对政治的冷漠往往直接导致政治上的不参与。虽然研究政治不参与的学者都认为政治冷漠是一个重大问题,但他们对这个问题的性质却有两种不同的基本看法。第一种是“冷漠无害”的观点,它认为政治冷漠对个人和社会都没有害处,甚至还不无益处;第二种则是“冷漠堪忧”的立场,它认为民众的政治冷漠反映社会制度,尤其是它的民主肌体出了毛病。汤姆.德鲁卡在《政治冷漠两面观》一书中讨论上述两种态度。从政治学的角度,他称第一种为共和自由论观点,第二种为民主论观点。
公民积极参与是共和思想的根本理念。公民参与也是共和体制民主性质的保证。民主的两个部分是人民(demo)和权威(kratis),意指多数人自治的民主;它的对立面是寡头政治或独裁。民主曾专指希腊城邦那种公民直接参与的民主。现代的民主则主要是指代议民主,也就是“共和”。在共和制度中,人民选择其代表,而不是直接立法和行政管理,但是公民参与仍然是政治权威和政体运作合法性的唯一正当来源。
在强调公民参与的共和思想和自由主义思想结合到一起的时候,自由主义公民观起了很大的作用。自由主义所取的是最小程度政体模式,它不象共和主义那么强调公民参与治理和接受治理是为了维护某种共同向往的好生活样式。自由主义认为在公民间起作用的仅仅是“社会契约”或者“自我利益”关系。国家和政府所起的仅仅是维持这种社会秩序的作用,目的是防止公民互行不义,督促他们公平交往。公民是独立自主的个体,他们并不需要由国家来告诉他们什么是共同体好生活的理念。只要社会能维持法制秩序,每个公民尽可追求他自己心目中的好生活而不妨害他人。公民是一种法定身份,并不是参与的结果,公民有自行决定参与或不参与的自由。
自由主义和共和主义的公民理念不同,为何有结合的可能?其实并不奇怪,政治理念都来源于实际生活,永远不可以有绝对纯正的模式。虽然共和主义强调公民的参与,但公民在任何共和制度中参与的程度和方式却并不平等。且不说那些被排除在公民之列以外的人群(历史上的妇女、奴隶),就是名义上平等的现代公民,也是有的理所当然地代表别人,有的注定要被别人代表。自由主义坦承公民参与程度和方式的差异,并且将此与个人自由选择联系起来。
共和自由主义不只是简单强调个人参与或不参与的自由,更把不参与作为一个关乎民主制度正常运作的问题来讨论。共和自由理论以“冷漠”这个概念在不参与者和不参与行为之间建立了一种特殊的逻辑关系,那就是“责任”。不参与者之所以不参与是以为独立的个体自由地选择了冷漠的态度,不参与者为自己的不参与行为负责。社会中民众不参与现象的责任归属在于个人,而不在于可能出了毛病的社会制度。
伯纳德.贝雷森等人在《投票:一次总统选举的舆论研究》一书中就是以美国民主制度在正常运作为前提提出民众冷漠问题的。贝雷森等人认为民众是在对政策决定表示满意或不感兴趣时才选择冷漠态度的。从民主的角度来看,政治冷漠有防止过度参与的特殊功能,对现代民主是必不可少的。美国社会的冷漠阶层很可能缓解异议、调整和变化所引起的震荡,因而起到了维护民主体制的作用,尽管这并不意味着民主社会可以无限度地承受冷漠。
贝雷森等人在50年代提出冷漠无害论时所说的过度参与仅仅是假设的。到了70年代,当塞谬尔.亨廷顿重提冷漠无害论的时候情况就不同了。在亨廷顿看来,60、70年代民众的狂暴参与实际上已经削弱了美国民主社会,因此过度参与已经不再是假设的可能,而是严重到了产生危机的程度。亨廷顿相信,边缘群体如今在民主制度中获得了正当的地位,过度的参与不仅没有必要,而且会破坏民主。他认为,“现在不是要减小某些群体的边缘性,而是要所有的群体都更多地自我克制。”民主虽宝贵,但政治民主却不能无限发展,民主“并非越多越好”。亨廷顿认为,过去人们过分强调民主参与是政治体制权威的唯一源泉,今天需要开拓政治体制正当性的新源泉,尤其是专门知识,资深的阅历、经验和特殊才能。民主运作如果从依靠参与转向依靠专门知识,就可以提高制度的效率,减轻它所受的各方压力,使之从技术权威层面获得更大的合理性。民主的最大威胁来自民主理想本身：“民主政治体制常常需要某些个人和群体有某种程度的冷漠和不介入。”
亨廷顿和贝雷森等人提出民众参与问题的背景虽不相同,但他们都对民众参与抱有一种无以掩饰的恐惧,他们都害怕太多的民主会引起社会政治的不稳定或者甚至动乱。共和自由论对民众参与不仅抱有“冷漠无害”的态度,更是怀有多多未必益善的想法。这是与共和思想讲究有素质的参与,要求参与宁缺毋滥的传统一脉相承的。共和自由论认为,为了维持民主制度,保证其正常有效运作而言,有一些具有民主素质且参与意愿的公民参与就行了。没有政治参与意愿的公民有进行其它活动的意愿,尽可在其它活动中得到充分发展。他们既然没有政治参与意愿,也就不要拿什么普通的公民美德去勉强他们。
共和自由论的这种想法不是全无道理的。第一,共和思想(例如在马基亚维尼和卢梭那里)强调某种为全社会公众所认可的美德或普遍意志,公民的参与于是被提升为这样一种美德和体现这种普遍意志的日常活动表现。这是很美好的共和社会理想。但是历史的实践却并不那么美好。任何不容质疑的单一美德和普遍意志对个体公民都构成强制力,它可以成就公民的责任心,也可以成为专制的藉口。文化大革命时期就很强调政治参与,积极投入运动就是干革命,否则就是反革命,参加运动是公民的首要责任,因为革命运动已成为全社会的普遍意志。在这种情况下,共和自由派建议不要拿政治参与去勉强普通人,可以说是出于对共和制度专制倾向的警惕,这也是它自由主义的地方。
第二,西方的共和自由论是有前提的,那就是公民的基本权利必须已经得到民主制度的保障,并且已经在实际政治运作中实行。在这种情况下,共和自由论者提出冷漠无害,实际是把政治参与的首要功能从务求正确调整为纠正偏差。对于民主社会的广大选民来说,如果候选人们之间没有实质的差别,而他们又无特殊劣迹,那么就不必在任何一个人还没做之前就断言他绝对做不来。不妨让他做做看,等他实在做不来,选民再纠正先前的选择不迟。选民之所以能表示如此的大度,那主要是因为民主制度保证了谁也不能一旦当选就此改变民主游戏规则。如果选民错误选择的后果是他们自己就此丧失自由选择和纠正选择的权利,如果每次选举都成为公民权利和民主制度生死存亡的决斗,那么公民便不会冷漠。因此,冷漠反倒可以看作是民主社会稳定的表现,所以我们常常看到,在专制转向民主的社会中,没有选举经验的民众投票率反倒远高于民主社会富有选举经验的选民。
共和自由论的冷漠无害想法,虽然在一定限度中不乏合理性,但它的局限性却不容忽视。它关于公民权利已得到民主体制保证的想法,在当今民主欠缺的世界中显然是一种奢侈的前题。而且,它关于参与者和参与行为之间关系的两个正反假设都不确实。即使在公民权利有保障的民主制度中,政治参与者也并非定有优良的公民素质,参与者有的固然是在政治活动中寄托其抱负与理想,但也有并非以“乐政”而以功利为动机的。另一方面,不参与者并非是因为缺乏公民素质或者缺乏参与意愿,他们的不参与不是个人性的,而是社会、政治性的无意愿、无行动,是一种不得已的政治角色反映。而共和自由论的大问题正在于把不得已经过调适的政治角色当成了自由意志的选择。共和自由论以功能主义看民主,以为既然现有的制度在运作,说明民主已经够了。它同时又以训政口吻谈过度民主的危害,好象它完全有把握现有程度的民主已经恰到好处。
在民主问题上的功能主义和训政态度是保守的和精英主义的。功能主义往往着意于保存现有的制度。它总是从现存制度的好的地方着眼,它提出的问题是人们应如何适应现有制度,而不是如何改变它。只要现有制度尚在运作,功能论便视其为有益。凡是运作的便是合理的。与功能主义掩饰不合理制度相得益彰的是对民众居高临下的精英主义。它总是在用各种标准(意识形态,党派,阶级,教育,等等)确定某些公民比其它公民更有觉悟,更先进或更具睿见,因此也就当然是全社会的领导力量和先锋代表。
民主论在政治参与问题上与共和自由论的分歧,正在于它坚持要改善现有民主制度,并重视公民实际上的不平等。民主论强调,政治民主与普遍的政治冷漠是不相符合的,普遍的政治冷漠(包括对政治的疏离,不信任,失望怀疑,甚至鄙视)标志着民主制度出了毛病。民主论不把政治冷漠的责任归咎于个人,而把它与社会性因素放在一起考虑,这些因素包括政治制度,社会结构,权力分布和运作体制等等。民主论不把冷漠仅仅看作是个人的自由选择,而把它看作是人们必须忍受的生存困境,一种受制于外力的心态或政治命运。冷漠甚至不是解释政治不参与的必需概念,因为不参与者对参与的限制或者无能为力,或者蒙昧无知。现有的政治体制既规范它所乐见的正当的参与又诱导于其无害的冷漠(从一般民众的不关心政治到知识分子的“学政分离”)。民主论要求在讨论政治参与的同时不要忘了问一问什么是真正的政治参与。要尽量在个人意愿范围之外去寻找政治冷淡这一社会病症的深层原因。
夏特斯纳德在《半人民主权》一书中指出,现代政治是组织的政治,这使它不可能同时兼顾全体民众的需要,也不可能把民众的需要都当作政治问题来重视。“一切政治组织都有偏向,强调某些冲突,掩饰另一些冲突,(政治)组织其实就是动员偏向。某些问题被纳入政治问题,另一些则被划出政治问题。”有些民众不参与,那是因为掌权的政治组织的主张和章程不能表达他们的需要。夏特斯纳德指出：“说谁最有需要谁就会最积极参与是不确实的。事实上,谁规定了进行何种游戏,谁也就规定了什么人才可以加入游戏。”在夏特斯纳德看来,问题不只是由教育、阶级、职业等因素所造成的政治不平等,而是政治体制的正常运作本来就在不断制造不平等,不断形成“偏向政治章程。”这种不平等要比表面的不平等更难诊治。现代政治虽有民主理想,强调人民主权,但基于它的(两党)政党政治形式,能实现的充其量不过是半人民主权。
夏特斯纳德把冷漠问题作为“偏向性政治章程”的附属问题,冷漠是有觉悟的表示,冷漠是拒绝带有偏向性的政治章程。彼德.巴赫拉赫则把冷漠当作一个独立的中心问题,冷漠是无觉悟的表现,但责任不在冷漠者,而在于控制民众觉悟赖以发生的参与结构的政治制度。巴赫拉赫指出：“我们知道低经济收入阶层的绝大多数民众在政治上是冷漠而且无知的。我们也知道社会地位和政治参与是成正比关系的。”巴赫拉赫在对冷漠的分析中引入了“真正利益”这一概念,他认为,不参与者不明了那些形似遥远的政治问题如何与他们的切身利益有关和有什么样的关系。民众之所以不能形成对自身利益的清晰认识是因为现有的政治体制把许多有关民众福祉的问题排斥在“政治”范围之外,使得民怨民情无法公开暴露和厘清为迫切的政治问题。提高民众的政治意识需要有恰当的参与结构,即各种供民众表述需要、统观分散现象和增进自我利益认识的组织结构。现有的政治体制通过控制民众的这种参与结构(包括新闻舆论和各种社会运动)来使民众长期处于蒙昧无知的状态之中。民众的冷漠是他们参与结构遭控制的结果,也是蒙昧状态的反映。
在民主体制中,固然有如巴赫拉赫所提示的那种积极发展民主的途径,如当代西方各种新型社会运动。这些社会运动有力地动员民众的参与,培养了参与者的政治素质。但是,现代民主社会民众参与的最重要的形式仍然是公民选举和在重大问题上的公民表决。关心参与问题的理论家都把选举投票作为观察民众政治参与的首要指标。这是很自然的,因为在民主社会中,没有任何其它政治活动能象选举那样定期动员民众在全社会范围内形成参与的浪潮。和其它政治活动相比,选举不仅范围广大,而且限制也小,因为至少在形式上公民都有选举权,不象许多其它的政治活动那样受党派、阶级、教育、社会地位的种种限制和约束。选举成为现代社会有规则的自我激励、自我重唤和更新集体意识的嘉年华仪式。从这一点来说,民主选举能使民众自发动员的社会比民主选举名存实亡、死气沉沉的社会远具政治活力。
威廉.莱科把选举分为两种:第一种是麦迪逊式的自由主义选举,“选举的功能仅仅是控制当权者,如此而已。”在这种选举中,选民所负的是轻微责任,因为这种选举并不注重选民决定的质量。在选民不能决定谁能成为候选人,
只能在官方圈定的候选人中进行“选择”的时候,他们的决定便更无质量可言。第二种是卢梭式的民众主义选举,在这种选举中,选民所负的是重大责任,他们的决定具有代表普遍意志的质量,体现了人民的自由,人民对于重大政治措施(其中包括压制性的政治措施)的意向。这种选举要求人民控制选举过程的每一个环节。
针对自由主义的选举的实际情形,罗伯特.戴尔对民众在这一政治框架中参与的性质和程度作了甚为现实的分析和期望。戴尔指出,即使在民主体制中,公民在政治上也是不平等的,所以他提出的问题是:“在每一个成员都可以选举,但知识、财富、社会地位、权势关系等等机会不不平等的政治体制中,到底是谁在真正的掌权?”戴尔指出,现代政治实质上还是少数人的统治,在民主国家中,这体现为数个政党为山头的“多头政治”(polyarchy)。(这和一党专政的党内的山头不同。)多头政治是权力精英间的相互竞争,选民对于谁能在精英科层中爬到顶尖并无控制力。但这并不意味着选民在“多头政治”框架中的民主运作完全没有影响力。事实上,选民是具有影响力的,但那是一种特殊的影响力。尽管选民不能决定谁将成为多头政治中的真正竞争者,但他们却能迫使精英间的竞争必须不能脱离民众要求的指规。因此,民众规定着精英间竞争游戏的民意共识内容,迫使他们的政策纲领不得无视民众的要求。选民无法使自己信任的人当选,民意的真正代表很可能在现有的多头政治架构中根本成不了候选人。但是,选民却能让他们最不信任的人不当选,这是因为在不由选民决定的数个官方候选人中,选民仍可以使民望最劣者落选。民众为精英争权游戏设定民意共识的内容和方向,这就是民众参与的意义和作用所在。戴尔认为,民众应当参与形成这种共识,为此他们需要了解民主的价值。他很怀疑所有的民众,尤其是那些不参与者,是否都能做到这一点,因此他认为,那些不了解民主价值的人不参与,这对“多头政治”的民主运作并不是一种损失。
民主的参与需要对民主价值的认识,需要民主的习惯和训练。政治参与者是否必须有了这些条件方能正当参与?他们由何获得这些认识、习惯和素质?这些都是参与理论所不能不涉及的问题。对这些问题,有的人从等待、启蒙或者训政去寻找答案。这些答案是与坚持最大限度民主参与的理念不符合的。六十多年前,当中国酝酿由一党训政转向宪政的时刻,《独立评论》、《国闻周报》和《时代公论》等刊物上曾有过一场关于民主宪政的争论,其中就涉及到这些与民主政治参与有关的问题。有些人(如马季廉和何浩若)根本对民主心存怀疑,反对以宪政代替党治。另一些人(如蒋廷 、陈之迈和梁漱溟)虽不反对民主宪政,但认为中国的经济和教育条件尚不足以言宪政,与发展这些条件相比,民主宪政并非当务之急。唯有胡适、丁文江、肖公权和张佛泉这些人主张即时公开政权,结束训政,容纳民众的参与。胡适说,绝少数人把持政权,是永不会使民众获得现代政治训练的。真正说来,最有效的政治训练,即是使人民从实际的参政活动中去接受政治训练。
张佛泉则指出,推行宪政的大障碍不在低程度的人民,反倒在政治、文化精英对宪政的高程度的完美理想。把民主理想看得太玄妙高远,便自然在现实中看不到实行的可能。在张佛泉所举的高程度人士中,梁启超是第一例。梁氏先立下一个全民“躬亲政治”的理想,所以他认为必先实行开明专制,“牖进国民程度”,才可以谈宪政的实行。孙中山先生是第二例,因为他立下了一个人民运用四权的理想,所以他认为在施行宪政之前,必须有训政之阶段。梁漱溟先生是第三例,因为他的理想是乡村社会中“各分子皆有参加现社会,并从而改进社会之生活能力”,所以他承认“中国此刻尚不到有宪法成功的时候”。张佛泉认为,这几种见解都是错误的。因为宪政“应是个生活的过程,决不是个死的概念”,我们不能在达不到完美宪法理想的时候,“先过几天黑暗的生活”。
肖公权赞同胡适和张佛泉民主宪政随时随地都可以实施的观念,他觉得实行民主宪政虽然需要有教育上的准备,但语云：“未有学养子而后嫁者也,”这句话可以作一切“训政”论的答复。他和张佛泉一样,认为民主不应成为高程度的空洞理想的牺牲品,但是他对张佛泉“宪政要从少数有政治能力的做起”这一说法持保留的看法,认为这一说法“实在也包含一种训政的观念”。在民主观念更强的肖公权看来,张佛泉那种说法未免有精英主义之嫌,或者按本文讨论中的说法,几乎是共和自由的观念了。不过知识分子的精英观念和政治精英观念毕竟是有区别的,所以肖公权特别指出：“[张佛泉]的训政观念,与国民党的训政观念不同。孙中山先生相信国民党员是少数有政治能力的人,所以要他们去训练一般人民。张先生相信一般都市人民的当中自有少数具有政治能力的人,我们应当先让他们实行宪政,然后逐渐养成全国人民的民治气质。”
和宪政外行动的造反或革命不同,参与是通过团体、政党和投票在宪政的框架内有秩进行的社会行动。宪政的架构(宪法)直接规定了公民参与民主的游戏规则。有宪法未必就有公正的游戏规则,不公正的游戏规则往往是缺乏游戏热情的重要原因。即使有了好的游戏规则,仍然需要素质优良、遵守规则的游戏者才能有好的游戏。如果少数游戏者每每不遵守规则,或者甚至不时随意地改变游戏规则,那么其他的游戏者便会不愿奉陪,甚至对游戏本身心生反感。
有效政治参与的基本条件是稳定的民主宪政。六十年多前,中国的当务之急是开启宪政,胡适、肖公权等人反对拖延,力主即刻广纳民众参与民主游戏,哪怕宪政游戏规则还不完美,哪怕游戏者都是生手。他们关心的主要问题是民众能否参与。贝雷森和亨廷顿等人讨论的主要问题则是民众愿否参与,其前提是民主宪政已经有效实施。一个是前宪政问题,另一个是后宪政问题。夏特斯纳德和巴赫拉赫等人则另有见解,在他们看来,民众愿否参与和能否参与本来是同一个问题,都是民主宪政问题,如果硬把它们隔离开来,那么即使愿意,也未必能有真正的参与。
Tom Deluca, The Two Faces of Political Apathy ( Philandelphia: Temple University Press, 1995).
