中共十八届三中全会在11月9日-12日召开，会议将审议并通过全面深化改革的相关意见。这表明新一轮改革是全方位的，而非仅仅限于经济体制改革。近期，中国国务院发展研究中心的一份供起草三中全会文件参考的、限于经济体制改革领域的研究报告“383方案”，一度被媒体和市场过度解读。
这大致反映了市场对于三中全会即将出台改革措施的过于热情的期盼。不过从历史上看，以本文所关注的财税改革而言，十四届三中全会报告中所提及的相关改革措施其后得到较好的贯彻执行，而十六届三中全会报告的贯彻执行却差强人意。由此可见，改革永在进行时，三中全会不是改革的终点。十八届三中全会之后，所提及的原则性改革方向需要进一步细化与落实，因暂时意见未统一或问题未突出而未提及的也应积极准备，根本目标是建立一个与基本国情相适应的现代化国家财税体制。要实现这一点，需要以“问题导向”为原则对财税改革的各个环节进行全方位思考。
一、改革的性质
众所周知，现行财税体制奠基于1994年财税改革，其后历经收入划分多次微调、推进预算管理体制改革、提出公共财政理念、强化民生财政等，逐步而成今日之格局。新一轮财税体制改革的对象必然是现行财税体制，但改革是对现行体制的设计理念、原则等做重要改造？还是在现行体制基础上的局部微调？简言之，明确改革的性质，是展望改革方向，提出改革建议的首要问题。
笔者认为，自1994年开始奠定的现行财税体制，与社会主义市场经济体制是基本适应的。新一轮财税体制改革，应当坚持“问题导向”的方法论，以解决财税体制在不利于科学发展、不利于国家长治久安，不利于明晰政府与市场界限、不利于建设廉洁高效政府等方面的问题为基本出发点。财税体制现有问题的产生，可以归结为三类。第一类是在1994年财税改革以来就已明确的改革方向，但由于各种原因推进不快。典型的如预算改革，如何提高预算管理的绩效和透明度，一直是财税改革的重要目标，但时至今日依然问题重重。第二类是新世纪以来才突显出来的新问题，受制于整体改革滞后，而未能及时为其建立稳定的制度框架。典型的如土地财政加地方融资平台的基础设施建设筹资方式，高达2亿以上流动人口的公共服务提供体制等。第三类是对存在问题的判断不同，由此导致对改革的方向存在争议。典型的如中央地方财力分配格局，基于全局利益和局部利益的视角不同，相应的判断和政策主张就不同；再如对当前基础设施建设是否过度的判断，决定了不同人对于未来公共投资力度的判断。从这些问题的性质来看，其与中国经济转型发展的重大问题息息相关，因此新一轮财税改革不是简单的局部微调。而要解决这些问题，可以在现有财税体制的框架内推进改革，因此并非是推倒重来。
新一轮改革同样需要借鉴发达国家的经验，但这种借鉴需要考虑到发展阶段、基本国情的差异。这方面需要特别指出的是，基础设施建设高峰期与社会福利体系建设双碰头的特殊国情，应是评价和改革中国财税体制的立足点。在多数老牌发达国家，其基础设施体系的建设在二战之前已历经百年基本完成，其后主要是更新改造；而其社会福利性支出的大幅攀升，基本上是在二战之后。但在中国现阶段，受赶超发展战略的影响，基础设施体系要压缩在几十年内完成，未来十余年内依然处于高峰期；按照改善民生执政目标以及国际潮流的要求，社会福利体系的建设也必须同步加大投入。简言之，保障社会福利体系建设和基础设施建设这两大历史性任务的公共资金需要，是现阶段中国财税体制需要担负的基本功能。这就要求，财税体制应能够在完善的市场经济体制框架之下，有效且公平地筹集、分配、管理和使用公共资金。本文以下即围绕这些重点领域，以分析其存在的问题为基础，提出财税改革的目标、原则与具体建议。
二、现行财税体制的主要问题
支出领域：经济建设性支出比重过高，社会福利性支出比重较低。
当前社会各界对于尽快降低以“三公消费”为代表的行政成本期望很高。但中国财政支出领域更重要的问题依然是经济建设性支出比重过高，社会福利性支出比重较低。单纯分析公共财政支出，中国经济建设性支出比重已大幅下降，社会福利性支出比重上升很快。但以土地出让金为主体的政府性基金、地方融资平台资金基本上都属于经济建设性支出，因此以全口径综合考察经济建设性支出比重近50%，远超发达国家10%左右的比重；社会福利性支出比重约30%左右，远低于发达国家60%-70%的比重。这种财政支出结构与中国尚处于基础设施建设高峰期的国情高度相关，但中央和地方安排的各类名目繁多的经济发展性支出的影响也不容忽视。
社会福利体系近年来发展很快，但制度设计碎片化现象严重，尤其是对于高达2亿以上流动人口的公共服务提供缺乏系统性安排，阻碍了新型城镇化战略的顺利推进。未来以基本公共服务均等化为主要内容的改善民生的压力依然很大，但现有社会福利体系的成本控制与激励导向考虑不足，财政可持续性需要特别关注。
收入领域：宏观税负社会反响强烈；非税比重过高，税制调节功能不突出；土地财政加地方融资平台的筹资体制负面效应凸显。
按国际可比的全口径核算，中国的宏观税负占GDP比重已在35%左右。社会对此反应强烈，“反税主义”思潮泛起，影响下一步的改革。更为严重的问题是，全口径宏观税负中，正式的税收收入比重仅占55%左右，非税比重过高，包括土地出让收入在内的政府性基金收入尤为明显。应构成政府收入的国企利润上缴公共财政的比例过低，且自我循环。这种政府收入结构在国际上较为少见。即使在正式的税收收入中，直接税比重过低，财产税几乎空白，资源、环境税负较低，同当前资源、环保和收入分配领域的形势不相称。近年来大量出台的区域规划、产业规划所提出的税收优惠，陷入新一轮以扰乱正常市场竞争秩序为结果的恶性竞争。
近年来地方政府逐步发展出“土地财政”加“地方融资平台”建设融资机制，对于城市基础设施建设起到了较大的促进作用，但其负面作用日益凸显。首先，正常的预算管理制度无法管理这类体外循环资金，进而导致城市建设行为缺乏必要的公共约束，浪费、腐败，以及好大喜功的市政建设难以避免。其次，土地出让收入是地方融资平台运转的基础，但地价、房价不断攀高的现实极度恶化了收入分配，高收入人群的投机性或投资性购房更是加剧了社会分裂。其三，未来以环境、水利为主体的公共投资难以像现在这样产生显性回报，这一融资机制未来也难以维持下去。
预算管理领域：完整性、透明度离社会期望差距较大，预算立法、执法严肃性不足。
无论是广度上还是深度上，当前的预算管理都没有满足向人大、社会提供完整信息的要求。已向人大报告的公共财政预算、政府性基金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算，没有确立四类预算之间的合理关系，也没有提供四类预算的合并报表。除此之外，以融资平台为主体的规模庞大的地方政府债务未进入预算，缺乏中期预算框架和政府资产负债表以评估长期财务状况，缺少独立的资本预算以强化经济建设性支出的管理，法定支出以及专项转移支付过多等导致预算管理权力在行政部门内部碎片化等问题，都亟待解决。预算公开的内容和深度尚有限，术语、口径复杂，公开的部分也未详细说明，预算透明度离社会期望差距较大。这一方面导致人大和社会各界无法有效发挥全面监督功能，另一方面也降低了政府公信力，在深层次上影响了财税改革的进程。
预算立法、执法严肃性不足。1994年《预算法》自公布以来，如要求编制复式预算、地方政府不许负债等重要条款就没发挥作用，从来没有一个机构或个人因违反预算法受惩处。由于预算管理程序不合理，上级政府常在年中出台政策，资金拨付不及时，资金配套、摊派的要求干扰很大，导致下级政府的预算无法正常编制、执行。人大的预算管理能力欠缺，社会法治环境较差，《预算法》中缺少相应的违法惩罚条款等，也深度影响了预算法治程度。
财政体制：财力事权划分格局争议较大，转移支付制度亟待改革。
对于当前中国财政体制的主要批评是：中央事少钱多，地方事多钱少。但如果同一些大国比较，中国公共财政的中央收入比重、支出比重都是最低的，如果全口径考察情况更严重。较为独特的是，中国转移支付占公共财政支出比重达到37.4%，远超其他国家。在其中，专项转移支付比重过高，一般性转移支付中专项色彩也很浓。无论是一般性还是专项，政策设计缺乏规范程序且并不统一，“打补丁”项目较多。总体而言，中国的财政关系是中央钱不多，事少，人少；转移支付比重过大，制度设计不合理。
究其原因，与常规大国相比较，中国除国防、外交等少数事务之外，大量采取“属地化管理”的传统模式；近些年来政府职能范围扩张很快，但支出责任大都压向地方，“一事一议” 由中央给予转移支付加以推动，是这些问题出现的主要原因。加上省以下政府间财政关系未稳定，支出责任过多压向地方导致基层财力困难现象较严重。
三、财税体制改革的目标和原则
按照“十八大”精神，改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，而财税体制的改革是“更好发挥政府作用”的基础。财税领域的总体改革目标，是在市场经济体制框架下，清晰划分政府与市场的边界，提升财政支出的公共性；建立“科学规范、完整透明”的预算管理体制；构造有利于结构优化、社会公平的政府收入体系；完善财力与支出责任相匹配的财政体制，充分发挥中央和地方两个积极性；通过改革逐步形成完善、稳定的制度框架，在财政统一的基础上优化公共资源的配置效率和运营效率。
有利于促进科学发展，降低宏观经济风险。促进科学发展是政府的重要职能，也是未来一段时期中国改革的主要任务。作为政府支配公共资源行使职能的基础，财税改革应以促进科学发展为首要原则。首先是要求财政应能有效承担促进社会福利体系建设和基础设施建设这两大中国发展过程中的历史性任务；其次是各项政策和制度的制定，应注重效率的要求，发挥财税对于市场的良性调节功能，减少对市场资源配置功能的负面影响；最后是应注重财政可持续，避免过多的政府债务冲击宏观经济，降低金融和宏观经济风险。
有利于促进社会公平。财税应担负调节收入分配，促进社会公平的职能。应在合理划分中央地方涉及到社会公平政府职能的基础上，通过加强预算管理等手段，以财政支出端的民生政策为主要方向，在财政收入和财政支出两端都要注重发挥其调节收入分配的功能。
有利于进一步增强财政的公共性和法治性。财政资金是公共资源，其支配权力的最终来源是人民，其配置好坏的最终判定标准是社会公众。为此要以预算管理体制改革为重点，以预算公开透明为基础，在财税改革的各个领域都要贯彻增强财政公共性和法治性的要求，让社会各界能有效监督政府的财政行为。在汲取财政收入时应注重公平有效，在安排财政支出时应投向公共需要。
四、具体建议
1、设立国务院领导牵头的财税改革委员会，从整体上梳理改革财税体制，强化“财政统一”。
当前对于财税体制改革的呼声很高，但财税改革牵涉面非常广，不仅仅涉及到政府与市场之间的关系，还涉及到中央与地方、政府内部各部门之间的利益关系，因此单靠财税部门是无法推动的。为此，应设立国务院领导牵头的财税改革委员会，在吸收各部门参加的基础上建立明确的决策机制，提高决策权威，推动财税领域的改革。
财税改革的政策制定应树立全口径财政、“财政统一”的基本理念。“财政统一”是现代国家治理的基本要求。当前除公共财政外，政府性基金、社会保障基金、地方融资平台资金的支配权力并不被财政部门掌握，即使公共财政资金自身的支配权力也被分割。财政收支管理权力碎片化，不利于整体分析财政支出是否符合国家政策的方向，不利于控制政府规模和政府债务水平，也不利于提高公共资源的配置效率。在高层次改革领导机构的基础上，未来应强化全口径管理，让财政部门将有关政府收支的事情统一管起来，以此为基础加强人大和审计部门对于全口径财政收支的审批和事后审计。各项改革措施的出台，应建立在对当前财政收支全口径分析的基础上，从宏观整体上确定规模和结构调整的方向。
2、以国家改革和发展的大局为方向，同步推进政府职能转变和财政支出结构调整。
收入分配改革，以农民工市民化为主体的新型城镇化，环境污染日益严重等问题，是当前和未来一段时期中国发展过程中面临的突出挑战，也是政府职能转变的方向。财政支出安排应回应这些挑战，通过社会福利体系的建设促进基本公共服务均等化，加大公共服务机构建设、环境保护、城乡基础设施等领域的投入。以“改进工作作风”为契机，以“三公消费”为突破口，以公开透明、一票否决为抓手，建立控制一般性行政支出的长效机制，降低行政成本。推进养老保障并轨并增加公职人员薪酬，回应社会热点并改善政府内部治理。
在总体上逐步压缩经济建设支出规模，优化公共投资结构，以环境、水利、城乡公共服务体系、综合交通体系等为重点，加大利长远、惠民生类基础设施建设的力度。清理并压缩各类企业补贴，突出科技创新与节能环保方向。继续加大社会福利性支出比重，加强城乡基本公共服务规划一体化，推进城乡基本公共服务制度衔接。以输入地政府管理为主，加快建立农民工等流动人口基本公共服务制度，实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展。丰富并优化人力资本投资型社会福利项目。以教育、就业支持项目为重点，加强绩效评估，以强化激励为导向改善制度设计。加强基本养老和基本医疗保险基金的中长期收支分析，将短期内的政策调整与长期的资金平衡结合起来，确保基金财务的长期可持续性。
3、以增加国企分红为前提，降低宏观税负；清理政府性基金，降低非税收入比重；增强财政收入体系的调节功能；构建市政债加政策性金融的公共投资筹资体系。
以增加国企向公共财政上缴利润比例为前提，降低宏观税负。针对当前社会关于宏观税负过重的呼声，应客观分析。当前中国宏观税负偏高的一个重要原因是基础设施建设高峰期与社会福利体系建设双碰头的基本国情，政府对于产业发展干预过多也是一个重要影响因素。未来刚性的社会福利性支出比重会越来越大，而财政收入的增速已显示出下降态势，在这样的背景下稳定现有的财力规模是有必要的。如要降低宏观税负，必须要有额外的资金来源。在当前的一个有利条件是国有企业的盈利好转,以此为补充可以从整体上降低宏观税负。1994年启动分税制改革时，决策层考虑到国企经营状况困难，在国务院文件中明确：“逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度。作为过渡措施，近期可根据具体情况，对一九九三年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法。”但到20年后的今天，虽然国企的盈利状况已经发生天翻地覆的变化，但过渡措施依然在维持。显然，结束过渡措施的时机早已到来。当前应按1994年分税制文件的要求，大幅提高国有企业上缴利润比例并纳入公共财政，其中一部分专项用于社会保障，另一部分作为推进若干领域结构性减税、降低宏观税负的资金支持。
结构性减税的重点是清理整顿各种行政事业性收费和政府性基金，或取消或并入各类税种，大幅降低非税收入比重。宏观税负中近45%的非税收入，是中国异于成熟市场经济国家、非常特殊的政府收入结构。为此，应将减税的重点放在“非税收入”上面，正式的税种减税空间不大，只能是在优化税制的同时实现减税的效果，如当前正在推进的营业税改征增值税。
以增强税制调节功能，有利于科学发展为标准优化税制结构。当前应加快推进“营改增”，实现全行业和全区域覆盖，明确对名义增税企业财政补贴的年限，同时进一步深化增值税转型改革，真正落实消费型增值税。将车辆购置税、车船税、城市维护建设税统一融入消费税或增值税。开征环境税、提高资源税税率并增加覆盖范围，获得资源、环境领域的双重红利。中国间接税比重过高、直接税比重过低问题，最大的障碍是直接税的征管能力薄弱。应同步推进征管能力建设和税制完善，着力推进以免征一定自住面积为前提的房地产税为代表的财产税制建设，综合与分类相结合的个人所得税税制改革，提高直接税比重并强化其调节收入分配功能。应清理整顿各类以区域政策、产业政策出台的税收优惠，未来仅应保留促进科技创新、有利于社会公平、有利于环境保护为目标的税收优惠，通过税制合理化减少税收扭曲。
基础设施建设高峰期仍将持续，但现有土地财政加地方融资平台的融资机制负面作用凸显且难以持续，需要重新构建市政债加政策性金融的公共投资筹资制度。预计审计署关于全国政府性债务的审计结果将在近期公布。自债务审计启动之初至今，有关中国地方政府债务存量的非理性预测不绝于耳，过于夸张的数字掩盖了关于地方政府债务功能与风险的理性思考。事实上，中国当前地方政府性债务的产生，主要是满足基础设施建设高峰期的需要。基础设施建设较适宜于以政府债务，而非仅仅依赖于当期税收的形式筹资，由此来体现代际公平。以笔者判断，当前地方政府性债务存在的问题和风险主要体现在结构上，而非总量上。按照审计署已公布的两份有关地方政府性债务审计结果的公报来推断，省、市、县、乡四级地方政府性债务的存量或在14万亿左右，以中国经济的体量和未来增长前景完全可以承受。结构问题主要体现在区域结构、资金来源结构等不当安排上。尤其是资金来源依赖于银行债务甚至部分委托理财，既没有满足基础设施投资所需长期资金的需要，加大了期限错配风险，又提高了融资成本。产生这一问题的体制根源在于现行《预算法》不允许地方政府负债。解决的基本思路自然是改变制度设计，应在规范已有的地方政府性债务，特别是地方融资平台的基础之上，采取由中央确定总盘子基础上的市场调控性地方债制度，正式启动省级和县级政府在公开市场捆绑发放地方债，市级政府发放市政债。继续发展政策性金融为基础设施建设筹资。在债务明晰化之后，应探索防范地方债务风险的制度建设。
4、以法治为导向，建立“科学规范、完整透明”的预算管理体制。
改革的方向是以法治为导向，建立“科学规范、完整透明”的预算管理体制，即预算权力的配置、制度设计应科学，预算的编制与执行过程应依法规范；预算报告应包含所有的政府收支信息，并按照便于分析、审批的要求编制好，完整、透明地展示政府的财务信息。
从“广度”和“深度”两方面加强完整性。在现有四本预算的基础上编制综合预算；与清理政府性基金和加大国企分红比例同步，将国有资本经营预算和政府性基金预算合并到公共财政预算，最终形成公共财政加社会保险基金的两本预算体系。与当前尚处于基础设施建设高峰期的国情相适应，应允许地方政府自行发债，同时在正常的预算报表之外，独立编制资本与债务预算，强化对政府投资行为的管理。逐步编制税式支出报表，探索建立中期预算框架，编制政府资产负债表，使跨期资金得以有效监管，从存量上全面深入地反映政府的财务状况。
采取限定范围、抓住热点分块推进的方式，大幅增强预算的公开透明。增强预算透明度是当前社会关注的焦点问题，也是难点问题，需要精心设计改革的进程。可以明确应部分资金无法透明，这是国际惯例。应公开透明的部分，可以在功能分类上公布到“目”，在经济分类上也应公布得更为详细，两者同步推进。要把握改革的节凑，短期内可以优先选取社会关注度高的资金，分块推进，最终达到能公开的都公开；在范围上可以优先对人大代表、政协委员公开，最终推向全社会。应理解公开不等于透明，还需要加强预算报告编制的完整性，对预算报告的细节说明，使得在预算公开的同时，增强社会对预算的理解度，达到真正透明。
既要严格执法，也要科学慎重地立法，实现预算法治。在当前修订《预算法》的过程中，要吸取过去教训，避免单纯求快、过于理想化，最终法律脱离现实而得不到执行，还会阻碍改革的深化。对一些重大问题应开放讨论，与国际经验一致，取消收入预算，改为收入预测。《预算法》应有确保执行的明确条文，大力加强人大的预算能力建设，加强审计等部门对财政支出的事后监管，建立现代法治预算制度。
加强人大等部门的预算管理能力建设，加强审计等部门对财政支出的事后监管，弱化事前审批。应下大力气提升一般人大代表、专职人大代表以及人大常委会的预算审查能力，更重要的是增加预算工委的编制数量，增强办事机构的预算审批能力。改变当前预算报告整体审批的制度，将一些社会高度关注的资金独立出来，允许人大常委会或人大代表专门讨论。审计部门对财政资金的事后审查和监管，是国家良治的重要制度基础。当前应大力增强审计部门的能力建设，在制度上可要求审计部门同时向人大和政府负责，增加其权限，充分发挥其对于财政资金的合规性、使用绩效的事后审计功能。财政资金事前审批过多虽有助于监督，但也容易导致腐败，还降低了财政资金的运营效率。在审计部门事后监管能力和权力得以强化的前提下，应与“强化监管，弱化审批”的政府职能转变思路相统一，弱化财政资金的事前审批。
5、稳定财力分配格局，改进财力分配方式；明晰事权划分，增加中央支出责任；压缩转移支付规模，调整结构。
财政体制是国家治理的基本架构，不仅仅要考虑经济导向，还要着眼长远考虑政治问题。1994年的分税制改革历程已说明，改革难度很大，需要中央统筹安排。但在当前，“营改增”的推进已实质上破坏了原来财力划分的基础，现有体制存在的问题，都要求应及时启动改革。
当前突出的问题是解决营改增之后的财力分配问题，应明确稳定财力分配格局，改进财力分配方式的总体思路。综合各方面因素考虑，中央地方财力划分上维持当前“五五开”的基本格局是现实选择。“营改增”之后地方主体税种营业税已消失，按美国经验可考虑房产税、零售税等予以替代。但在当前，房产税远水解不了近火；零售税或其他类在零售环节征收的消费税重复征税问题严重，如美国约41%的零售税由生产者承担，征管成本过高，电子商务大发展背景下零售税也不适合作为地方税。总体而言，较为现实的选择，还是要调整增值税中央地方分成比例，维持现有财力分配格局，但需重构地方发展激励。可以考虑将国内增值税中央和地方分享比例由“75：25”调整为“50：50”。不过，50%的增值税是地方分配的总盘子，各个地方可获得份额的公式需要改变。具体说来，各个地方政府能从50%总盘子中分配的增值税，除依据其本地企业缴纳的增值税之外，还可以将常住人口指标，甚至是体现科学发展要求的节能环保方面指标加入综合考虑。究竟选取哪些易度量观测、能体现科学发展要求的指标进入分配公式，具体的权重如何确定，都应在中央和地方充分协调的基础上确定。这一分成模式的改变，将在保持地方发展积极性的基础上，有利于抑制地方政府过度追求招商引资，提升其科学发展、重视环境保护方面的激励，以提升中国经济增长质量。
在非税收入比重难以快速下降的现实下，财力分配还应将视野扩展到非税收入方面。社会保险缴费、政府性基金的收入归属应与支出责任归属相一致；从抑制地方政府卖地冲动这一角度考虑，未来可以确定固定比例，将土地出让收入用于全国性的民生福利性事业和基础设施建设。在统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限，以房地产税为重点逐步培育地方支柱税源。
事权及支出责任的划分是财政体制的基础，应成立专门机构负责，按“外部性、信息复杂程度、激励相容”三原则逐步明晰，增加中央支出责任。应考虑设立一个专门办事机构负责中央地方财政关系调整日常事宜。可考虑由中编办和财政部为主导，吸收地方官员参加，成立联合议事会议和办公机构，设定明确议事规则，承担中央地方财政关系调整的决策功能，尤其是事权和支出责任的划分问题。改革的方向是按“外部性、信息复杂程度、激励相容”三原则，逐项讨论明晰各类事权和支出责任的配置，适度增加中央和省级政府承担的支出责任。逐步实现基础养老保险由中央承担，基础医疗保险由省级政府负责。司法、流动人口子女义务教育、食品药品监管、环保等领域也要适度增强中央和省级政府的支出责任和干预力度。由此一是可以避免大量事务“属地化管理”导致地方政府的职能冲突，通过上级直接承担责任抑制地方政府为追求经济发展而牺牲环境、民生的倾向，促进司法公正；二是增强地方财政自主权；三是从政治上、经济上使国家形成统一市场。
转移支付制度应以压缩规模、调整结构为重点加以重构。通过专项立法的方式，明确转移支付的分配标准和程序，让地方政府形成稳定预期，避免干扰其正常财政运转。在支出责任上移之后，转移支付占财政总支出的比重应压缩到25%以下。按因素法确定的一般性转移支付要超过50%，专项转移支付应按领域采取分块拨款，事后审计的方式，增强地方财政自主支配权。中央要为流动人口基本公共服务设立专项转移支付；推进“省管县”降低政府级次等多种措施，改善基层财政。
