非洲是全球政治、经济活动中的一个重要组成部分，也是关系到未来世界和平、稳定与繁荣的关键地区之一。对于美国而言，非洲还是其维护与扩展全球利益、显示全球领导力的一个重要地区。奥巴马政府执政以来对美国的全球战略进行了大幅调整，其中包括对非战略的调整。在第一任期内，奥巴马政府加大了对非洲地区的关注度，明确界定了美国在非洲的核心利益，探索并更新了实现战略目标的政策手段，令美国的对非外交发生了一些耐人寻味的变化。本文拟分析奥巴马政府对非外交的战略目标、实施手段与主要特点，进而预估美国对非洲政策的未来前景。
一、奥巴马政府对非外交的基本架构
奥巴马政府执政之初便对非洲在美国全球战略中的重要地位有着明确的认知，并在实际行动中有所体现。
奥巴马总统2009年7月对加纳进行了访问，成为执政后最早访问非洲的美国总统。希拉里国务卿于同年8月展开了肯尼亚、南非、安哥拉，刚果(金)、尼日利亚、利比里亚和佛得角等非洲7国之行，“突出强调了奥巴马政府将非洲作为美国外交政策的一项优先事务的承诺”。
在2012年6月发布的“美国对非战略”中，奥巴马更是强调：“当我们展望未来时，对于国际社会的安全与繁荣，特别是对美国而言，非洲比以往任何时候都重要。”
在这一认知基础上，奥巴马政府明确界定了美国在非洲的核心利益，主要包括：(1)确保美国公民、盟友及伙伴的安全；(2)在国际舞台上支持该地区具有经济活力的民主国家与合作伙伴；(3)扩大美国的贸易和投资机会；(4)防止冲突与大规模暴行；(5)促进基础广泛、可持续的经济增长与减贫。
“美国对非战略”界定的这些核心利益可以归纳为安全利益、政治利益、经济利益与发展利益四大类。为了实现这些利益，美国着重从以下四个方面展开努力：(1)加强民主机制建设；(2)鼓励经济增加长、贸易与投资；(3)推进和平与安全；(4)创造机遇与促进发展。其实施重点是，增进与非洲青年领袖的关系，消除种族偏见与妇女歧视，满足贫困国家与动乱国家的需要，同时与联合国以及其他机构密切合作，等等。可见，从经济到安全，从政治到发展，奥巴马政府对非外交囊括了美国对外战略的全部关键要素。
具体而言，美国对非外交的政策措施主要包括以下几个方面。第一，支持强有力并可持续的民主政府。2009年，奥巴马总统在加纳议会的演讲中强调，“发展取决于良政”，“有能力、可信赖和透明的体制是成功的关键”。
在2012年的“美国对非战略”开篇，奥巴马总统明确谈到民主政府与经济发展的关系，将民主政体视为经济可持续发展的前提与保障，提出“在维护法治的前提下，强大、负责任的民主体制将带来更大的繁荣和稳定，在缓解冲突和确保安全方面也会获得更大成功”。
2013年1月21日，奥巴马总统在就职典礼上发表演讲时再次表明，推进与捍卫民主仍然是其主要的外交任务。他强调：“我们将会支持从亚洲到非洲，从美洲到中东的民主进程。”
因此，美国要努力与维护平等、正义和法治原则的人们保持稳定的合作伙伴关系，对于那些企图破坏民主进程的人则不会“袖手旁观”。换言之，美国要在非洲保持持久的介入，以维护非洲民主化的顺利推进。为此，美国关注援助非洲“负责任的”个人和机构，全力支持非洲的“良政”建设。例如，2011年，奥巴马政府启动了“开放型政府合作伙伴计划”(the Open Government Partnership，OGP)，积极参与非洲政府与公民社会组织的建设，以提高政府的透明度与问责度。
第二，创造良好的贸易投资环境，支持非洲自主发展。非洲拥有丰富的资源，非洲人自有其聪明才智，如何将非洲这些禀赋转化为现实生产力、促进非洲地区的发展以实现美国的利益，是美国十分关注的一个问题。为此，奥巴马政府注重开发非洲自身的发展潜力，这在美国对非援助问题上表现得最为直接、突出。正如奥巴马所指出的，“在非洲人争取实现这一希望的过程中，美国将更负责地伸出援手。……援助本身不是目的。外国援助的目的必须是创造出不再需要这一援助的环境”。
奥巴马上台不久启动的35亿美元粮食安全计划，主要内容就是支援非洲的粮食生产，其中不只是向非洲输送美国的生产商或商品，更有为非洲农民提供新方法和新技术这一核心内容。
此外，奥巴马政府还大力促进非洲区域一体化建设，认为它可以扩大市场范围，并减少各国贸易壁垒，降低交易成本。为此，美国提出要进一步落实“美国－东非贸易投资倡议”(U．S．-East African Community Tradeand Investment Initiative)等各项政策措施，不断促进贸易便利化、海关现代化与标准统一化，以期增强非洲国家自主发展的能力，使之能够从全球市场中获益。
第三，维护非洲安全，防止冲突与暴乱。非洲的冲突以及恐怖主义威胁对美国的国家安全以至于全球安全构成重大影响。美国政府一直将安全利益作为一项长远的国家利益来看待，在“9·11事件”之后更是如此。因而，在非洲地区加大安全领域的投入也是奥巴马政府对非政策的一项重要举措。2011年美《国家军事战略》报告明确指出：“那些有着弱小、失败与腐败政府的国家将日益成为一批不断扩展的非国家行为体的安全港，这些非国家行为体滋生出冲突并威胁着稳定，尤其是在非洲和大中东地区。”
具体来说，美国谋求继续集中力量分化、瓦解并最终击败“基地”组织及其在非洲的附属机构，以确保美国公民与伙伴国家的安全。
同时，在应对非洲安全威胁时，奥巴马政府还注重加强与非洲国家、区域组织以及有关军事组织的伙伴关系，发挥非盟(African Union)和西非国家经济共同体(ECOW-AS)等多边机制的作用。为此，美国十分重视提升这些组织的维和能力，如对“非洲和平与安全架构”(the African Peaceand Security Architecture)予以支持，为ECOWAS早期预警系统提供资金援助，为不同层级(非盟、次区域性组织以及各成员国)的非洲后备部队提供培训和顾问支持，继续实施“非洲应急行动培训与援助”计划(The Africa Contingency Operations Trainingand Assistance，ACOTA)，等等。加强在非洲地区的军事力量也是美国维护国家安全的一项重要举措。奥巴马政府完善了美国的非洲司令部建设，并向非洲部分地区增派军事人员。正如奥巴马总统2009年7月在加纳议会演讲中所指出的：“当达尔富尔发生种族大屠杀或索马里出现恐怖主义分子时，这不仅仅是非洲的问题，也是对全球安全的挑战，需要全球性的应对措施……美国非洲司令部不是为在非洲大陆建立基地，而是为应对这些共同的挑战，以加强美国、非洲和世界的安全。”
2011年10月，奥巴马宣布将向乌干达派驻100名美国特种部队士兵，以抓捕该国北部地区的“圣灵抵抗军”(Lord’s Resistance Army，LRA)头目科尼(Joseph Kony)。此外，美国在非洲还加大打击国际有组织犯罪的力度、支持联合国维和行动，并积极斡旋非洲国家内争，促进和平政治进程的可持续发展。例如，奥巴马政府向苏丹派出总统特使斯科特·格雷申(Scott Gration)将军，以确保苏丹2005年《全面和平协定》能够实施。
第四，加强公共卫生工作，积极而弹性地应对气候变化，努力促进非洲的社会公平和可持续发展。非洲是奥巴马总统实施三大计划即“全球健康计划”(the Global Health Initiative)、“未来粮食保障计划”(Feed the Future)与“全球气候变化计划”(the Global Climate Change Initiative)的核心目标地区。为更好地实施上述计划，奥巴马上台之初就启动了一项全球综合健康战略，承诺在未来6年内投入630亿美元，用于非洲传染性疾病的防控与诊疗，尤其是关注妇女、新生儿、儿童的健康。美国同时还帮助培训非洲医护人员，以满足非洲民众的基本医疗需求。
另外，美国试图通过外交援助等措施实施其“妇女、和平与安全国家行动计划”(TheU．S．National Action Planon Women，Peace，and Security)，以帮助维护非洲妇女权益；通过实施“总统非洲青年领袖计划”(The President’s Young African Leaders Initiative)，支持非洲国家的青年领导人。在应对食品安全、水资源以及气候变化等全球性问题方面，美国积极支持非洲的可持续发展战略，如鼓励清洁能源研发与环境保护、提供食品援助等。2012年10月，美国宣布将追加1亿美元用于埃塞俄比亚、肯尼亚和索马里等干旱地区的食品援助。这使美国成为该区域最大的人道主义援助国，其历年援助资金累计超过7．5亿美元。
二、奥巴马政府对非外交的主要特点
作为美国第一位非洲裔总统，奥巴马对美国与非洲的关系应该具有特殊的认知，并在发展对非关系时拥有独特的优势。他在加纳议会演讲中开篇就强调自己的非洲血统以及其父亲的经历，因而赢得一片掌声与欢呼声。在他的主导下，美国政府对非外交具有鲜明的特点。
首先，美国对非洲身份的认知发生变化，即力图把非洲从援助对象转变为合作伙伴。长期以来，美国对非政策很大程度上是以“帮助非洲”为旗号。2009年2月，美国国务院非洲事务局代理助理国务卿菲利普·卡特(Phillip Carter III)在非洲战略研究中心(The African Center for Strategic Studies)发表演讲时对此做过很明确的阐述。他宣称：“即便我们美国人准备实施具有良好意愿的经济发展政策，它通常也是基于努力为非洲做好事，而不是与非洲合作做好事这一思想。”
奥巴马上台后试图改变这一对非政策思想基础。奥巴马总统2009年在加纳议会的演讲以及2012年“美国对非战略”中都明确强调，非洲不能仅仅被视为美国的对外援助对象，而应该被看成美国的合作伙伴，“对美国和西方而言，……成功的真正标志不在于我们是否是一个帮人勉强度日的永久的援助源泉，而在于我们是否是一个为实现改天换地的变化而进行能力建设的伙伴”。为此，奥巴马政府修改了美国政府早先对于非洲的“施惠者”角色，将美非关系界定为“建立在共同承担责任和相互尊重基础上”的伙伴关系。
从非洲国家的反应来看，这种转变是它们所乐见的。2013年1月21日，一家尼日利亚报纸就奥巴马宣誓就职发表社论指出，奥巴马总统在非洲的外交挑战是彻底摒弃美国前任总统通过强压与利诱来实现美国目标的政策，转而与非洲发展相互平等、相互信任的伙伴关系，从而建立一个目标一致、政治稳定与经济进步的非洲。
在发展对非伙伴关系的思想指导下，奥巴马政府与非洲的“敌对”国家保持接触和谈判，力促其从消极因素转化为积极因素，以服务于美国的非洲利益。小布什政府时期将非洲部分国家如津巴布韦称为“暴政前哨”。不同的是，奥巴马政府对于这类非洲国家抛出了和解与对话的橄榄枝，谋求“开展接触”，“给其政府改弦更张的机会，与其民众接触，促进达成国际共识”。
其间，奥巴马政府积极实践“巧实力”外交理念，全方位增进美国在非洲的利益和影响，如充分利用“美非贸易与经济合作论坛”(U．S．－Sub－Saharan Africa Tradeand Economic Cooperation Forum)来展开对非外交、开展“体育外交”、增加在非洲国家的外交人员的部署，等等。正如美国国务院非洲事务局负责人、助理国务卿卡尔森所言：“我的一个重要目标就是要拓展在非洲的外交存在……我想要更多的美国外交官在非洲生活、工作。不断增加的外交存在对于在所有紧迫性问题上的相互促进至关重要。”
其次，强化公众对非洲重要性的认识，重视与非洲青年一代的交流，并将其视为美非关系发展的重要助力。曾经有一个时期，美国社会对于非洲重要性的认识严重不足，这令美国政府对非政策难以得到社会大众的理解和支持，也令美国对非贸易与投资缺乏足够动力。为此，奥巴马政府着力于弥补这一“短板”，甚至运用政府资源来帮助本国公司提升对于非洲市场重要性的认知，鼓励它们到非洲进行贸易和投资。美国国务院非洲事务局(Bureau of African Affairs)专门组建了一个经济增长工作组，定期与非洲在美外交团体中的经济与商业参赞会晤，以促进他们与美国政府机构、商业机构的联系，从而创造美非商业与经济合作机会。
美国进出口银行2011年史无前例地批准了总数超过10亿美元的对非出口援助计划。美国海外私人投资公司在2011财年还为在非洲投资的私营企业提供了逾10亿美元的资助。
值得注意的是，美国还充分认识到美国的非洲移民社群在促进美非贸易方面的作用。奥巴马政府2012年“美国对非战略”明确指出：“我们也将与撒哈拉以南非洲国家在美国的移民社群保持接触，这些社群对在他们原籍国的投资显示出日益增加的兴趣。”
奥巴马政府认为非洲国家青年领导人决定着美非关系的未来，因而十分重视加强与非洲国家青年领导人之间的交往，愿意成为他们坚定的盟友与伙伴，“优先赋予新一代非洲领导人以权威”。
为此，美启动了“总统非洲青年领袖计划”，这是美国发展持久且富有成效的美非关系的一项长期行动计划。根据这一计划，2010年8月，美国举办了“奥巴马总统与非洲青年领导人论坛”(President Obama""s Forum with Young African Leaders)，115名非洲青年领导人齐聚华盛顿就良政、经济机遇等问题展开互动交流；2011年5月，美国政府又主持了“对话非洲青年领导人”(The Dialogue with Young Africa Leaders)系列计划。该计划为期一个月，覆盖37个非洲国家200多个项目，其目的在于增进非洲青年领袖的领导能力与社交技巧；同年6月，美国发起的“第一夫人非洲青年女性领导人论坛”(the First Lady’s Young African Women Leaders Forum)在南非举行，共有76名非洲女性领袖参会，共同讨论了领导力主题、女性赋权以及社区服务等问题。
需要指出的是，美国与新一代非洲人的伙伴关系不仅仅局限于官方，而是广及全社会各个领域，旨在积极发展公民之间、企业与机构之间广泛而深入的关系。可见，美国对非外交考虑的绝不是当前一时一刻的关系，而是立足于当下、着眼于长远。正如奥巴马总统在2012年“美国对非战略”开篇中指出的：“面对非洲的机遇和挑战，美国必须制定一项全面的政策。这项政策必须是积极的、前瞻性的，并兼顾美国长期利益与短期利益的需要。”
再次，注重发挥非洲人在非洲地区治理中的核心作用，致力于打造非洲发展样板。奥巴马政府全球战略的一个核心要素就是责任分担，它也深刻影响着美国的对非外交。尽管奥巴马政府重视非洲并认识到该地区远没有实现美国所期待的那种“良政”、“善治”，但美国已转向力避直接介入非洲事务。奥巴马总统2009年在加纳议会演讲中就明确表示，“非洲的未来取决于非洲人”，“美国作为伙伴、作为盟友将在非洲发展过程中始终与非洲人站在一起”。
此外，美国还致力于将那些在经济建设与民主政治建设方面表现突出的国家塑造成“样板”，借助“榜样的力量”带动非洲朝着美国期望的方向发展。奥巴马总统就曾大力称赞加纳在经济建设与民主化进程中的成就。他谈到：“加纳人民一再选择宪政而摒弃独裁统治，由此表现出的民主精神，使贵国人民的能量得以迸发。”
三、奥巴马政府对非外交前瞻
奥巴马总统在2012年11月的大选中以较大优势获胜而得以成功连任，成为二战以来继克林顿之后第二位成功连任的民主党籍总统。这为延续其在第一任期内的对非政策创造了条件。以此为基础，未来美国对非外交将进一步深化美国对非伙伴关系，尤其会在几个具体领域有所推进。
第一，在对非外交理念上，奥巴马政府将会更加重视在“平等”、“尊重”与“合作”等方面做文章。如前文所述，奥巴马政府力求改变美国对非外交的传统理念，重新将非洲作为美国发展全球伙伴关系的一个重要区域。然而，这一举措在奥巴马政府第一任期内并未收到预期效果。在一位东非分析家看来，那是因为：“华盛顿继续将非洲视为一个需要援助的大洲，而非与此相反的一个充满吸引力的投资地。”
纳米比亚总理纳哈斯·安古拉(NahasAngula)更对奥巴马政府的利比亚政策表示不满。他在奥巴马胜选之后表示：“他推动杀害了利比亚总统卡扎菲，那是不可接受的”，“他应该尊重非洲”。可见，理念转变要落实到实践中还需要拿出更多的诚意与具体行动。这意味着，未来奥巴马政府对非外交尚存有所作为的空间。事实上，奥巴马政府只有在此问题上取得实质性进展，才能真正开辟美国对非外交的新局面。
第二，在对非外交序列中，奥巴马政府将会更加重视安全维护、经贸发展与制度建构。国家安全始终是美国政府关心的首要问题，而非洲安全形势与美国国家安全息息相关。2012年末，中非共和国政局动荡，美国关闭在该国的使馆并撤出部分美方人员。这又一次表明，脆弱的非洲安全状况与美国息息相关，仍将是美国不容忽视的挑战。经济发展也是奥巴马政府国家安全战略的核心要素。为了拓展海外市场，美国不可避免地要将非洲作为重要的投资场所之一。非洲的一些分析家也对未来的美国对非经贸政策抱持乐观态度。他们认为，奥巴马政府在第一任期内描绘的扩大与非洲经贸关系的蓝图，因奥巴马连任而获取了另一个得以实施的机会。
美国学者则指出，加大在非投资、扩大美非经贸关系是美国弥补对非政策缺陷的有力手段。从更深层次和效果看，制度建构将成为奥巴马政府对非战略的重要抓手。奥巴马总统曾指出，非洲需要的不是强人，而是强有力的制度。
在第二任期内，奥巴马关注的焦点将不仅仅是美国的眼前利益，更有非洲的制度建构，以期为美国在非洲的长远利益打下基础。美国国内政治的特点也赋予了奥巴马推行这一政策的动力，因为他在第二任期内受选举政治的困扰较少，因而可以更多关注自己给未来留下什么样的政治遗产。
第三，在对非外交支持上，奥巴马政府的投入力度将会加大。奥巴马成功连任表明其政策主张具有较好的政治基础，这为进一步实践其既定对非外交战略提供了有利条件。同时，奥巴马政府加大对非外交的投入力度也有较强的社会基础与智力支撑。在美国国内，许多学者认为，美国对非洲的投入还远远不够，表现在美国的非洲战略并没有为美国在非洲确立应有的优势地位，“非洲是美国没有充分施展其财政、外交与发展能力以创造出正面影响的一个地区”。
因而，奥巴马政府第二任期内在获得更多资源的支持后，其对非洲的重视程度无疑会上升，在非洲的战略投入力度一定会加大。
当然，美国对非外交仍然会坚守重点关注、有限介入与幕后支持的原则，将美国的安全利益、经济利益、政治利益与发展利益进行整合，更好地服务于美国的全球战略。这其中，所谓重点关注指的是，美国将会主要与那些民主政治发展良好、经济建设成绩明显的非洲国家如肯尼亚、南非等国建立起广泛的伙伴关系，同时与那些被美国视作阻碍民主政治进程的国家保持警惕性沟通；所谓有限介入是指，美国并不会直接介入非洲国家的内部事务，其原因是非洲国家对于外部势力的干涉抱有强烈的反对心理，同时，美国力量的相对衰弱制约了其对外行动能力；所谓幕后支持是指，美国将会继续在非洲区域性经济发展、民主政治建设等方面发挥支持作用。换言之，美国将会作为一支常驻力量存在于非洲。
不过，美国对非政策还要受制于美国内外两方面的因素。除了关于非洲战略地位的考量、美国的国家利益需求等之外，美国对非外交的认可度也是一个重要关系变量。美国决策者必须认识到，美国在非洲推行的一系列政策并非如他们所想象的那般受到非洲政府与人民的欢迎。事实上，许多非洲人对美国的非洲政策表达了质疑与不满。南非总统祖马(JacobZuma)表示，西方应改变对非洲的“殖民主义”方式，停止对非洲的说教与指责。
乌干达《独立报》创始人安德鲁·梅文达(AndrewM．Mwenda)指出，西方国家领导人对于非洲腐败、治理不善等问题症结的认知，是建立在偏见与思维定势的前提之下，并且主观地认为将西方的政治制度“复制并粘贴”到非洲就可以解决所有问题。殊不知，非洲问题主要是由非洲的地区性因素所导致的，“它们不可能由外国的勒令而得以解决”；西方国家的“救济之策”可能会使非洲问题变得更为严重，“西方解决非洲问题的企图……是非洲问题的部分原因，而不是解决之道”。因此，“对非洲来说，奥巴马最好的政策就是收手，什么也不做”。
除了非洲国家的发展状况外，其他国家对非洲的政策是影响美国对非外交的一个重要变量。这些国家既包括与非洲有着传统历史渊源与现实利益的欧洲国家，如法、英等国，也包括中国、巴西等新兴经济体国家。正如美国战略与国际研究中心(CSIS)的一份报告所言：“与前几十年相比，美国在非洲面临着更大的与新兴大国竞争的环境，它们主要是中国、印度、巴西以及一些较小的亚洲国家。这些国家参与重大的政治与经济博弈，并与地区性组织、跨国影响力集团以及非洲的民间团体合作，以确保其在非洲国家的内部事务中发挥越来越大的作用。”
需要特别提及的是，中国对非政策将成为影响美国对非外交的主要变量之一。这是由美国对中国国家身份的认知所决定的。在美方看来，中国是正在迅速崛起的新兴大国，但在意识形态、社会制度、价值观念、文化传统上与美国有着巨大差异。这种认知使得美国国内一部分人认为，中美之间存在霸权竞争，因而美国需要在包括非洲的全球范围内加强外交攻势，以实现对中国的竞争优势。2013年2月20日，美国新任国务卿克里(John Kerry)在弗吉尼亚大学发表的首次外交政策演讲中便表示，中国在非洲的投资已经超越了美国，美国需要认识到非洲潜藏的巨大经济机遇，“十个发展最快的国家有七个都在非洲大陆。要认识到，中国在非洲正在进行的投资比美国多。……发展中国家是增长的中心，它们对商业开放，美国需要参与其中”。
奥巴马政府对非外交的主轴是利益为先。这种利益既包括自身的绝对收益如获取石油资源，也包括相对收益即与其他竞争国的收益比。由此说来，奥巴马政府对非外交是对二战后美国对非外交的一种历史继承。冷战期间，为了与苏联竞争，美国在非洲地区投入了较大精力。冷战的结束导致非洲战略价值急剧下降，“非洲国家从冷战时期的棋子变成了一个无足轻重的国际混乱地区”。
然而，“9·11事件”后，非洲在美国全球战略中的重要性再次凸显。这不仅因为非洲的安全形势对美国国家安全构成了挑战，还由于非洲丰富的石油资源、巨大市场的吸引力以及大国在非洲的竞争等因素。可以预计，未来一段时期内，上述所有因素都不会发生根本性变化。因此，除非国际局势突变，否则，非洲在美国国家战略中的重要地位不会动摇。从这个意义上说，随着美国实力、非洲国家发展状况以及外部竞争因素的变化，奥巴马政府的对非政策会相应变化。未来一段时期美国政府对非洲的关注度与力量投入不会减弱，而是会不断提升。
