与发达国家通过货币总量扩张刺激经济增长的政策不同，中国当下强调激活货币存量应对宏观经济调整，激活财政存量资金就是其中的重要内容。2013年7月3日李克强总理主持召开国务院常务会议，强调“把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。”激活财政资金存量迅速引发热议。然而，激活财政资金存量并非什么新的政策，早在2006年政府就启动了激活财政资金存量的措施，当时财政部与中国人民银行发布《中央国库现金管理暂行办法》，批准财政部开展中央国库现金管理，旨在深化财政国库管理制度改革，提高国库现金的使用效益。然而，为何这么多年来政府不仅没能有效激活财政资金存量，而且还导致财政存量资金大幅膨胀？激活财政资金面临什么困难？这些问题的回答有助客观理解和评估当前激活财政存量政策。
激活财政存量资金的前提是财政拥有较大的沉淀资金，然而，观察中国财政收支演变，财政存量资金高位运行并非常态。改革开放以来，中国经历了“分灶吃饭”和大包干等财政体制改革，但都未能实现财政收入稳步增长和财政资金充裕的目标，在1994年之前中央财政甚至出现由于现金不足而向中央银行透支的行为。1994年中国推行分税制财政体制改革，从收入方面初步理顺中央与地方之间的分配关系，破解了长期以来全国财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重偏低的难题。紧接着财政又推行了“收支两条线”、预算外资金清理等收入管理制度改革，财政收入从1978年1132亿元上升到2000年的13395.23亿元。与此同时，中国财政国库的存量现金余额也不断增加，从1993年12月473.4亿元上升到2000年12月的3100.4亿元 。
在巩固财政收入改革成果的同时，政府逐步将改革重点转向财政支出管理。2000年以来，政府着力推行部门预算改革，提高了预算编制的科学性和完整性，在此基础上，政府于2001年启动了国库集中收付管理制度改革，改变了传统财政预算收支的分散模式，财政预算收入直接进入国库，财政预算支出实行国库集中支付，预算单位账户实现零余额制度，原来滞留在预算单位账户的预算资金在未使用之前必须纳入财政集中管理。在这种背景下，伴随财政收入于2012年快速增长到117209.75亿元，财政国库存量资金出现迅速增长的现象，由2001年1月的3678.27亿元上升到2013年5月的32338.36元，其中，2011年8月曾经触及38799.6亿元的高度。可见，财政存量资金高位运行自新世纪以来才出现，而且直到2004年财政出现巨额超收该问题才引发关注。
当然，财政国库现金仅仅是财政存量资金的冰山一角。按照现有的体制，尽管财政预算单位存量预算资金必须由财政管理，但并非所有资金都必须放在国库，财政除了在中央银行开设国库账户外，还在商业银行开设教育、基建等专户。根据《国务院关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，审计署今年对18个省本级财政收支审计发现，18个省本级设立的财政专户多达478个、存款余额相当于其国库库款的44%，按照这一比例测算，财政专户的存量财政资金有1.4万亿，再加上财政国库存量现金3.2万亿，那么当前中国财政存量资金规模预计达4.6万亿，相当于2012年财政收入的40%。
可见，中国财政存量资金在近年来呈现快速上升的事实，但为什么说是高位运行呢？这就需要进行国际比较，看看其他国家的情况。结合世界主要国家来看，截止2013年1月美国财政国库存量现金仅为4126亿人民币（用当时汇率测算），而日本为1600亿人民币，印度为875亿元人民币，德国为190亿人民币、法国为118.9亿人民币。在本次金融危机前美国财政国库现金通常保持在50至70亿美元。这些都表明当前中国财政存量资金偏高的事实。
财政存量资金为什么要激活呢？今年7月3日国务院常务会议对此已经作出了回答，会议要求“对审计查出的问题，各部门、各单位既要积极整改，及时纠正各类违法违规行为，又要针对一些方面存在的预算执行不到位、资金层层积淀等情况，以整改为契机，把挤占挪用的钱归位，把‘跑冒滴漏’的钱堵住，特别是要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节”。由此可见，激活财政存量资金的直接原因在于当前财政管理存在诸多问题，表面上反映了财政收支行为的低效率，深层次上则体现当前《预算法》的内在缺陷。
要理解当前《预算法》关于财政存量资金管理的缺陷，必须首先回答当前为何会积累4万多亿财政存量资金。从1980年至今，中国财政收支除了部分年份出现小幅盈余外，90%左右的年份都是财政赤字，特别是新世纪以来除了2007年外，中国每年都是财政赤字，但为何在财政赤字情况下却能持续积累财政存量资金呢？潜在的原因是，财政存量资金并非等同于财政盈余，而是由财政现金收支不匹配造成的，比如某些大项目批复了大额的预算资金，但这些项目需要很多年才完成，所以在项目完成之前这些项目现金流就会出现收大于支的现象，由此促使财政存量资金增加。
从这个角度看，财政存量资金较多与财政赤字并存是正常的现象。然而，如果确实由于项目的进度原因导致财政出现存量资金增长问题，那么随着项目结束必然导致财政存量资金大量下降。但事实并非如此，近年来中国财政国库现金持续多年高于两万亿元以上，预示中国财政存量资金高企有其更深层次的原因。结合实际情况看，财政存量资金高位运行可能有两方面的原因。一是财政批复项目预算资金的效率较低，无法准确把握项目各期实际资金需求，结果是随着财政收入的持续上升，每年大项目不断增多，当期新增大项目的现金存量平滑之前大项目消耗的资金存量，从而促使财政存量资金多年高位运行。二是财政资金沉淀较多，以前批复的项目预算资金由于超过实际需求，从而导致项目资金随着项目预算执行完毕而出现结余，最终沉淀在财政国库账户或者专户。
不管是上述哪种原因，都暴露了《预算法》的缺陷。《预算法》规定“各级政府预算的上年结余，可以在下年用于上年结转项目的支出；有余额的，可以补充预算周转金；再有余额的，可以用于下年必需的预算支出。”可见，《预算法》并未对财政资金存量的使用作出强制性要求，促使财政及预算部门缺乏对预算执行的重视，预算单位倾向于高报项目或者部门的预算经费，多余的资金或者由于延迟预算执行进度而留下的资金既不会被财政部门“回收”，也不会遭受处罚，而且还可以结转来年使用，结果将导致财政存量资金随着财政收入上升而持续增长。同时，《预算法》并未对预算绩效作出要求，导致各预算单位重视投入而轻视产出，不管预算执行是否合理或者是否达到预期，政府部门缺乏对预算单位的有力约束，结果容易导致预算单位“偷工减料”，降低实际开支而增加资金结余用于来年的其他支出，由此也将推升财政存量资金。
另外，尽管财政存量资金高位运行与《预算法》缺乏对预算单位的行为约束有关，但也暴露了《预算法》中没有遏制财政存量资金管理低效率问题的缺陷。当前四万多亿的财政存量资金一个百分点的利息损失就是400多亿的资金损失。但观察近年来财政存量资金的管理，除了在商业银行开设的财政专户可能获得定期存款利息收益外，3.2万亿的财政国库现金存放在央行国库，获得的利息收益率是活期存款利率，目前的年利率为0.35%，与前段时间“钱荒”出现的两位数以上的理财收益率相比，当前财政国库现金出现巨大的收益损失。与此相对的是，截止2012年中央财政有7.6万亿国债。一方面是资金闲置在财政国库滋生时间成本损失，另一方面是高额国债必须持续支付较高的利息支出，这些都凸显了财政存量资金管理效率的低下。究其原因，核心在于《预算法》没有明确财政存量资金“谁管理、怎么管”等问题。
目前的《预算法》规定：中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。人民银行经理国库确立了人民银行对国库现金的管理权，人民银行实行垂直管理，地方金库基本遵照中央国库做法。在这种体制下，财政部门难以单独开展财政存量资金管理，以寻求在安全性、流动性的前提下实现财政存量资金收益最大化，同时，人民银行希望通过“留住”财政国库现金以对冲近年来央行由于购买3.5万亿美元外汇储备而被动投放的巨额外汇占款。财政部门与人民银行面临着财政存量资金特别是国库现金管理权争夺的问题，如果不修订《预算法》，显然难以根本解决巨额财政存量资金管理效率问题。
《预算法》修订去年已经拉开序幕，《预算法》修正案草案在2012年7月6日至8月5日通过网上征集意见，最终收到反馈意见超过31万条，创人大立法网上征求意见的纪录，这既体现社会对《预算法》的关心，也揭示公众对《预算法》修正案草案的质疑。本次修订由原来《预算法》全文7176字上升到修正案草案的12637字，增加近5500个字，体现了修正案草案篇幅的大幅扩张。然而，时至今日，仍未见《预算法》完成修订，显示《预算法》修订减速甚至搁置的风险增大。在此背景下，国务院提出激活财政存量资金，直接倒逼对《预算法》的修订诉求，由此将促使《预算法》修订提速。
当然，倒逼修订提速不等于修订能顺利进行。结合《预算法》修订工作，修订内容很多是关于如何强化预算执行以及预算绩效评估的问题，对于遏制财政部门被动累积存量资金有着重要的意义。当然，这些内容针对的是所有预算部门，具有一视同仁的含义，较少涉及利益重新分配，从而没有引发多大的争议。与之相反的是，本次修订难点在于财政存量资金谁来管理的问题。因为，财政存量资金管理不仅是财政国库部门的工作，也是人民银行国库部门的主要工作，单纯将相关工作完全界定给一方，另一方就可能面临工作“空心化”问题。对此，《预算法》修订案草案将对原来的条款做了相应修改，比如摒弃了“中央国库业务由中国人民银行经理”的表述，增加了“依法设立财政专户”，并将财政专户与国家金库并列。可见，《预算法》修订没有直面解决潜在的问题，而是回避了矛盾，将财政存量资金管理工作分解由财政与央行共担，《预算法》修正案草案提出“国库管理的具体办法由国务院规定。”就是回避难题的直接证据。
结合现实来看，当前《预算法》修正案草案不仅无助于财政存量资金效率的解决，反而陷入更大的麻烦。哪些资金应该进入专户，哪些资金应该进入金库？做实专户就是掏空金库，反之专户成为摆设，财政部门与人民银行之间谁来管理财政存量资金的问题没有根本解决。同时，财政专户分属不同财政业务部门，未来财政部门内部可能出现资金管理权之争，滋生非正式的管理方式，中国历史上曾经出现财政周转金的巨大风险问题，这与国库单一账户体系的目标背道而驰。
更重要的是，激活财政存量资金可能面临机构改革的问题。现在财政部是由财政国库现金管理处一个处级部门承担，这可能出现力不从心的局面。当前财政存量资金4.6万亿，远高于一个中投公司的资产，而中投公司是部级单位，如此对比其中问题不言而喻。而且，本次《预算法》修正案草案将公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算统筹考虑，目前社会保障资金结余超过4万亿，未来如果四本预算统一管理势必促使相关的资金超过8万亿甚至达到10万亿的规模。面对如此巨大的资金余额，目前《预算法》修正案草案的相关规定显然难以驾驭。
综合来看，当前《预算法》修正案草案依然无法解决财政存量资金高位运行难题，激活财政存量资金，不仅要求《预算法》突破利益关系，从而真正实现预算执行效率提升及财政存量资金管理效率提升问题，而且要加速《预算法》修订日程，否则难以实现当下激活财政存量资金的目标。当然，激活财政存量资金会对市场产生什么影响呢？一方面，关于存放在央行国库的3.2万亿财政国库现金，除了保障日常财政支出需求而必须保留适度资金余额外，其他大部分将转入流通领域，由此将增加基础货币，短期内相当于降低5次0.5个百分点存款准备金率的作用。另一方面，对商业银行中财政专户资金进行优化管理，不会对基础货币构成影响，但对促进资金使用效率的提升有重要的意义。
注：本文仅代表作者观点，陈建奇为中央党校战略所世经室副主任，张原为中国劳动关系学院副教授
