九层之台，起于垒土。在中国城镇化加快推进的进程中，乡镇政府日益成为国家与集体、农民关系的交汇点，成为城乡关系和乡村社会矛盾的集聚点。正因如此，习近平总书记高度重视乡镇工作，提出以百姓满意不满意为标准提高乡镇服务水平。最近，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》（以下简称《意见》），明确要求提高乡镇政府公共服务能力，加快推进乡镇治理体系和治理能力现代化。可以认为，乡镇政府职能能否成功转型，不仅关乎乡镇政府服务能力能否提高，关乎《意见》的预期目标能否实现，而且还关乎农村发展大局，关乎全面深化改革大局。笔者曾经在乡镇工作过十四年，担任过多年乡镇长和党委书记，现离开乡镇十二年了，当前乡镇政府的职能状况究竟如何？根据对三个县的十三个乡镇调研，发现乡镇政府的职能状况没有发生根本性的改变。
建立工作责任目标考核机制本来是层层传导压力、高效推进工作落实的重要举措，是确保各项决策在基层落地、让百姓拥有实实在在的获得感的有效保障。可在现行的行政体制中，从省到地市到县的各种考核和普遍使用的“一票否决”，造成乡镇管理体制扭曲为“压力型”体制，使上级下达的考核目标成为了决定乡镇政府工作的法典。
1.考核的项目太多。本来考核是县级政府对乡镇政府的综合绩效评价，但除了县委、县政府的几项综合考核外，县级的每一个部门都有权向乡镇进行考核。县级党政、群团有多少个部门，乡镇基本上就要接受多少项考核，有些一个部门就有多达五、六项对乡镇的考核项目。根据调查，在2017年初湖南的县级党委、政府及其部门对乡镇考核的项目达57个以上，包括“五个文明”建设、基层党组织建设、党风廉政建设、宣传工作、统战工作、组织工作、村委会换届选举、离任村干部生活困难补助、村级活动场所建设、合乡并村工作、征兵工作、民兵预备役建设、民兵应急分队建设、政法综治、信访维稳、禁毒工作、消防工作、安全生产、财政税收、计划生育、耕地保护、精准扶贫、农村环境卫生整治、粮食生产、科技工作、教育工作、卫生工作、防汛保安、公路治超治限、拆违控建、招商引资、依法行政、环境保护、食品药品监管、城乡居民医保筹资、新农保缴费、水费收缴、党报党刊发行、森林防火、危房改造、低保整改、通道绿化提质、马路市场搬迁、秸杆焚烧污染治理、“河长制”水治理、地质灾害防治、金融安全工作、创建“无传销乡镇”工作、城乡供水一体化进村到户工程建设、重大动物疫病防控工作、造林工作、农民权益维护和农民负担监督管理工作、农产品质量安全工作、煤矿安全生产工作、固定资产投资工作、新型工业化工作、道路交通安全工作等，几乎是县级党委和政府及其部门工作的全部内容。
2.考核的责任状太滥。本来责任状就如同军令状，是针对全局性的重大工作的管理措施，以凸显工作任务的严肃性。可当前的乡镇责任状被肆意扩大适用范围，从省市机关到乡镇，层层都念责任状的“紧箍咒”。对乡镇的每一项考核，无论什么工作都要求必须签责任状，不仅要对上签，还要对下签，否则就要扣分。尽管各个地方对乡镇考核情况不尽相同，但相同的是，对乡镇有多少项考核，乡镇就要签多少份责任状，每一项责任状乡镇党委书记、乡镇长是“第一责任人”；最多的乡镇有51份，最少的乡镇也有36份。这么多的责任状，乡镇党委书记、乡镇长根本就没有办法去记清名目繁多的内容，只要上面发什么责任状就签什么。一个镇长在县里开会，上午签5个，下午签6个，甚至一个部门就要签订几个责任状。有些工作是乡镇的法定职责，有些工作是乡镇所不具有的法定权力和履行能力，也被以各种名义强加其上，以至责任状泛滥成灾。责任状多了，导致什么工作都重要，可乡镇就是那么有限的人力、财力、物力，而每个乡镇的发展水平和资源禀赋又千差万别，一刀切的责任状基本上没有办法落实，最后的结果就是什么工作都不重要了。
3.考核的内容太虚。尽管每一项考核的要求都十分严格，考核的内容也非常全面，但客观定量的内容不是很多，主观定性的比重很大；务实的内容不是很多，务虚的比重很大；可操作的内容不是很多，空泛无明确针对性的比重很大。所以，很多乡镇考核的形式重于内容，有不少即便列入“一票否决”的考核事项，也没有具体办法来保证落实工作责任，只要在文字上体现了工作的重要性、要求的原则性就可以过关了。由于考核内容简单，缺乏分类目标，而各个乡镇的情况不一样，发展水平、人口规模都不一样，但考核的目标都是一个标准。比如，大都要求每个乡镇的每一个单项工作都要站在全市前几名、全县前几名，而实际上根本就没有那么多名次，设定这样的考核目标究竟有多大意义？由于考核内容不明确具体，在考核时主要是看材料水平的高低、报表数据的大小、汇报态度的好坏、典型的优劣。因此，为了将各种考核的“硬指标”变成文字和数字，每一项考核都需要写汇报、填报表、整理材料、建档立卡、召开会议并做好会议记录、印发文件、签订责任状等一系列的务虚工作，乡镇为此需要耗费大部分时间和精力，成本高、精力大却无实际意义。调查中，有乡镇领导感叹一年中大约有三分之二的时间主要迎接各种评比考核，而不是在研究和落实工作。
乡镇政府本身就是农村公共产品和公共服务的当然供给主体，也是公共产品和服务的决策主体。根据《意见》的要求，要突出提高乡镇的服务能力，也就是要提高乡镇为农村和农民提供公共产品和公共服务的能力。取消农业税以来，大大减少了农民与乡镇政府的对立和冲突，也为提高服务能力创造了良好的条件。但由于“压力型”的考核体制根深蒂固，乡镇政府至今未能摆脱其历史惯性。
1.异化为“万能政府”。对乡镇考核内容涉及到方方面面，凡是省、市考核县级党政、群团部门的，县级党政、群团部门就要考核乡镇，同时还添要加自身需要的考核内容。比如公路治超治限考核，公路治理执法权全部在县交通公路部门，而在县政府的责任状中，却明确由县交通公路部门负责考核乡镇执法落实情况。食品药品监管考核，从证件批复、技术检测到执法打击权都在县局，可一旦境内出了餐饮中毒、假冒药品等现象，都要考核问责乡镇。招商引资考核，乡镇没有宏观调控权，无权制订政策，能否落户一些项目、企业，乡镇政府都会从发展经济角度综合考虑，关键是市场机制发挥决定性作用，而每年都要对乡镇下达考核硬指标。上面千条线，下面一针穿。在属地管理的考核“原则”下，乡镇每年都要源源不断地接受上面层层下达的硬任务，几乎无所不包，无所不管，无所不干，使乡镇干部既是财税干部、又是计生干部、还是食品安全生产管理员、还是信访干部等等，乡镇政府成为了无所不能的“万能政府”。
2.异化为“无奈政府”。各个部门都想树立本部门本单位的绝对权威，把某一个单项的工作凌驾于所有的全面工作之上，在责任状中动不动就挥起“一票否决”的“尚方宝剑”，大多有罚款、降职、免职、撤职等问责措施，使一个单项并非全局的工作可以否定一个地方整个全局工作。其他工作都做得再好，这一项被否决了，其他工作就白做了，使乡镇长期处于一把又一把“一票否决”的“尚方宝剑”高压之下。目前对乡镇实施“一票否决”的考核项目有15个左右的大项，分别是经济发展、党组织建设、党风廉政、精神文明、综合治理、环境保护、农民负担、计划生育、财政税收、信访稳定、安全生产、招商引资、土地管理、节能减排、脱贫攻坚，这还不包括各个部门的单项“一票否决”项目。为了不被“一票否决”，隐报、虚报、造假的情况时有发生，请客送礼、粗暴执法的现象时有发生。不仅严重损害了政府的公信力，而且成为权力寻租滋生腐败的一个重要源头。
3.异化为“空壳政府”。对于乡镇而言，权和钱是能否提升乡镇服务能力的核心问题，也是乡镇机构改革的核心内容。尽管地方人民政府组织法至今没有废止，但随着“压力型”的考核从潜规则逐渐演变成一种制度安排，乡镇政府除了要服从县级党委、政府外，还要服从县级各个部门，法律规定本该属于乡镇政府的职权，就在各个部门考核的责任状中被“条块分割”了。特别是“乡财县管”后，乡镇政府失去了作为一级政府的财政权力，丧失了经济独立性，形同于县辖的一个部门，已经成为事实上的县派机关。因此，表面上看，乡镇的七站八所等行政机构、办公人员一应俱全，而且是所谓的“双重领导”，但实际上是垂直管理，人、财、物听命于上级主管部门，更何况这些部门大多都对乡镇握有一票否决权，乡镇不仅无权过问也不敢过问。于是，乡镇政府就如同上级各部门设在乡村社会的“联合国”组织，“七站八所”相当于各部门派驻在“联合国”的代表机构。作为乡镇政府运行核心的权和钱大都被抽空了，无疑是名符其实的“空壳政府”。
作为制度性纠偏，《意见》明确提出县级职能部门不得随意将工作任务转嫁给乡镇政府。因此，必须尽快理顺县乡权责，改进乡镇政府绩效考评机制，以规范乡镇管理体制，推进乡镇政府的职能加快向社会管理和公共服务回归，加快基层政权治理体系和治理能力的现代化。
1.明确划分县乡责权范围。县乡职能边界不清，使乡镇权责不等，造成责任层层加码向乡镇转移，让乡镇政府不堪重负。如何破解现实难题？国务院为了处理好央地关系，在2016年发文明确划分了中央和地方政府之间权责配置，为县乡的责权划分作出了榜样；《意见》更是要求省级政府结合实际确定乡镇政府的权力清单和责任清单，不能把与基层签订责任状变成上级部门推卸责任和实施懒政的途径。因此，要纠正“属地管理”的错误做法，以法定职责为依据，按照权责对等的原则，界定乡镇政府责任范围，划分县级党委、政府及其部门与乡镇的权责，以维护乡镇政府的法定权力，切实为乡镇政府和乡镇干部减负减压。
2.实行考核项目准入制度。为了有利于乡镇政府明确工作思路，集中主要精力完成事关全局性的重大工作，应严格规范对乡镇的考核项目及责任状项目的审批权限。哪些可以考核，哪些可以签订责任状，必须根据乡镇的责权范围由省政府明确规定。除中央文件和法律规定外，没有列入的项目，任何部门无权对乡镇进行考核和签订责任状；对于列入的项目，不得擅自扩大范围和提高标准。特别要根据《意见》要求，严格控制对乡镇“一票否决”的使用范围，全面清理和取消不属于中央和省委、省政府规定的“一票否决”事项，以综合全面评价一个乡镇的总体工作，避免片面地以非全局性的单项工作否定整体工作。
3.分类简化考评指标体系。《意见》提出，要建立科学化、差别化的乡镇政府服务绩效考核评价体系。因此，要紧密结合不同的区域和不同的发展水平等各个乡镇的实际，分类分区域制定考核目标与考核标准，使考核精准公平。简化量化考评指标，能定量就不定性，无法定量的定性考核尽可能只作为参考指标，避自由裁量权过大。该简化的就简化，如计划生育考核中，公共财政投入到位率、政策内二孩凭证引产率、流入已婚育龄妇女康检率、流出人口办证率、药品订购和报纸杂志征订、乡所村室建设统一标识、统一设计等指标在乡镇缺乏现实意义，就简化为考核人口出生率这样一个核心指标。该取消就取消，社会综合治安、安全生产、环境保护、农民负担等项目的考核，只以发生的具体的事件案件为指标，其他诸如检查评比达标、汇报材料、表格数据、会议记录等各类形式主义的指标可以全部取消。该整合就要整合，比如禁毒、综治、信访，完全可以并入到社会稳定的考核项目中，使考核简便高效。
4.探索考评管理有效路径。对于列入乡镇政府年度考核项目和责任目标，必须由县级党委、政府统一组织进行一次性综合考核，部门不得擅自组织。考核方案、考核标准、考核内容和要求、考核程序和考核结果要公开、公示，广泛听取各方面的意见，确保得到有效监督。同时，探索推进公议的考核评价方式，完善群众在考核评价中的表达机制，让群众切实参与到对权力的监督中，从而发挥群众满意度在乡镇政府考核评价中的决定性作用，促进乡镇公共管理与公共服务公正公平。探索第三方考评考核评价方式，委托专门机构、高等院校、科研院所、社会中介组织等第三方机构对乡镇政府绩效进行专业评估，以避免被评价对象既当“运动员”又当“裁判员”，确保评价结果的客观公正，提高考核评价的公信力。
（作者系湖南省社会科学院农村发展研究中心研究员）
本文载《中国党政干部论坛》2017年4期，题目为《重建考核机制防止乡镇职能异化》，此为原稿，刊发时有修改。
