2017年3月5日开幕的十二届全国人大五次会议上，李克强总理在政府工作报告中提出，为使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须深化简政放权、放管结合、优化服务改革，国务院将持续推进政府职能转变。“一定要让企业和群众更多感受到‘放管服’改革成效，着力打通‘最后一公里’，坚决除烦苛之弊、施公平之策、开便利之门”。
“放管服”改革是政府自身的一场深刻革命，要继续以壮士断腕的勇气，坚决披荆斩棘向前推进。国务院各部门、地方各级政府将在加大改革的推进力度的同时，注重提高改革的成效。
政府自身的一场深刻革命
2013年本届国务院成立以来，持续转变政府职能，着力推进简政放权、放管结合，2015年又将优化服务纳入其中，“放管服”三管齐下、协同推进。
国务院部门、地方各级政府认真贯彻中央简政放权、放管结合、优化服务政策措施，合力推进，一些重点工作取得积极进展，释放出改革红利，对新动能成长、就业扩大、结构升级的重要支撑作用开始显现。
但少数地区和部门，还存在措施落实力度不到位、效果不明显，没有充分发挥对经济稳定增长和转型升级应有的促进作用，对于一些部门的“放管服”改革举措，企业和群众感到还不够“解渴”。
国务院多次对已出台政策措施落实情况开展全面督查，引入第三方评估和社会评价，目的是打通抓落实的“最先一公里”和“最后一公里”，力破“中梗阻”，消除影响政策落地的体制机制障碍。总的来看，这些政策基本落实，积极效用正在显现。
目前，我国经济社会平稳发展，但还存在一些困难和问题。例如，经济增长内生动力仍需增强，部分行业产能过剩严重，一些企业生产经营困难较多；在住房、教育、医疗、养老等公共服务和环境治理等方面，人民群众还有不满意的地方；政府有些改革举措和政策落实不到位，涉企收费多、群众办事难等问题仍较突出；市场监管、市场秩序还存在一些问题，行政执法中存在不规范不公正不文明现象，少数干部懒政怠政、推诿扯皮。
要实现政府的预期目标，必须进一步简政放权，持续加大行政审批等制度的改革力度，同时，加强市场监管，优化公共服务，为此，国务院先后多次召开常务会议和全国电视电话会议，部署推进“放管服”改革。
“放管服”改革是政府自身的一场深刻革命，国务院将推出一批标志性、支柱性改革举措，围绕处理好政府和市场关系这一经济体制改革的核心问题，持续推进简政放权、放管结合、优化服务改革。
简政放权纵深推进
本届政府成立之初，国务院部门各类审批达1700多项，投资创业和群众办事门槛多，审批过程手续繁、收费高、周期长、效率低，企业和群众对此反映强烈。为此，国务院提出要向市场和社会放权，并郑重承诺本届政府要减少行政审批事项1/3以上。
经过不懈努力，截至2015年12月，国务院共取消和下放行政审批事项618项，占原有审批事项的36%，本届政府承诺的目标提前超额完成；两次修订政府核准的投资项目目录（2016年再度修订），中央层面核准的项目数量累计减少约76%，95%以上的外商投资项目、98%以上的境外投资项目改为网上备案管理；非行政许可审批彻底终结；减少项目投资和企业设立前置核准或审批，清理规范投资项目报建审批事项。在此基础上，2016年又取消了165项国务院部门及其指定地方实施的审批事项，清理规范了192项审批中介服务事项、220项职业资格许可认定事项。大幅度取消或下放行政审批权，成为本届政府的突出亮点。
针对投资创业面临的难点问题，国务院大力推进“先照后证”和工商登记制度改革。如将注册资本实缴制改为认缴登记制，降低创办企业的资金门槛；将企业年检制改为年报公示制，推动相关证照整合等。同时，压减个人和企业资质资格认定事项，加大减税和普遍性降费力度，砍掉了大部分行政审批中介服务事项，取消、停征、减免一大批行政事业性收费和政府性基金等。
为防止出台排除、限制竞争的政策措施，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法，国务院2016年6月1日印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》。按照要求，市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，均应当纳入审查范围建立公平竞争审查制度。
2016年11月，国务院强调，全面清理各种行业准入证、生产许可证和职业资格证。在政府工作报告部署的重点工作任务中，清理取消一批生产和服务许可证，仍被列为重要任务。
同时，持续深化商事制度改革，切实解决企业“准入不准营”问题，也是未来简政放权的重要任务。国办2015年6月23日印发《关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》，将企业依次申请的工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”；在此基础上，实现由一个部门核发加载统一社会信用代码的营业执照（“一照一码”）。国办2016年6月30日印发通知，要求在此基础上，再整合社会保险登记证和统计登记证，实现“五证合一”。
“证照分离”改革试点，主要是为了解决“先照后证”后市场主体办证难的问题。通过采取改革审批方式和加强综合监管，进一步完善市场准入，使企业办证更加便捷高效。2015年12月22日国务院批复上海市开展“证照分离”改革试点总体方案，同意对企业能够自主决策的经营活动，取消行政审批或改为备案管理；对暂时不能取消审批的行政许可，简化审批方式，实行告知承诺制；对不适合采取告知承诺制的行政许可事项，简化办事流程，公开办事程序，提高审批的透明度和可预期性；对涉及国家安全、公共安全等特定领域，继续强化市场准入管理，加强风险防范。政府工作报告要求“实行多证合一，扩大证照分离改革试点”。
今年政府工作报告部署的重点工作任务，还包括将全面实行清单管理制度。按照2015年3月中办、国办印发的指导意见，省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前已经基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。按照2015年12月28日国办印发的试点方案，国务院确定在国家发改委等七部门、单位开展试点，以清单形式列明试点部门行政权责及其依据、行使主体、运行流程等，强化行政权力监督和制约。在此基础上，政府工作报告要求“制定国务院部门权力和责任清单”。
根据国务院2015年10月2日提出的意见，市场准入负面清单制度，自2015年12月1日起至2017年12月31日，在天津、上海、福建、广东自贸区试行，并自2018年起正式在全国统一实行。这意味着对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体不分国有与非国有、内资和外资，皆可依法平等进入。2016年8月31日，中央、国务院决定设立辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等自贸区。按照国务院部署，将扩大市场准入负面清单试点，减少政府的自由裁量权，增加市场的自主选择权。
增强监管的有效性并优化公共服务
国务院在简政放权的同时，要求创新和加强事中事后监管，针对群众期盼优化公共服务。国务院2014年6月4日印发了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》。2017年1月12日，国务院印发《“十三五”市场监管规划》，提出了健全市场监管体系、推动市场监管法治建设、创新监管体制机制和完善监管方式的要求和重点任务。
国务院明确把市场监管作为政府的重要职能。各地区、各部门推进市场监管体制创新，取得初步成效。但市场监管中还存在一些不足，如该监管的还没有管或没有管住、管好，政府职能转变不到位，市场监管体制机制不适应经济发展的需要；有的政府部门工作人员，“会批不会管”；有的“只要不出事、宁愿不做事”，为官不为；有的“不求过得硬、只求过得去”，敷衍了事等。
政府工作报告要求完善事中事后监管制度，改革传统巡查监管方式，全面推广随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，公开抽查结果的“双随机、一公开”监管。随机抽查的事项，2016年达到本部门市场监管执法事项的70%以上，其他行政执法事项的50%以上。政府工作报告要求实现“双随机、一公开”监管全覆盖。
创新监管机制和监管方式，要求推进综合行政执法，形成监管和执法合力，实行相关部门联合监管，避免重复检查、增加企业负担；要求依法强化监管，通过核查材料、抽检、实地检查或定期检验以及撤销审批等法定方式，履行监管责任，做到调控和监管同步强化。同时，充分运用大数据、云计算、物联网等信息技术，降低监管成本，提高监管效率。对快速发展的新产业新业态新模式要本着鼓励创新的原则，探索适合其特点和发展要求的审慎监管方式，使市场包容有序、充满活力。
针对公共产品短缺、公共服务薄弱等问题，优化政府公共服务，应增强服务的便捷性、公平性、可及性和智能性。同时，“强化督查问责，严厉整肃庸政懒政怠政行为”。
近年来，各地区、各部门在创新和改进公共服务方面积极探索，取得了明显成效，但一些地方和领域，困扰基层群众的“办证多、办事难”现象仍然大量存在。为此，国办2015年11月27日印发《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》，要求进一步提高公共服务质量和效率，为基层群众提供公平、可及的服务，更好地推动“双创”，激发市场活力和社会创造力。
国务院还将多措并举，扩大小微企业享受减半征收所得税优惠的范围，全面清理规范政府性基金，取消城市公用事业附加等基金，取消或停征中央涉企行政事业性收费，降低收费标准，减少政府定价的涉企经营性收费，继续适当降低“五险一金”有关缴费比例等。
各级政府要加快建成互通共享的网上服务平台，特别是要适应大众创业、万众创新和小微企业发展需要，努力在政策、法律、咨询、场地和融资、用工与社保等领域提供更好服务，着力培育发展新动能。
国务院要求新建一批“双创”示范基地，鼓励大企业和科研院所、高校设立专业化众创空间，加强对创新型中小微企业支持，打造面向大众的“双创”全程服务体系，使市场活力和社会创造力竞相迸发。此外，加快国务院部门和地方政府信息系统互联互通，形成全国统一政务服务平台。
作者简介：任进，国家行政学院法学部教授、国家行政学院行政法研究中心主任。
文章来源：新华通讯社《瞭望》2017年3月11日第11期。
