改革开放以来，基于分权而形成的政府间关系在激励地方政府发展经济的同时，也在一定程度上强化了中央与地方、地方与地方之间的利益博弈，并由此引发一系列问题，如地方政府之间的恶性竞争、中央政策难以落实、市场封锁、条块分割、行政低效等，成为制约经济发展方式转变的重要因素。因此，迫切需要加快推进政府权责关系优化的相关改革，加强政府间关系的规范化和制度化建设。
政府间的权责配置是指在国家公共权力系统内，不同层级政府之间如何分配行使不同的权力和责任。这不仅影响到政府治理的绩效，也事关国家发展全局。我国在进一步优化不同层级政府之间的权责关系时，应坚持以下基本原则：
第一，政治统一的原则
在我国现代化进程中，各种因素和各种力量相交相会。如果不坚持政治统一的原则，如果中央政府不能对地方政府的公权行使进行有效制约，就有可能激化地区矛盾，破坏统一市场，危及国家统一，历史经验也证明如此。因此，在新时期优化我国政府间权责关系时应首先坚持政治统一的原则，维护中央的权威，充分考虑国家政治发展的大局。
第二，引导发展与提供公共服务相平衡的原则
近年，随着科学发展观的深入落实，各级政府越来越重视社会管理和公共服务，但是地方政府对经济增长的过度追求依然没有得到有效转变，经济发展与公共服务的失衡现象也没有得到显著的改善。在进一步优化政府间关系时，仍需强调“引导发展与提供公共服务相平衡”的原则。即地方政府在经济发展活动中要由“直接主导”转变为“间接规制”，由“直接参与”转变为“科学引领、统筹规划”。地方政府应将更多公共资源投入到社会管理和公共服务领域，给予社会公正更多关注，为公民提供更多、更优质的公共服务，不断提高地方政府对公民诉求的响应能力。这是适应我国经济发展方式转变，社会转型所必须的，也是构建以满足人民群众日益增长的公共服务需求为核心目标的服务型政府的必备基础。
第三，受益范围与行政管辖范围相统一的原则
这是国际上多数国家在不同层级政府之间权责配置所依据的最为通用的基本原则。即根据公共物品（服务）受益范围的地区差异及其分布特征，尽量使各级政府所承担的责任和所提供的公共产品（服务）的受益范围与本级政府的行政管辖范围相一致。纯粹性的地方事务，如本地区的消防、市政设施等，应更多地由地方政府承担。对于空间外溢性较大的公共服务，如教育、医疗卫生等，很难判断其受益边界，则归属于中央政府。政府服务的半径过小或者过大，都不利于政府管理效率的提升。
第四，管理效率的原则
不同层级政府间关系的优化调整实质上是政府所拥有的权力资源优化配置的过程，效率最大化是此过程最基本的目标。其基本含义就是在政府整个治理机制以及提供各种公共服务的过程中，交易成本最低，社会获得的福利收益最高。在所提供的公共物品（服务）能够满足支付成本最低，同时获取的收益也最大的条件下，该公共物品（服务）应尽可能由层级较低的地方政府提供，这样有利于政府整体运行效率的提高。
基于上述原则，中央与地方政府权责关系优化的总体思路建议如下：在维护中央政府权威的前提下，按照经济社会转型发展的客观要求，以理顺中央与地方政府之间的财政支出责任为突破口，以建立规范的政府财政平衡体系为保障，同时要加快推进政府间关系的规范化和制度化建设。
中央与地方权责关系的优化调整是一个系统性工程，涉及到政治体制、行政管理体制、经济管理体制的配套改革，不可能一蹴而就。从服务于现阶段经济社会转型和国家经济发展战略的总体目标来看，中央与地方政府间关系的优化调整应突出三大改革重点：
一是改革政府权责条块交错的配置方式。现行配置方式不仅造成机构重叠、职能交叉，行政效率难以提升，也导致政府间关系纵向及横向的分割。应尽快理顺政府间关系，破除其在纵向形成的以职能部门为主体的既得利益链，以及横向的地区分割，推进政府职能实质性转变，提高市场机制配置资源的效率。二是明晰中央政府与地方政府的权责。根据经济社会发展不同阶段的主要矛盾，有重点、分阶段推进不同层级政府在经济调节、公共服务、社会管理、市场监管等领域的权责进行深层次细分。完善相关法律法规，依法严禁权力寻租和责任虚化，以尽快提高不同层级政府治理的有效性。三是加强中央与地方政府权责配置的规范化、制度化建设。在优化政府间权责配置时，既要确保中央政府的权威性，又要为地方政府创新发展提供必要的制度空间，既要保持地方政府在社会治理和公共服务提供过程中的必要自主性，又要对其行使公权和履行责任的行为加以有效规范和约束。这就需要将政府间的权责配置，置于严格的法律制度框架内，以避免不同地区的政府、不同层级的政府之间进行非制度性博弈，实现公共资源在不同政府间配置的公平，改变我国地方政府间无序竞争、底线竞争、政策竞争的局面，推动政府职能的实质性转变。
新时期，我国中央—地方不同层级政府权责配置优化的总体方向是：
一是从有利于完善政府公共权力监督体系和公共事务的决策体系来看，决策权和监督权一般要倾向于中央政府或更高层级的地方政府，以确保政令统一，防止各自为政；执行权和管理权则适度下放至低层级的地方政府，以发挥地方政府的信息优势，提高行政效率。
二是从有利于我国政府职能转变的角度来看，中央政府应以建立有效政府为核心目标，更多地集中在统领国家发展、维护社会公平、提供市场规则、实施市场监管和社会管理上。对一些跨地区、社会外溢效应显著，对全国资源要素的配置优化，国家长远发展具有战略意义的重大项目决策、重大经济社会发展规划可保留有限的权责。县及县以下地方政府则应逐步退出非公共服务领域，长期目标是要彻底退出经济发展领域。
三是从改进民生，推动基本公共服务均等化的角度来看，中央政府首先要在基本民生托底事项上形成统一的制度安排。在具体事权的划分上可将受益范围作为基本准则。即纯粹地方性的，并且受益边界明确的责任归属于地方政府。对于溢出边界模糊，难以明确界定的职责尽量归属于中央政府或高层级的地方政府。尽量减少权责在不同层级政府之间的交叉和重叠，必须由不同层级政府共同承担的权责，要尽可能细分，以提高服务质量和效率。近期，应尽快明确不同层级政府在义务教育、公共卫生、社会保障和基础设施建设等基本公共服务领域的支出责任和管理权限。
四是从提高政府治理的有效性来看，要尽快以法律或法规的形式明确中央与地方政府的权责划分，将其制度化法律化，使各级政府的职责和权力在统一的法律框架之下运行。明确界定为中央的事权，相应的机构、人员和财力都由中央政府负责；明确界定为地方的事权则由地方政府负责。不同层级政府依法各有其权，各负其责，各司其职，尽量避免权责交叉现象的发生。
基于上述因素，新时期政府间权责配置的具体构想如下（如表1所示）。
一是从经济发展的权责角度来看，主要涉及宏观调控、市场规制和公共资源配置等重点领域。（1）宏观调控。职责和权力均应适度向中央政府集中，以更有利于国民经济的稳定发展。（2）市场规制。主要是指促进市场有效竞争和防止市场负外部性的基础性制度，如知识产权制度、市场准入、价格控制以及质量、资源、环境、安全等方面的规制。从维护政令统一的角度和效率最大化的原则出发，相关制度建立的决策权和监督权主要归属中央政府和省级政府（考虑到我国区域差距较大，省级政府可享有一定的决策权），执行和管理的权力主要集中在地市级政府。（3）资源配置。应以发挥市场配置资源的作用为主，政府的职责主要集中于决策和监督，以提高资源配置效率、有效控制负外部性。对于跨区域（或流域）的资源主要根据区域范围，将相应的权责配置到区域范围内较高层级的地方政府；对于主要用于加工再生产的资源，如大宗矿产资源，则主要发挥市场配置资源的作用，但是中央政府和高层级的地方政府要承担主要的监督权；对于重要的战略性资源，相应的权责应主要归属于中央政府。
二是从政府提供公共服务的权责划分来看，应主要依据受益范围的原则，同时兼顾效率最大化。（1）对于交通基础设施、市政设施、消防设施等受益边界相对明确，如高速公路，跨省级行政区的则由中央政府负责，跨地市行政区的则由省级政府负责，地市辖区内（包括县以下区域）的则由本级政府负责。（2）对于教育、医疗、社会保障等以“人”为中心的公共服务，可以充分借鉴国外经验，由中央政府承担主要职责。政策的制定权和监督权归属中央政府，执行权主要集中在县以下政府，省市级政府主要承担管理和部分监督权。（3）对于住房和社区维护、以及娱乐文化设施的职责主要集中在地市级以下政府，中央政府和省级政府承担政策的制定权和监督权。
应当强调的是，尽管某些公共服务的职能归属于地方政府执行，但是中央政府应对其负有制度和标准的决策权以及执行的监督问责权。
政府间责权关系的调整是一项复杂的系统工程，以往我国更多地是依靠以政策、行政命令为主要手段实施政府间的各项权责，在实践过程中可能会在不同行为主体之间形成博弈。因此，在新的时期，我国要逐步通过完善法律和制度创新来加强政府间权责关系的规范化建设。只有在法律的强制性规范下，中央地方的权责关系才能真正实现长远的预期目标。
第一，构建规范的财政平衡体系，增强政府间财权事权的一致性
不同层级政府间权责能否被有效履行，最为关键的是每一级政府被要求的事权应有相应的财政保障机制。但这并不意味着地方政府的支出责任要与其财权保持完全一致。出于维护中央政府权威、国家统一和公共利益的考虑，多数情况下，二者通常是不完全对等的，更多地是依靠事后的匹配机制，即转移支付制度。
基于不同层级政府财政支出责任的财政平衡体系包括两个层面：一是各级政府财政收入自主性的平衡，二是不同层级政府支出责任履行的财政保障机制，即财政转移支付制度。根据国际经验，两项措施在实践过程中需统筹结合，不可过度倚重单一制度。如日本，在地方政府缺乏合理、必要的财政管理权限的情况下，无论地方政府的财力强弱，都要按照统一标准执行大量公共服务的职责，然后再依靠中央政府的转移支付弥补地方政府实际支出与实际收入的差距。转移支付从理论上可以有效平衡区域差距，但在实践中由于繁琐的审批程序和过长的审批期限，以及保持财政平衡“资金池”稳定性的要求，使得有些财力较弱的地方政府为了达到中央政府的统一标准而负债支出，孕育着大量的财政风险，已成为日本财政平衡体系所面临的关键挑战之一。
我国在将某些基本公共服务的职责归属于地方政府执行时，应适当扩大其税收自主权和相应的财政管理权限。在此基础上再加快建立科学、高效、公平的财政转移支付制度，可首先探索在省内构建相关的区域财政平衡体系。
第二，加快政绩考核体制的创新，促进政府职责的有效履行
随着我国经济社会发展的转型，在政绩考核中，对社会发展、民生问题、环境保护等越来越受重视，正逐步由过去单纯注重GDP等经济增长指标向注重经济社会全面发展的方向转变，地方政府的责任不断强化。但这种“自上而下”的“加压式”政绩考核体制并没有发生根本改变，不仅没有充分反映地方政府的服务对象和利益相关群体的诉求，其客观性、可靠性和科学性也难以保证，再加上地方干部管理体制的不健全。在这种情形下，即使非常明确的划分不同层级政府的职责，也难以建立起有效的监督、控制机制，政府的职责也就难以被有效履行。
我国宪法和有关法律对中央政府与地方政府的职责、权限已经有了一些规定，但都过于原则化，比较笼统、宽泛，不易操作，使得在政府间关系的改革调整中，无论是集权还是放权，都缺少充分的法律依据，导致调整过程带有较大的随意性和不规范的行为，不利于维护中央政府的权威和发挥地方政府的积极性。因此，建议适时修改完善《中华人民共和国宪法》，明确地方政府的法律地位和剩余权力的归属，明确中央政府与地方政府职责权限的划分原则、监督机制和相关法律程序（如职责变更的法律程序等），消除中央与地方之间在权限划分上的 “灰色地带”，使得政府间关系法律化、制度化，真正实现依法治国的目标。
国务院发展研究中心2012年重大课题“推进经济体制重点领域改革研究”课题组
课题负责人：侯云春
专题负责人：侯永志
报告执笔：孙志燕
