区的排位在100之后。[5]P199－201
对群众路线实施的历史性挑战还体现在社会成员之间的贫富差距的扩大上。到1994年，中国按照五分法的统计，处于社会最高层的五分之一的人，拥有的收入占全社会总收入的62.83％，而处于社会最低层的五分之一的人，仅占有4.43％的社会总收入。[6]P47
社会学家陆学艺根据中国是社会分化状况，将中国社会划分为十大阶层。它的研究揭示，处在十大阶层中第九位的是农业劳动者阶层。这部分人到1999年时，约占全国总人口的44％左右，他们具有较低的收入水平和较低的社会地位。比他们更低的是排名最后的城乡无业、失业、半失业者阶层，这部分人处于贫困状态，其中相当的数量面临极大的生存威胁。这部分人占3.1％。以上两部分社会最低阶层的人加起来共占到社会的47.1％，已经接近于总人口的一半。[7]P22－23
城乡分化也是群众路线实施的突出挑战。中国现代化进程中城乡之间的二元化发展导致了城乡之间差距的扩大以及农民和市民权利享有的巨大差距。1990年到2003年，农民人均纯收入增长了76.9％，年均增长4.48％，比1980年代增长速度(8.4％)几乎慢了一倍。而同期的城市居民可支配收入增长由慢变快，13年里居民收入增长了159.8％，年均增长7.6％，增长速度是1980年代(4.5％)的1.7倍，呈现居民收入越来越高，与农民收入差距越来越大的态势。比如，1985年城市居民的可支配收入是农民的1.86倍，1990年为2.2倍，1995年上升到2.71倍，到2002年高达3.1倍。2003年，由于农民人均纯收入下降了0.5个百分点，而城市居民人均可支配收入同比增长了9％，导致城乡居民收入差距扩大到3.32倍。③
如果不有效地应对这些挑战带来的问题，就必然违背群众路线的要求和原则，而服务型政府的建设，就是应对这一挑战最重要的制度创新。
二、服务型政府的职能重心和群众路线内涵
首先，服务型政府实现了政府职能从经济建设到公共服务的转变，使人民政府为人民的本质得到了空前的提升。
从迈入新世纪开始，公共服务的职能在政府职能中占的比例就开始明显增加。2002年中共16大将政府的职能界定为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。2004年2月，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式的讲话中，第一次鲜明提出要“努力建设服务型政府”的要求。并且对政府公共服务的范围进行了界定，即：提供公共设施、发展公共事业、发布公共信息。指出公共服务的目的和导向，是为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。[8]2005年两会期间，温家宝总理在《政府工作报告》中正式提出“建设服务型政府”的目标，正式开始了服务型政府建设的里程。
服务型政府以公共服务为重心，这对于广大人民群众的生活和社会公平具有举足轻重的影响。公共服务涉及人民群众基本生活的一些重要方面。所谓公共服务，涉及的是社会大众基本生活需要的服务，包括提供基本的教育、医疗、社会福利以及提供水、电、气、交通通讯等基本的社会公共设施等。公共服务首要的、最大的特性就是大众性和普遍性，是为最广大人民群众所享有的。因此，也同时具有非营利性、平等性和基础性等重要属性。
简单分析就能够认识到公共服务对普通人民群众生活的至关重要性。仅分析公共服务的几项内容就能够凸显出这一点。从教育来看，据有关部门调查数据显示，2005年城镇居民家庭人均用于教育文化方面的支出达1098元，已经占到居民消费总支出的13.8％。而农村居民所占的比重到2005年也达到11.6％。从医疗卫生来看，到2005年，城镇居民人均医疗的自费支出是600.9元，占居民消费支出的比例达到7.6％；农村居民人均医疗自费支出则达到其消费支出的6.6％。仅这两项加起来，就已经占到城乡居民总支出的20％左右。
如果把这三项开支加起来，就已经超过了城乡居民总支出的三分之一，假如我们再把其他公共服务所涉及的城乡居民开支计算进去，其所占的比例就更大了。
这样一个比例的重要性在于：公共服务涉及人民群众生活的主要方面。
这样一个比例的意义在于：政府如果把公共服务做好了，人民群众的生活水平将会有很大程度的改善和提高。
政府通过构筑公共服务的基本平台来提升人民群众的生活水准，这体现了发展成果为人民群众共享的科学发展观的宗旨，反映了服务型政府的重要特征，也突出了政府必须承担的不同于市场的基本职能。
相反，如果失却公共服务的阵地，让市场侵蚀这些领域，不仅会严重影响人民生活水平的提高，也会严重危及社会公平。例如，市场对教育的影响，特别是让市场侵蚀义务教育的领域；市场对医疗卫生的影响，特别是侵蚀基本的医疗卫生服务；市场对住房的影响，特别是无视和挤压住房公共保障的空间。实践已经证明，仅这样几个方面的影响，就会给人民群众的生活带来巨大负担，破坏社会公平，激化社会矛盾和危及社会和谐。
中国共产党推动服务型政府的建设以来，其重心越来越明确和突出，即保障和改善民生。2008年2月23日，十七大的中央政治局组织第四次集体学习，主题就是服务型政府的建设。胡锦涛总书记在主持学习时发表了讲话。他指出，为人民服务是党的根本宗旨，是各级政府的神圣职责。党和政府的一切工作，归根到底都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。他强调：建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。他要求，要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的要求，围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共服务设施建设，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。④
2011年3月，全国人大颁布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，这一指导性纲领对公共服务作了新的规划，进一步确立以民生为重点的公共服务发展方向。明确了9个方面的基本公共服务范围和重点，即：公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施和环境保护。服务型政府的职能更加鲜明地体现出来。
其次，服务型政府以公共服务为重心，在着眼于最普遍的民生问题中践行党的群众路线。
根据中国社会科学院马克思主义研究院、社会科学文献出版社、华图政信调查联合发布的公共服务蓝皮书《中国城市基本公共服务力评价(2012—2013)》，基本公共服务关注度调查结果显示：公众对九大基本公共服务的关注顺序依次为：医疗卫生、公共交通、公共住房、公共安全、社会保障与就业、城市环境、基础教育、文化体育、公职服务。⑤
开展服务型政府建设以来，对人民群众最为关心的公共服务得到了较快发展。从处在第一位的医疗卫生问题来看，服务型政府的建设以来取得了显著成就。“十一五”期间是政府投入卫生事业力度达到历史最高水平。2006年至2009年，中央财政合计安排卫生事业资金1852.9亿元。2009年与2005年相比，在卫生总费用中政府卫生支出所占比重从17.93％增加到27.23％，社会卫生支出比重从29.87％增加到34.57％，个人卫生支出比重从52.21％下降到38.19％，居民医疗卫生服务利用状况显著改善。中央累计安排专项资金558.4亿元，支持近5万个医疗卫生机构项目建设，其中县级医院近2000个，乡镇卫生院2.3万个，村卫生室2万多个，社区卫生服务中心2382个。在这期间，新型农村合作医疗制度参保人数达到8.35亿，参合率达到95％左右，与此同时，城镇医保覆盖人口3.9亿，基本医疗保障制度覆盖超过90％的人口。
在这一基础上，“十二五”期间又有新的提高，城乡三项基本医疗保险参保人数将新增6000万以上，财政对城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的补助标准继续提高，政策范围内的医保基金支付水平提高到70％以上。李克强总理在2014年3月的《政府工作报告》中强调，要巩固全民基本医保，通过改革整合城乡居民基本医疗保险制度。完善政府、单位和个人合理分担的基本医疗保险筹资机制，城乡居民基本医保财政补助标准提高到人均320元。在全国推行城乡居民大病保险。加强城乡医疗救助、疾病应急救助。县级公立医院综合改革试点扩大到1000个县，覆盖农村5亿人口。
社会保障和扩大就业方面，“十二五”规划纲要也加大了政府的支持力度。在“十二五”期间，城镇年均新增就业900万人，年均转移农业劳动力800万人，企业的劳动合同签订率达到90％，集体合同签订率达到80％。同时，提高最低工资标准，保证最低工资标准年均增长13％以上，绝大多数地区最低工资标准达到当地城镇从业人员平均工资的40％以上。城乡居民最低生活保障标准年均增长达到10％以上。2008年至2012年，我国新增就业人口1140万，2012年城镇单位就业人员平均工资达到46769元，比2008年增长了61.84％。⑥
在“老有所养”方面，实现城镇职工基础养老金全国统筹，城镇参加基本养老保险人数新增1亿人。不仅保证城镇职工基本养老金稳定增长，并且实现城镇60岁以上非就业居民享受基础养老金待遇，以及实现新型农村社会养老保险制度全覆盖和提高基础养老金水平。[9]2012年8月，新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险制度全覆盖工作全面启动，不仅扩大了各项社会保险覆盖面，增加了企业退休人员基本养老金，而且加强了社会保险基金、社会保障基金投资监管，实现了保值增值。
在也是处于人民群众最关心的前三位之一的住房问题上，近年来不断加大政府的保障。十七大报告中明确提出“住有所居”[10]P36的保障目标。“十一五”期间解决了1140万户城镇低收入家庭和360万户中低收入家庭的住房困难问题。[11]“十二五”规划进一步加强保障的力度，将建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套(户)，全国保障性住房覆盖面积达到20％左右。并明确规定：土地出让净收益用于保障性住房建设、各类棚户区改造的比例不低于10％。[9]2014年4月28日，住建部发出《关于做好2014年住房保障工作的通知》，要求今年全国城镇保障性安居工程计划新开工700万套以上，其中各类棚户区改造470万套以上；计划基本建成480万套。[12]
致力于基本公共服务水平的提高，使最广大人民群众的生活水平得到普遍提升。
再次，服务型政府突出公共服务的均等化，在奠定社会公平重要的基石中践行党的群众路线。
为人民服务必然以大众和平等为基础，因此，公平和共享是党的群众路线的题中应有之意。但由于历史的原因，中国形成了巨大的社会发展差距，所谓的“三大差别”即工农差别、城乡差别、脑力劳动和体力劳动的差别就是其典型。服务型政府面临的一个巨大挑战，就是如何保证公共服务的均等化。
公共服务的水平尤其是在城乡之间、地区之间形成了较大差异。以基本教育为例。与落后地区比较起来，发达地区就具有明显的优势，能够提供较为充足的教育资源。如上海，从1998年至2002年，上海教育经费累计投入949.82亿元；2002年全市投入教育经费为244.86亿元，比1997年增长1倍，5年翻一番。据统计，2002年上海的财政性教育经费达到163.91亿元，占教育经费总投入的66.9％，相当于GDP的比例为3％，比1997年上升了0.2个百分点。由于经济发展相对较高的水平，发达地区的政府具有较强的财政能力，即使是以GDP相同的比例进行教育的投资，经济发展落后的地区也难以望其项背。
一直到2012年，地区间生均教育经费依然差距较大。根据教育部、国家统计局、财政部关于2012年全国教育经费执行情况统计公告，政府生均预算内教育事业费的执行情况，小学生的生均教育事业费北京市最高，为20407.62元，最低的是河南省，为3458.02元，相差5.9倍；初中生仍然是北京最高，为28822.01元，最低是贵州省，为5403.22元，相差5.3倍；高中生北京市继续保持第一，生均经费为31883.79元，最低的是湖北省，为5275.12元，相差6倍。[13]
公共服务的状态，直接影响到社会公平和社会和谐。教育就是其中重要的因素。有研究表明，在导致中国收入分配差距拉大的各种因素中，教育因素所占比重已达到20％，城乡居民人均受教育年限的差距是导致城乡居民实际收入差距的重要原因之一。根据中国第六次全国人口普查结果，城市、县镇和农村之间劳动力人口受教育水平的比重情况为：具有大专及以上受教育水平的人口比例是6.7∶1.8∶1；受高中教育的人口比为2.1∶1∶1.1。⑦因此，缩小城乡差距不仅是缩小城乡居民在收入和财产方面的差距，更重要的是逐步缩小城乡居民在基本公共服务方面的过大差距。
服务型政府的建设有力促进了公共服务的均等化。在2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中就提出，要“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度”。[14]P10722008年2月，胡锦涛总书记在政治局学习时提出“要逐步实现基本公共服务均等化”，2011年3月，第十一届人大四次会议的政府工作报告中，将“逐步实现基本公共服务均等化”作为“十二五”时期的主要目标和任务之一。⑧在党的十八大报告中，强调要总体实现“基本公共服务均等化”，标志着基本公共服务均等化成为了社会建设的重要目标。党的十八届三中全会进一步指出，要“推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。
基本教育的均等化不断取得进展。2005年，国家免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费(简称“两免一补”)，2006年国家在西部实行“两免一补”，2007年推到全国，2008年不仅实施城乡免费义务教育，农村孩子还领到了免费的教科书。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》明确“把促进公平作为国家基本教育政策”，强调要深入推进义务教育均衡发展。[15]
从公共服务的财政开支可以看到国家财政投入不断增加了均等化的力度。以财政部公布的2010年全国公共财政支出基本情况为例：
在教育公共服务方面，对全国1.3亿农村中小学生免除学杂费并免费发放教科书；继续实施城市义务教育免学杂费政策，免除2900多万名城市义务教育阶段学生的学杂费；将普通高中家庭经济困难学生纳入国家资助政策体系，免除440万名中等职业学校家庭经济困难学生和涉农专业学生学费。在医疗卫生方面，主要支出方向是支持实施新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险等制度改革，扩大改革范围、提高补助标准；支持解决关闭破产国有企业退休人员和困难企业职工参加城镇职工基本医疗保险；支持基本公共卫生服务建设，支持向城乡居民免费提供九类基本公共卫生服务，推动加强基层医疗卫生服务体系建设等等。在社会保障和就业方面，重点突出了逐步扩大新型农村社会养老保险试点覆盖面，全国新农保试点覆盖面扩大到24％；继续提高企业退休人员基本养老金补助水平和城乡低保补助标准，全国城市和农村低保对象分别达到2311万人和5228万人，基本实现应保尽保；调整优抚对象等人员的抚恤和生活补助标准，建立孤儿基本生活保障制度等等。在对农村倾斜方面，2010年全国财政用于“三农”的支出合计24213.4亿元，比上年增加4170.8亿元，增长20.8％。中央财政用于“三农”的支出8579.7亿元，增长18.3％。[16]
公共服务均等化带来的不仅是广大人民群众生活水平的普遍提高，并且为社会公平奠定了重要的基石，既是起点公平的基本保障，也是结果公平的基本底线，是党的群众路线在新的历史条件下的生动体现。
注释：
①孙中山“在中国国民党本部特设驻粤办事处的演说”中，将林肯的“The government of the people，
by the people， and for the people”翻译为“民有、民治、民事”，并认为它与“三民主义”是一致的。见《孙中山全集》第五卷，中华书局1985年版，第475页。
②资料来源．国家统计局：《国民收入统计资料汇编(1949－1985)》。转引自：林毅夫等：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第58页。
③三农问题网．http：//www.jgny.net/nong/2002.asp？id=2989
④中直党建网．http：//www.zzdjw.com/GB/178366/184273/11131693.html
⑤华图政信网．http：//www.htzx.org
⑥中华人民共和国国家统计局网．http：www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm
⑦中华人民共和国国家统计局网．http：//www.stats.gov.cn/tjsj/
⑧中国政府网．http：//www.gov.cn/20101h/content_1555767.htm
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[12]住建部：今年将新开工700万套以上保障房基本建成480万套[DB/OL].新华网，http：news.xinhuanet.com/house/cc/2014-04-26/c_126436909.htm
[13]教育部国家统计局财政部关于2012年全国教育经费执行情况统计公告[DB/OL].中华人民共和国教育部网站，http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3040/201312/161346.html
[14]十六大以来重要文献选编(中)[M].北京：中央文献出版社，2006.
[15]中华人民共和国中央人民政府网[OB/OL].http：//www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm
[16]2010年全国公共财政支出基本情况[DB/OL].财政部网站，http：//www.gov.cn/gzdt/2011-08/03/content_1919148.htm
