国务院发展研究中心课题组 编者按：
根据国务院领导指示，国务院发展研究中心成立专门课题组，考察了北京、温州、武汉、沈阳、太原、重庆、广州、深圳、郑州等城市的出租汽车发展和管理状况，分析了我国出租车行业发展的历史进程、法律环境、产业状况和管理体制，总结了出租汽车发展和管理的国际经验，在此基础上形成了一些关于出租车行业管理和发展的初步意见并写成报告。本报今天刊登该项调查的总报告，限于篇幅，有所删节。
一、对我国出租汽车行业现状的基本认识和判断
我国的出租汽车行业起步于改革开放初期，是依托于国营交通运输企业和旅游公司而发展起来的。在上个世纪８０年代，由于车辆投入成本高，消费需求规模小，出租汽车数量相对偏少，整个行业处于自发发展阶段。９０年代初期特别是１９９２年小平“南巡”讲话之后，各地出台了一系列鼓励出租汽车行业发展的政策，并普遍放松了对出租汽车行业的进入限制，各种社会资本特别是私人资本迅速进入，使出租汽车行业进入了“井喷式”的发展阶段，短短一两年的时间，出租汽车数量和种类迅速增加。从１９９３年起，各地开始将出租汽车作为“城市公共资源”按照特许经营方式进行管理，陆续采取了准入数量管制、经营权有偿使用和公司化运营等管理办法。在此期间，一方面，许多公司以有偿或无偿方式取得出租车经营权后，在承包给司机实际运营的过程中，都收取包括车款和经营权费用在内的高额承包租赁费和风险抵押金；另一方面，一些公司在取得经营权时，采取了由司机实际出资、经营权名义归公司的做法。这两种情况都是运营司机实际出资并承担经营风险，这是后来导致全国不少城市出现公司与司机之间的产权纠纷和出租汽车行业群体性事件不断发生的重要原因之一。与此同时，在出租汽车行业管理和发展中，非法营运、政府部门乱收费、经营权出让不规范等问题也日益突出。鉴此，从１９９９年起，国家相关部门陆续出台了一系列清理整顿和专项治理城市出租汽车的意见和办法。２００４年，国务院办公厅发布了《关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》（以下称之为８１号文）。各地按照８１号文的要求开始进行治理和规范，出租汽车行业的发展总体上进入清理整顿和规范发展的阶段。
当前来看，出租汽车行业总体上在向好的方向发展。但是各地情况差异较大，形成了不同的监管体制和运营模式。
第一，各地经营权出让的期限和方式不同，形成了三类出让模式。一是资质审批，在同等资质条件下先到者得。二是公开拍卖，出价高者得。三是服务质量招标，服务质量高者得。目前，除深圳等地最新一批出租汽车投放采取了公开拍卖的形式外，其他大多数拟新投放运力的城市正在尝试采取服务招标的形式。
第二，各地经营权和车辆的归属不同，形成了四类经营模式。第一类是承包经营（有些地方也称为“公司自营”），第二类是合作经营（有些地方也称为“租标经营”），第三类是挂靠经营，第四类是个体经营。从大类来看，前两类的实质是公司化运营，后两类的实质是个体化运营。目前，许多大中城市同时具有四类经营模式，小城市相对较为单一。
第三，各地政府监管形式和力度不同，形成了两类监管模式。一是强监管，二是弱监管。从各地的情况来看，政府采取哪类监管方式与经营权的出让方式关系较为密切。强监管模式主要对应于经营权按照资质审批或服务招标方式出让的地区，而弱监管模式主要对应于经营权采取拍卖方式出让的地区。从总体上讲，政府重视监管和采取强监管模式的地方，市场的经营秩序较好。
当然，在发展和管理中还程度不同地存在一些矛盾和问题。主要包括：出租汽车市场准入不足、居民“打车难”、服务质量差等问题在一些城市仍然较为突出；经营权管理当中还存在不少隐患，成为影响出租汽车行业稳定发展的重要因素；非法营运屡禁不止，影响了行业正常的营运秩序，成为影响司机收入和导致群体性事件的又一个重要因素；司企关系没有完全理顺，司机负担过重、收入低的问题还不同程度地存在；行业管理体制不顺，缺乏上位法，成为制约出租汽车行业长期稳定健康发展的重要因素。
除以上突出矛盾和问题之外，还有城市出租汽车管理部门、管理机构不统一、性质不明确的问题。目前各城市一般是在城建或交通部门下设立一个只有少数人员组成的出租汽车管理处，然后再设立一个出租汽车管理或监测中心，这些单位的编制、规模和经费来源各不相同。大部分大城市的管理机构属于行政单位或全额拨款的事业单位，而不少城市特别是中小城市的管理机构属于自收自支的事业单位，其人员数量不足或者经费不落实，严重影响了管理能力，这也是导致乱收费和“以罚代管”等问题产生的重要原因。
二、对出租汽车发展和管理若干重要问题的分析和认识
出租汽车服务是人类现代生活的重要组成部分，出租车行业的发展必须考虑到社会福利的最大化，统筹消费者、从业人员、投资者和政府管理部门等所有利益相关者的利益诉求。我们需要从行业长期发展和社会长远利益的角度考虑出租汽车经营权的性质及其转让方式、行业运营模式、政府管理模式等，这不能仅仅依靠明确出租车产权关系而得到解决。
（一）出租汽车行业定位：大容量公共交通的补充
从出租汽车的行业特性和现阶段我国的国情特点出发，应当将出租汽车定位为：满足居民特殊出行需要，是大容量公共交通的补充。这个定位包括两层含意：第一层含意强调它的不经济性。出租汽车是介于大容量交通（比如公共汽车、地铁、轻轨等）和私人交通之间的一种运输方式，相对于私人交通，出租汽车在使用上不具有排他性特征，是供居民出行的一种公共交通工具，属于公共交通的范畴。但相对于大容量公共交通，其不仅使用成本相对较高，对资源环境造成的压力相对较大，而且主要在城市运营，占用的城市道路资源也相对较多，是一种便捷但不经济的公共交通方式。第二层含意强调它的不可替代性。一方面，在大容量公共交通尚没有建立和完善之前，在许多城市特别是在小城市，出租汽车通常成为城市的重要交通工具，在满足居民特殊出行需求中发挥着重要作用；另一方面，即使在大容量公共交通发展较好的情况下，出租汽车仍然是满足居民一些特殊出行需要的公共交通工具，比如去机场、上医院、到道路不熟悉的地方等等。因此，出租汽车一方面不宜作为主要的公共交通运输方式，另一方面又是不可替代的，宜作为大容量公共交通的补充，纳入综合交通体系，特别是城市综合交通体系之中，统筹考虑，适度发展。
（二）出租汽车行业监管方式：政府特许经营
以政府特许经营方式进行监管，意味着政府不仅要对出租汽车的运价、出租汽车数量进行调控，而且要对经营者的经营行为进行必要的和特别的监管。政府究竟应当对出租汽车实行怎样的监管方式，从各国的经验、做法以及各种理论观点来看，迄今为止还没有一种统一的范式和解释。一般许可和特殊许可的城市都存在，不少城市还经历了特殊许可——一般许可——特殊许可的反复过程，而且在各种方式下都存在各自的问题。但总体上，无论从国外还是国内来看，实行特许经营的城市在目前占绝大部分。选择什么样的监管方式，既取决于出租汽车行业的一般特性，也取决于出租汽车的发展环境。
政府如何出让出租汽车的经营权，不但涉及到对公共资源的配置是否公平合理，也直接影响到政府的调控手段、监管效果和出租汽车行业的健康稳定发展。出租汽车行业发展和管理中的不少问题，都与经营权出让方式不当有关。
首先，是经营权出让的期限问题。经营权出让期限的确定应当有利于政府部门对出租汽车行业的监管。从调研了解的情况看，目前部分城市实行的经营权无期限或者永久性出让的做法弊多利少。第一，这种方式导致了经营者对社会公共资源的永久占有，是对公共利益的一种侵害。第二，一旦无限期出让的经营权成为一种私人产权，政府监管部门就在一定程度上失去了对经营权的约束和管理权限，不利于对出租汽车服务质量的监管。
其次，是经营权出让的有偿还是无偿的问题。从各地的实际运行情况来看，如果操作得当，经营权收费可以成为政府调控出租汽车行业盈利水平的一个重要手段。比如，当在现有的出租汽车数量和运价水平下行业利润和收入水平过高，而出租汽车数量和运价调整又受到其他因素限制不能实施时，通过增加经营权收费将超额利润收归公共财政，就是一种合理的选择。因此，对于经营权是否收费和收费标准的问题，不能一概而论，而应当由各城市行业监管部门，会同有关部门按照一定的程序相机决定。
最后，是有偿出让的方式问题。从各地的实际经验看，经营权公开拍卖和出价高者得不是一种好的办法，它不仅容易导致价格过高，给经营造成较大压力，影响服务质量，也会给进一步投放出租汽车数量、政府进行日常服务质量的监管和协调公司与司机的收入分配关系带来困难，同时，还会导致二级市场的高价炒卖，给行业稳定带来一定的隐患。相比而言，一些城市按照８１号文件精神实行的服务质量招标与定价出让相结合的方式更为科学合理。
（四）出租汽车行业经营模式：鼓励向规范的公司化经营方向发展
从我国当前的实际情况来看，所谓公司化经营还是个体经营，其区别主要并不在于是否存在公司，甚至不在于是否有公司参与管理，而在于出租汽车的经营权是归公司还是归个人的问题。事实上，几乎所有实行个体经营模式的城市，都从政策上要求拥有出租汽车经营权的个人必须挂靠到一个公司，接受公司的管理，方可营运。
长期以来，针对出租汽车行业司机负担重、工作时间长的问题，不少人主张将经营权归公司所有转变为归司机所有，实行个体化经营。针对这种意见，此次调研对实行经营权由公司向个人转变的城市给予了重点关注。从调研了解的情况来看，以下几点值得重视：第一，已经实行经营权归个人的城市（比如温州、郑州等），其经营权归属的转变，都不是出于减轻司机负担或缩减劳动时间的考虑，而是因为以往的公司化经营不规范，公司向司机收取高额抵押金或预付款，造成司机成为实际的出资人，导致在经营权归属上司机与公司产生矛盾，引发群体性事件。政府出于尊重历史和社会稳定的考虑，做出将经营权从公司转变为个人的决定。第二，经营权归司机个人后必须有一系列的制度安排相配套（比如经营权有期限，经营权所有者只能自己开车，不允许雇人开车，经营权也不允许转让，等等），否则经营权转变对改善营运司机劳动和收入状况的作用极为有限。比如在温州，由于经营权采取永久性归个人、允许二级市场转让、允许经营权所有者雇佣司机运营的模式，许多司机得到经营权后很快就变成了老板，或者将经营权高价转让，或者自己不再开车而将车委托、承包给别人经营从而成为食利者，而真正开车的司机的状况不仅没有什么改变，甚至比以前更差。第三，政府监管部门大都认为，实行经营权由公司向个人的转变，削弱了公司的监管能力和积极性，增加了政府的监管难度，从长期来看，必然会对行业运营秩序和服务质量产生不利影响。
相比而言，针对过去公司运营中存在的突出问题，另外一些城市，比如我们调查过的武汉市和广州市等，在继续坚持经营权归公司所有的前提下，按照政府特许经营方式加强对公司的监管，特别是调整了公司同司机之间的利益分配关系，加强对公司和司机服务质量的监管，取得了较好的效果。公司化经营较规范的地方，一方面营运司机的收入状况大大改善，另一方面服务质量也明显提高。从实地调查的总体情况来看，就服务质量和行业稳定性而言，经营权归公司的规范的公司化经营模式，总体上好于经营权归个人的挂靠公司的经营模式。
（五）“黑车”与非法营运问题：打击与疏导相结合
“黑车”普遍存在、非法营运屡禁不止，长期以来严重影响我国出租汽车行业的发展秩序。特别是在目前实行较为严格的出租汽车数量管制和存在较大就业压力的背景下，“黑车”的产生有着强烈的利益驱动。加上由于合法营运出租汽车不能覆盖和满足一些边缘区域和一些居民的特殊需求，为“黑车”的存在提供了巨大的空间。
在各种类型的“黑车”中，伪造运营证照的“套牌车”、“下线车”、“巡游”的私人轿车等，直接与正常的出租汽车形成竞争，极大地破坏了运营秩序，产生了严重的不公平竞争，也给乘客的利益带来严重的危害，并成为导致出租汽车司机不满，甚至引发群体性事件的重要因素，必须严厉打击。
三、进一步促进出租汽车行业健康发展的思路和建议
（一）明确发展的总体思路和方向，统一认识，加强规范和引导
目前及未来一段时期内，我国出租汽车行业发展的总体思路大体可以概括为：深入贯彻落实科学发展观，从出租汽车的行业特性和我国出租汽车发展的实际出发，将化解行业管理中存在的不稳定因素和促进行业长期持续健康稳定发展结合起来，围绕提高服务质量、理顺司企关系两大核心目标，坚持增量带动存量的渐进性改革原则，通过明确发展方向、完善政策法规、规范经营权管理、整顿运营秩序、优化经营模式、调整运力结构、理顺管理体制、改善监管方式，形成定位合理、规范有序、服务满意、监管有效、和谐稳定的出租汽车行业发展格局，有效发挥出租汽车在综合交通运输体系中的作用。
出租汽车发展的基本方向和相关重要问题可以归纳为：
第一，出租汽车是大容量公共交通的补充，出租汽车的发展和管理应当纳入公共交通运输体系中，进行统筹规划，统一管理，实现与其他公共交通方式之间的协调发展。在城市公共交通发展的初期，特别是大容量公共交通体系尚未形成的小城镇，出租汽车是满足部分高端需求的重要的公共交通运输方式。
第二，出租汽车经营权属于公共资源，政府可以以特许经营的方式出让和收回。出租汽车的政府特许经营制度，要有利于引导和鼓励出租汽车实现规模化和集约化经营。出让出租汽车经营权要按照服务质量招标与定价出让相结合的方式进行。服务招标必须设计一套科学合理的综合考评体系，形成一套能够保证实现公开、公正、公平的出让程序和方法。要发挥出让价格在调节出租汽车行业整体赢利水平中的作用，出让费用应当按年分期收取，出让期限应当与车辆使用或更新周期相一致。
第三，政府主管部门除了要对出租车行业的服务质量进行监管外，还应当对之进行数量和价格监管。数量控制和运力投放要与当地综合交通运输体系规划和建设相协调，要保证能够基本满足居民的乘用需求，要发挥对行业、公司和司机收入水平进行调控的作用。数量控制和运力投放必须建立在科学的测算体系和公开透明的决策程序之上。服务价格的确定和调整要与当地收入水平相适应，必须实行价格听证等制度。
第四，鼓励和引导出租汽车实行规范的公司化经营，公司必须取得经营权，具备车辆、场地、管理组织、机构和管理服务能力等运营管理设施和条件。新投放运力原则上不再向个体经营者出让。对于已经形成的个体营运车辆，鼓励通过适当的形式、在各方自愿的基础上转为公司化经营，加强对个体经营者的监管。
第五，作为政府特许经营行业，出租汽车行业的整体赢利水平和司机的收入水平要受到政府管理部门的调控。应当参照社会平均投资收益率调控出租汽车行业的赢利水平，参照当地社会平均工资水平调控司机的平均劳动所得。对于实行公司化经营的企业，监管部门要通过实行统一的合同管理，对公司和司机的权责和利益分配关系进行规范，建立公司与司机收益共享、风险共担的机制。
（二）尽快制定新的出租汽车管理办法或条例，完善相关政策法规
第一，根据目前出租汽车管理和发展面临的新情况新问题，尽快制定新的出租汽车管理办法，或者直接制定出租汽车管理条例，依法规范各地出租汽车的经营管理行为，协调政府主管部门、公司、司机和消费者的关系。
第二，出租汽车管理办法或条例应当结合我国出租汽车管理和发展的总体思路与方向，明确出租汽车的行业定位、经营权出让、监管模式、经营模式、劳动用工关系、事故责任、风险分担机制、非法运营的打击、群体性事件的防范、管理体制、主管机构性质、各主体的责权利和法律责任等重大事项。
第三，以出租汽车管理办法或条例为上位法，清理规范各城市人民政府已经制定实施的地方性出租汽车管理的相关政策法规。
（三）进一步理顺管理体制，为加强出租汽车管理提供体制保障
第一，出租汽车行业作为各地公共交通体系的组成部分，在服务的地域范围上相对分散且较为独立，其规范和管理的职能应当继续由城市人民政府承担。但需要在中央政府层面明确一个管理部门，负责对行业发展中的共性问题进行研究、规范、指导和协调，制定行业管理的相关政策法规并监督实施。
第二，针对目前各地区出租汽车管理部门机构性质不统一的情况，建议各城市人民政府结合行政和事业单位改革，尽快使那些具有事业单位性质的监管部门向行政单位转制，以解决人员数量不足和经费不落实等问题，提高管理能力。
（四）建立和完善相应措施，解决当前存在的相关问题，防范可能产生新的矛盾和事件
第一，现在，不少城市已经面临经营权到期如何延续、数量不足如何投放新运力、二级市场炒作导致经营权价格过高等问题；还有一些城市在实行公司化经营过程中，正在或即将面对既有的出租汽车的经营权和车辆产权不清的问题；在油价上涨压力下，不少城市遇到油价补贴落实不到位或者不足以抵补司机的收入减少等问题；另外，在实施新的劳动合同法过程中，各地都面临对其理解和执行缺乏明确的指导等问题。因此，建议有关部门尽快就上述问题形成一个明确的指导意见，加强对重点地区情况的监控和协调指导。
第二，一些地区因为多年没有新投放运力，已经造成运力明显不足，并导致一系列相关问题。建议有关部门加快专项治理进度，尽快组织验收，并结合新的经营权出让指导意见，对新运力投放尽早“解禁”。
第三，针对近年来群体性事件频繁发生的情况，建议在分析各地造成群体性事件的原因和总结各地处理这类问题的经验教训的基础上，做出统一部署，建立中央和地方应对出租汽车行业突发性群体性事件的应急预案，防止和减少发生新的事件。特别是对于公司与司机间围绕经营权问题而产生的冲突，政府要高度重视，加强领导，本着尊重历史、面向未来的原则，既要妥善处理，保持稳定，又要有利于建立合理有效的运行和管理模式，提高服务质量，实现社会利益最大化。
