我国的“三农”——农业、农村、农民问题是全社会的“老大难”问题，很长时间以来受到国家上下、社会各界的广泛关注。改革开放以来连续几年中央的“一号文件”都是关于“三农”的。各级各种报刊、电台、电视台发表和播放关于“三农”问题的文章和节目不计其数。说“三农”问题是中国的“头号”大问题也不为过。
农业、农村、农民问题，其核心是“农民”问题。农业是农民从事的劳动职业，但从事农业的并不都是农民，如原国营农场的职工不叫农民却称为“农业工人”。农业问题主要是农产品短缺，计划经济下主要表现为农产品低价格问题，农业劳动低生产率、低收入问题，农民劳动低积极性问题，其根本原因是计划控制过死；改革开放以来，虽然许多农业基础设施仍然落后，抗灾能力低，但农民劳动积极性低的问题解决了，农产品短缺问题基本解决了，反而出现了农产品剩余、卖难；农业劳动生产率虽然提高了，但剩余劳动力没有出路，劳动资源严重浪费，归根到底导致农民低收入问题不得解决。农村是农民居住、劳动、生活的场所，农村的卫生环境脏、社会治安乱、文化教育条件差，无非是大多数农民的生活处境脏、乱、差，农村的贫困、落后无非是农民的贫困、落后。所以说，农村问题归根到底也还是农民问题。(www.yypl.net)
“三农”问题表面看来是“农”的问题，而其实质是“民”的问题，是“三民”问题：农民的劳动生产率低，新的就业门路少，收入少；卖难、买难，消费水平低；缴税重、缴费多，负担沉；出入行路难，就医看病难，子女上学难，文化素质低，是农民的生活问题，是“民生”问题。城市的招工常有“城市常住户口”条件，农民就业备受歧视，因为身份的限制缺乏劳动就业选择权；居住受户籍制度的制约，长期以来动辄被收容遣送，没有迁徙权；农民基本上没有社会保障，一旦在市场竞争中败下阵来，没有“避风港”，甚至失去“生存权”；计划经济下对自己的产品没有讨价还价权即自由处置权；改革开放至今农民对承包土地只有经营权没有所有权，即使经营权也常受侵犯；对本应是自己的土地没有自由处置权，只有辛勤种植或被动接受“国家”低价征用的义务；农民还没有组织自己协会的权利。这是农民的“民权”问题。农民虽然从法律上可以自己选举村民委员会、但这种村民自治组织的选举常常受到乡镇政府的有力和有效的干预、选举出来的村委会成员要从乡镇政府那里领取“补助”、接受“指示”，还时刻接受同村的党支部的领导；在各级人民代表大会中，真正是农民的代表极少，而且越到高层越是稀少，说话的份量也越轻；在实际行使国家权力的各级政府中，干部是专职的，是“国家财政供养”的、“吃皇粮”、“吃财政饭”的，他们根本不是农民；他们也不是农民选的，而是上级指派、上级任命的，因此也不可能代表农民。农民不能直接、也不能有效地间接选举各级政府甚至最基层的乡镇政府的领导；政府决策圈里是清一色的官员，农民不能参与决策、只有被动接受既定政策，这是农民的“民主”问题。
然而，“民主”问题也是“民权”问题，也就是农民的选举权和被选举权问题。现在选人大代表，哪怕是基层选举，往往是上级指定候选人。选民们对这些候选人一般并不了解，甚至根本不认识，所以选举时无所谓参加不参加；因为没有竞争，没有比较，参加也是只能选举已经指定的候选人；不是上级指定的候选人而被选上的机会即使不说没有，也是凤毛麟角。至于政府领导成员和主要领导者，当然更是上级委派或任命，选举只不过是走走形式，很难说有哪一位主要领导是通过真正的选举产生的。被中央纪律检查委员会公开点名批评的河北省原人大主任程维高，曾经在河北省由省长、书记一直任到人大主任总共长达十来年，河北群众对他早就议论纷纷，但别说农民，就是全体河北人民，长期以来就是奈何不了他；直到“给河北人民造成不可挽回的重大损失”之后，才由中央给以“开除党籍，撤消正省级待遇”的纪律处分。现在的选举机制和程序不能保障农民的选举权和被选举权，实际上也就是架空了农民的这种“民主”权利。(www.yypl.net)
孙中山先生在近百年前提出著名的“三民主义”，即民族主义、民权主义和民生主义，那是针对半殖民地半封建的旧中国说的。现在这里所说的“三民”问题，显然不能与那时孙中山先生的“三民主义”相提并论。但是，“三民”问题与“三民主义”也不是毫无相通之处。要解决“三农”问题，实际上就是解决“三民”问题，就是要把“农民”首先认定是国家的“公民”，是社会的“人”、社会的“民”，而不单纯是农业、农村的“农”。
“民趋利如水走下，四方无择”，这是中国古代文人对人口流动规律的浅显认识；“人挪活，树挪死”，则是普通百姓对人口流动意义的朴素说法。然而，历代王朝都十分重视对户籍的管理，对人口流动的控制。从根本上说，这也是自给自足的小土地生产方式所决定的。随着商品经济的发展，时代提出了对人口流动的要求。十八世纪七十年代，英国古典政治经济学家亚当·斯密就注意和研究了劳动力流动问题。他猛烈抨击当时欧洲残留的封建制度说：“劳动所有权是一切其他所有权的主要基础，所以，这种所有权是最神圣不可侵犯的。……不让劳动者以他认为正当的方式，在不侵犯他邻人的条件下，使用他们的体力与技巧，那明显是侵犯这最神圣的财产”；他严厉批评当时英格兰的法令“妨碍劳动和资本的自由活动，使不能由一职业转移到其他职业，由一地方转移到其他地方，从而使劳动和资本不同用途的所有利害，有时候出现令人非常不愉快的不均等”；他特别指出“获得居住权的困难，甚至妨害一般劳动的自由移动。英格兰的乱政，恐以此为最”。（《国民财富的性质和原因的研究》，商务印书馆1972年版）斯密的立场是革命的，观点是鲜明的。(www.yypl.net)
欲求农民“民生”问题的解决，除了在具体的就业政策方面放弃只对城里人优惠、而对农民歧视的倾向外，更根本的是改变我国传统的城乡二元结构，让广大农民能够享受“国民待遇”。我国的所谓“农民”正是相对于城市居民来称呼的，它早已不再单纯是一种职业者的名字，而是一种身份的称谓。长期以来，农民难以同城市居民享受平等的基本公共产品，例如城里孩子接受义务教育由国家承担经费，而农村的孩子接受义务教育却由农民自己承担经费，不公平的政策直接导致中国的文盲、半文盲主要分布在农村，使得农民就业更加困难。再比如，近年来发达地区盲目“造城”、“造镇”，大中城市随意地扩大面积，征用农村土地，农民无法抵挡，很多被迫失去了赖以生存的田地，他们中一部分不能进行正常劳作，沦为公开失业。据专家估算，目前我国失地农民逾2000万。又据统计，全国享受最低生活保障线的群体中，约有20%是失地农民。在无任何保障情况下的农民，失去赖以生存的土地，实际上变成不折不扣的失业者，他们成为“种田无地，上班无岗，低保无份”的“三无”人员，生活处境非常艰难。在国债资金使用方面对比城市与农村：近5年里国家在 6600亿元的国债中仅为农林水等安排建设资金2800亿元，而其中真正用于农业、农村的资金不多，效果不大。这几年，国债资金带动城市的水、电、路、通讯、医院、学校等公共物品的供给越来越充足，而我国农村的差距却越来越大。（宋斌文：《经济转型过程中农民失业成因分析 》，2003年9月21日《中国经济时报》）再对比干部与农民：在1998年至2001年间，中央政府连续几次给国家机关事业单位工作人员大幅度增加工资，使得国家机关和事业单位的工资水平比前几年涨了近一倍，并拉动其他行业也调高职工的工资水平。而广大农民不仅一点也不沾光，相反这一时期农产品价格持续下跌，乡镇企业吸纳劳动力的能力下降，还使得农民的收入增长速度连年下滑，如此等等。这样的城乡二元社会经济政策不改变，农民的“民生”问题就不能从根本上得到解决。
作为社会经济发展中政策法规的制订和执行者，政府首先应充分考虑政策的公正性，要给每个阶层和每个人以平等的发展机会。首先应在全社会建立一个保障穷人基本生存的“安全网”。比如，在城乡普遍建立医疗保障制度，全面推行九年制义务教育制度，对穷人就医和子女就学提供保障性补贴。目前我国小城镇和农村这两部分人口中恰恰是需要政府帮助的人最多。要改革农村税制政策，有步骤地消除城乡不平等的二元税制结构，实行城乡统一的税收制度，实行统一的个人所得税征收政策，近期应先将全国特别是中西部地区和贫困地区的农业各税免掉，给农民以休养生息的机会。政府应该制订针对低收入者的培训计划，免费或减费的形式为他们提供专业技能培训，帮助低收入者提高就业和自我创收的能力。（马晓河：《对当前收入不平等状况的分析》，《红旗》杂志2003年第16期）(www.yypl.net)
为了切实解决农民问题，保证我国农村经济的进一步发展和全社会稳定，除了诸如就业政策、金融政策外，主要应是启动和利用财政税收这个最直接、最有力的经济杠杆，调整财政税收政策，调整财政收支结构，来帮助低收入者，保护弱势群体，帮助和保护农民。例如，实行城乡统一的个人所得税也就是调整财政的收入结构，解决农村义务教育问题主要是调整教育资金的投向和结构，解决农村建设问题可以主要是调整国债资金的投向和结构，改善农民的卫生医疗条件主要是调整社会事业费的投向与结构，等等。任何改革政策与措施的实行都关系到现存利益格局的调整，而财政政策和财政收支结构的改变对利益格局的调整最直接、最有效；而其他改革的政策和措施也都绕不过财政税收政策，且必定涉及到财政收支结构的变动。
欲求农民“民生”问题的根本解决，必须先维护农民的“民权”；欲要维护农民的权利，必先争取农民的“民主”。“求民生”、“维民权”、 “争民主”，是解决我国“三农”问题的关键所在。试想，如果农民以上的改革政策的制定有更多的发言权、决策权，那么对原来的特别偏重城市的政策一定会强烈抵制，使之获得通过和实施推进更加困难，而对改革政策一定会大力支持，实行起来一定会更快捷。中国政法大学校长徐显明教授认为，我们的传统文化是一种义务文化。中国古代所有的人都是臣民，没有独立的人格，臣民在社会生活当中的地位表现为服从。封建社会是以国家权力为中心，制度的设置以人的义务为中心，对公民来讲履行义务就是一切。而以公民的权利为中心重新构筑国家制度，以绝大多数人的权利为基础来建立法律制度，切实保障人民的利益不受强权的侵犯，彻底解决“民权”问题。他还认为，近代文明社会追求的三大目标，第一是在政治上要有发言权，完善选举法体现绝大多数人的意志和选择，就是多数人说了算，这才是民主政治；第二是经济上财产有保障，每增加公民的一分钱税收，政府花任何一分钱都必须经过议会讨论；第三就是追求人的人身自由，不受随意的监禁。（徐显明：《保障人民权利是依法治国的本质 》，2003年6月24日《学习时报》）这也就是“民生”、“民权”“民主”问题。而自由和秩序，正是解决“民生”、“民权”“民主”问题的必要条件，也是保持社会正常发展和稳定和谐的必要条件。 (www.yypl.net)
以上所说的解决“三民”问题的办法，其实，也不止限于农民。对于处在社会底层的公民，弱势的群体，“三民”问题也同样是他们自己的问题。
作者单位：河北省财政科研所
