2022年5月23日，美国总统拜登在日本东京正式宣布启动“印太经济框架”，美国、韩国、日本、印度、澳大利亚、新西兰、印度尼西亚、泰国、马来西亚、菲律宾、新加坡、越南、文莱13个国家成为初始成员。5月26日白宫发表声明，表示欢迎斐济成为“印太经济框架”的第十四个创始成员。实际上，2021年下半年以来，拜登政府就开始提出“印太经济框架”的概念，试图让美国再次成为印太经济的主要参与者。今年以来，拜登政府更是加快推动“印太经济框架”落地，以为即将到来的中期选举造势。那么，“印太经济框架”包含哪些内容？拜登政府为何提出“印太经济框架”？“印太经济框架”又将带来哪些挑战与机遇？本文尝试对以上问题进行回答。
01 “印太经济框架”包括哪些内容？
根据白宫官方声明，“印太经济框架” 旨在“提高经济体的韧性、可持续性、包容性、经济增长、公平性和竞争力，并希望通过这一框架为印太地区的合作、稳定、繁荣、发展与和平作做出贡献”。具体来看，该框架主要包含贸易、供应链、清洁能源基础设施、税收和反腐败四项支柱内容。
不过，拜登政府提出的“印太经济框架”目前仍然存在一定不足之处，这使得其影响范围与作用存在较大不确定性。主要包括：1）最终内容尚待商议。“印太经济框架”启动仪式仅代表协商的开始，最终内容仍需要成员国进行协商。当然，也有评论认为，正是框架的模糊性和可塑性，才构成了凝聚创世成员国共识的基础。2）不包含关税减免与市场准入等优惠政策。与一般的自由贸易协定（FTA）不同，“印太经济框架”并不包括关税减免与市场准入等内容，这使得其对于成员国的吸引力大大减弱。当然，若要包括这些内容，印度很可能就“闪退”（这显然有违美国拉拢印度的初衷，从不用“亚太”而用“印太”中即可看出）。毕竟，当初印度没有加入RCEP，就是担心大幅削减关税会冲击其孱弱的制造业。此外，若要签署关税减免与市场准入的协议，需取得美国国会批准，考虑到目前美国政治僵局的现状，拜登政府显然不会“明知山有虎，偏向虎山行”。3）谈判时间未定。据《时代周刊》报道，一位美方匿名官员表示，谈判预计将持续12至18个月，且美方内部也需要时间达成共识。4）存在“朝令夕改”的可能性。由于该框架是以拜登政府签署行政命令的方式推进的，无需经过国会批准。在此情况下，一旦拜登任期结束，该框架就面临“朝令夕改”的风险。再考虑到美国中期选举临近，而拜登政府的支持率叠创新低，其他创世成员国“边签边看”的观望态度也是可以预期的。
02 拜登政府为何提出“印太经济框架”？
我们认为，目前正值对中美第一轮经贸谈判进行评估之际，拜登政府显然倾向于认为，对中国加征的关税没有取得太多成效，反而可能助推了美国通胀的蹿升。这从美国财政耶伦呼吁削减对华关税中即可窥见一斑。因此，拜登政府有适时“转移战场”的诉求，即转向高科技和供应链等更具战略意义的领域。
首先，在对亚经贸问题上，拜登政府面临两难境地：既不能重新加入美国已退出的《跨太平洋伙伴关系协定》（目前已经变成日本主导），但又需要重新建立在印太地区的影响力（美国主导是题中应有之义）。有鉴于此，拜登政府设计出一替代方案，即《印太经济框架》，并希望以此拉拢RCEP国家。从参与的国家来看，“印太经济框架”参与国与RCEP存在较多重合：RCEP的15个成员国中，有11个国家参与了“印太经济框架”，仅有中国、柬埔寨、老挝、缅甸四个国家不在其中；而在“印太经济框架”成员国中，仅有美国、印度两个国家未参与RCEP，其余11个国家均为RCEP。
其次，我国科技水平的进步引发了美国不断打压，拜登政府上台后，更加注重在核心技术上对中国形成遏制。近年来，我国科技水平不断提高，高铁、5G、量子计算等核心技术走在世界前列。根据世界知识产权组织的数据，2019年我国专利国际申请数量便超过主要发达经济体，位居世界首位，2021年更是达到6.95万件。其中，我国在数字通信、半导体、光学、机床等领域的专利申请数量更是明显高于美国。
特朗普时期以加征关税为代表的贸易保护主义行为，不仅有较大部分成本被美国消费者承担，还可能直接助推了美国物价上涨、加剧全球供应链压力。据美国政策研究机构American Action Forum（AAF）统计，特朗普时期加征的关税（232条款和 301条款）在 2020年美国进口商品中涉及 3319亿美元金额，增加的关税成本合计为514亿美元。而根据穆迪公司最新测算，在中美贸易中，美国消费者承担了对中国商品加征关税近92.4%的成本，仅余下7.6%的成本被中国吸收。
因此，在近期中美经贸谈判中，美国可能更加注重在核心技术上对中国形成遏制。近两年来我国实体企业、科研机构不断被列入美国“实体清单”，美国政府更是推出强调遏制中国的《美国竞争法案》，而“印太经济框架”中关于制定数字、数据领域相关标准的内容，同样反映出其封锁中国的意图。
再次，我国加入WTO后，迅速融入全球分工体系，逐步成为全球供应链网络的“第三极”。根据《全球价值链发展报告（2019）》，2000年至2017年，我国在全球供应链中的重要性明显提升，成为美、德之外的“第三极”。2021年美国自我国进口份额约为14.9%，其中机电等产品的进口份额更是超过20%。
拜登政府上台后，试图另起炉灶，建立以美国为主导、将中国排除在外的供应链体系。可以说，这是站在美国政府角度的“有破有立”。拜登政府上台后，高度重视供应链安全稳定，采取了签署《美国供应链行政令》等行政令、加大基建投资以引导制造业回流等多种手段。而“印太经济框架”中同样包含提高供应链安全、确保关键技术与原材料可获得性的相关内容，也可视为其“供应链脱钩”战略的一部分。
最后，“印太经济框架”提出的大背景是“修昔底得陷阱”，即中国GDP总量追赶美国的过程中必然遭到战略遏制。美国哈佛大学教授格雷厄姆·艾利森提出“修昔底德陷阱”一词，专门指代“一个新崛起的大国必然要挑战现存大国，而现存大国也必然会回应这种威胁，因而战争变得不可避免”的现象。回顾历史，17世纪至18世纪的英荷战争、美国建国之初的独立战争、19世纪英法与沙俄间的克里米亚战争、普鲁士与法国的普法战争、第一次世界大战中的英国与德国、上世纪80年代的日美贸易战等，实际上都是“修昔底德陷阱”的某种体现。近年来，我国与美国GDP总量差距不断缩小，在全球经济中的重要性也逐步接近，美国对我国的战略遏制也不断加强。
03 “印太经济框架”既是挑战也是机遇
全球金融危机后，全球化进程开始放缓。衡量全球化程度的方法多样，比较权威的有瑞士联邦苏黎世理工学院经济研究所Jan Sturm教授及其团队设计发布的KOF全球化指数，由经济全球化、社会全球化和政治全球化三个一级分项指数加权平均得到，分值越高代表全球化水平越高。从KOF全球化指数看，2007年后全球化进程放缓，其中经济全球化基本停滞。
这给中国带来一定挑战。融入世界尤其是加入WTO，为中国经济腾飞奠定扎实基础。融入全球市场、吸引外商投资，释放了中国的人口红利，给工业化和城镇化带来所需的“原始资本”积累。更重要的是，融入世界提供了创新所需的市场规模和“干中学”的机会，中国从“微笑曲线”的中间向左移，实现技术升级。哈佛大学增长实验室公布的“出口产品复杂性指数”可以用来衡量出口产品的技术含量。中国的这一指标排名，从2000年的全球第39名快速上升到2019年的第16名。全球化进程放缓，意味着中国可以从中享受到的红利或将收缩。
但与此同时，区域一体化稳步推进，又为中国带来新机遇。亚洲开发银行发布的《亚洲经济一体化（2022年）》报告显示，亚太地区的合作与融合稳步推进，2006年-2019年亚太区域一体化指数增长了7%。其中，在人与社会的融合、区域价值链融合、基础设施互联互通等方面，亚太区域一体化推进较快。此外，根据亚洲开发银行的这份报告，2019年亚太地区的融合指数为0.479，在全球主要地区中仅次于英国+欧洲、北美，已达到较高的融合程度。
有鉴于此，中国会一如既往地积极融入全球市场，但若全球化的“最优解”不可得，可考虑加快转向更深入的区域一体化“次优解”。在构建双循环体系时，拓宽“统一大市场”的边界，加快资本、技术、人员等生产要素在区域内的流动，提升中国在区域供应链中的参与度，强化中国在区域经济中的“头雁”作用。
东盟已成为中国最大的贸易伙伴和直接投资地区，经济层面的较深融合是中国寻求区域一体化次优解的重要基础。从进出口总额看，2020年东盟超过欧盟，成为中国最大的贸易伙伴。2021年中国向东盟出口4837亿美元，占中国出口比例为14.4%；自东盟进口3945亿美元，占中国进口比例为14.7%。2017年东盟开始成为中国最大的对外直接投资地区。2020年中国对东盟直接投资161亿美元，占当年中国总对外直接投资的14.3%。
中国企业也已深度融入东盟地区的生产和生活。2020年末，中国共在东盟设立直接投资企业超过6000家，雇佣外方员工超过55万人。2020年末，中国在东盟的直接投资存量为1276亿美元。直接投资的主要行业中，制造业、租赁和商务服务业、批发和零售业三者的占比共计56%。这三个行业和生产、生活的关系密切，显示中国与东盟的经济已有较深融合。
巩固东盟等亚太市场，对中国出口而言具有重要意义，在2022年尤为如此。中国出口正面临海外发达经济体需求减弱、出口市场份额受冲击、接单旺季受阻的三重压力。2022年RCEP正式生效，中国与东盟、澳大利亚和新西兰之间的立即零关税比例均超过65%；未来将通过10年左右时间，基本实现90%的产品零关税。中国可借助东盟及周边地区区域一体化的红利，更好发挥RCEP的作用，推动中国在贸易和直接投资等领域与它们更深入地融合。
