奥巴马政府自2009年上台伊始就高调宣称“回归”亚太，强化跨太平洋秩序的区域主导权和政策协调力。2011年至今，美已相继提出“转身亚太”和“战略再平衡”等概念，其新亚太战略的轮廓日益明朗。其中，东南亚是美战略运筹新的着力点，湄公河下游地区则是美新亚太战略的重要“侧翼”。
一、奥巴马政府的湄公河政策
美国对湄公河的关注由来已久。早在1957年，美国在联合国的名义下组建“湄公河下游调查协调委员会”，表面上是为协调湄公河水资源的开发，实际上是试图在这一地区创建美式经济样板，影响地区形势变化。越战之后，美国对东南亚的关注度逐渐下降，政府不再直接参与湄公河地区的开发，但其国际机构和跨国公司依然在该地区发挥影响。冷战结束后，美国在东南亚地区的政治、经济和安全利益不断增加，湄公河再度成为其东南亚战略的地缘支点，特别是从2009年奥巴马政府执政以来，美国在湄公河地区的外交活动日益频繁。2009年7月，美国国务卿希拉里率高规格代表团参加在泰国举行的东盟外长会议，并同湄公河流域国家召开首届“美国－湄公河下游国家部长会议”，提出《湄公河下游倡议》（Lower Mekong Initiative），决定从美国2009年预算中专门拨款用于湄公河流域的开发，并于当年基本落实了承诺。而后至今的四年，美国对这一地区的投入进一步扩大，一时间，“美湄合作”成为东南亚地缘政治和地缘经济的热门话题。
概而言之，美国的湄公河政策有以下几大特点。首先，重点投入环境、医疗、教育和基础设施等民生领域。在环境保护和水资源管理方面，仅2010年美国就为湄公河流域环境项目提供资金2200多万美元，到2011年投入资金已超6900万美元。该项目的直接目标在于帮助湄公河下游国家应对干旱和盐碱地问题、促进可持续利用森林和水资源、改善安全用水，以及保护湄公河流域的生物多样性。如美国与湄公河下游国家于2009年启动的“预测湄公河”项目（Forecast Mekong），由美国派出环境科学家举办培训班，帮助开发测量重要数据的模型，运用气候变化模型预测、指导该流域的可持续发展战略。美国同湄公河下游伙伴国家共同启动的“减少亚洲森林排放”项目（Lowering Emissions in Asia‘s Forests，LEAF），计划在五年内通过加强管理森林资源的能力、改善可持续性管理的政策、演示减少温室气体排放的土地管理措施、加强区域性学习网络建设等一系列手段解决森林砍伐和森林退化问题。美国还同湄公河下游国家建立了海平面评估表和地平标记网（Surface Evaluation Tables and MarkerHorizons Network Component）、生态亚洲水资源及治 理方案（ECO－Asia Water and Governance Program）、湄公河流域水资源开发规划途径（Plan－ning Approaches for Water Resource Development in the Lower Mekong Basin）等一系列合作平台。在教育合作方面，美国着力帮助湄公河下游国家推广英语学习，建立多种公－私伙伴关系和技术合作，以提供创新（International Visitors LeadershipProgram），支持《湄公河下游倡议》合作伙伴国家的专业人员访问美国，交流环境、公共健康和基础设施方面的经验做法；“《湄公河下游倡议》特殊用途英语计划”（Lower Mekong Initiative English for Specif－ic Purposes Program），向湄公河下游伙伴国家从事环境、公共卫生和基础设施工作的专业人员、专家和政府官员教授技术英语；支持创新方案，提高高等教育的师资、行政、管理以及课程设置的质量，增加基础教育机会。在医疗卫生领域，美国于2010年和2011年累计投入超过1.4亿美元，重点支持该地区防治艾滋病和其他传染病（如流感、疟疾和肺结核）的培训和研究能力。培训形式多样且内容广泛，包括举办流行病威胁讲习班（Pandemic ThreatsWorkshop）、锅灶设计和测试讲习班（Cooktoves De－sign and Testing Workshop）、启动新兴流行病威胁项目（Emerging Pandemic Threats Program）、加强大湄公河地区药品质量监控等。在基础设施建设领域，奥巴马政府将湄公河下游地区置于整个东盟地区“互联互通行动计划“之中，帮助湄公河下游四国建造和修复诊所、学校、紧急避难所、道路、桥梁和营运中心。
其次，加强“美湄合作“的制度化建设。2011年3月，美国和湄公河下游各国共同起草《湄公河下游倡议》概念文件和行动计划，确定了《倡议》的指导原则和未来五年的具体目标；创建“湄公河下游之友”（Friends of Lower Mekong group），把越来越多的国家和机构带入这一合作伙伴关系。2012年7月，第二届“湄公河下游之友“会议召开，希拉里提议创立与湄公河下游国家合作的双层结构：在第一层面，伙伴国、援助机构、非政府组织和多边发展机构加强信息共享，鼓励更多的援助者履行承诺；在第二层面，各国政府继续推动高官和部长级对话，议题包括威胁人类安全的各种跨国挑战，比如水力发电、发展问题、环境恶化、气候变化、健康、基础设施建设、毒品走私和跨境移民等。在美国看来，这种组织架构可以实现援助机构之间以及援助机构与湄公河流域国家之间的协调，提高援助效率。可以说，整个《倡议》形成了美国对湄公河下游地区宽领域、多层次、网络化的合作伙伴框架。
再次，努力做到多边和双边统筹兼顾。在多边领域，美国加大对湄公河委员会的支持力度。湄公河委员会是1995年由越南、老挝、柬埔寨、泰国四国成立，专门进行水资源开发与管理的政府间组织，具有比较完善的组织结构和工作机制，通过成员国之间的信息交流与沟通，促进信息交换与共享，开发和保护湄公河水资源，实现湄公河的可持续发展。在奥巴马政府的湄公河政策中，湄委会扮演着不可替代的作用。华盛顿智库史汀生中心（The StimsonCenter）2010年曾发表研究报告，建议美国加强对湄公河下游国家的投入；发挥美国在人力开发、技术和资金方面的优势，影响当地政府；加快美国重回湄公河流域的步伐，加强与湄公河委员会的接触，更多地支持其工作。这一建议很大程度上已被美国政府采纳。美国政府高级官员多次访问湄委会，讨论推动湄委会工作，并就美国同湄委会之间的相关合作问题进行商讨。在美国和湄公河下游国家部长级会议上，希拉里多次强调湄委会的作用，特别重视湄委会同密西西比河委员会的合作。2010年密西西比河委员会与湄公河委员会建立“姐妹河”合作关系，以交流在水旱灾害管理、水供应、食品安全和水利发电等领域的经验。在2012年7月第二届“湄公河下游之友”会议上，希拉里高度赞赏湄公河委员会是世界上最有效的生态管理组织之一，是最好的执行湄公河地区科学评估的平台。美决定再投入100万美元支持湄委会在可持续发展方面的研究。
在双边关系上，近年来美国同湄公河下游国家的关系取得了巨大进展。以美越关系为例，从2009年开始，美越两国不断扩大战略合作，并向战略合作伙伴关系发展。军事方面，美越之间不仅建立了定期的国防部长级安全会议，签署了正式的军事合作协议，还开启了两国海军舰艇之间的互访活动。2012年6月，美国国防部长帕内塔访问越南，登上停泊在金兰湾的美“理查德·伯德”号军舰，再次强调美国会继续帮助越南维护其国家利益。在经济方面，美进一步向越南开放市场，加大了越南在经济上对美倚重。此外，美老（挝）关系、美柬（埔寨）关系、美缅（甸）关系也都取得了明显进展。2011年11月30日，希拉里访问缅甸，实现了56年来美国国务卿的首访。2012年7月10－11日，希拉里先后访问越、老、柬三国，成为60年来首位访问老挝的美国国务卿。2012年11月17－20日，奥巴马高调出访泰、缅、柬，并在柬出席东亚峰会，其中的缅甸之行更被称为“历史性访问”。
第四，注重与盟国在该地区的政策协调和沟通。近年来，美国的亚洲盟友在该地区愈发活跃，如日本从2009年开始每年都主持召开“日本－湄公河峰会”，韩国政府也于2011年和2012年同湄公河下游国家相继举行了两届“韩国－湄公河国家外长会议”。在此背景下，美牵头组建“湄公河下游之友”，除了湄公河下游五国之外，把日本、韩国、澳大利亚等美亚太主要盟友都纳入其中。在2012年7月13日召开的第二届“湄公河下游之友”外长会议上，美国务卿希拉里宣布美向湄公河下游国家提供5000万美元援助。日本也宣布在2013－2015年将向湄公河下游国家提供6000亿日元的援助。
二、奥巴马政府湄公河政策的动因
对于奥巴马政府的湄公河政策，尤其是《湄公河下游倡议》，美方评价颇高。希拉里在2011年第四届《湄公河下游倡议》部长级会议上指出：“湄公河下游行动计划表明，美国致力于增进湄公河流域的人民福祉和帮助该流域国家取得长期发展。”负责东亚和太平洋事务的助理国务卿坎贝尔在2011年3月的国会听证会上提出，《湄公河下游倡议》应视为美介入东南亚事务的优先选项。那么，自奥巴马政府执政以来，美国何以选择加强与东南亚国家关系并对湄公河地区投入如此大的关注呢？
首先，这是美重新调整东南亚战略布局、加强与东盟关系的需要。小布什政府时期，东南亚地区在美国的全球反恐战争中只处于“第二阵线”，不是美战略棋盘上的主要着力点，国务卿赖斯甚至多次缺席东盟地区论坛。2009年奥巴马政府上台之后，这一情况迅速得到改变。当年7月，美国务卿希拉里出访东南亚并出席在泰国举行的东盟地区论坛。希拉里宣布：美国将重返亚洲，亚洲事务将在美国议事日程中占据更加突出的位置。7月22日希拉里还与东南亚有关国家签署了《东南亚友好合作条约》。2009年11月16日，奥巴马总统亲赴新加坡出席美国与东盟领导人会议。这是奥巴马首次会晤东南亚10国领导人，双方讨论了美国政府对该地区的具体承诺。此后，美国政府的东南亚战略步入稳步推进阶段。奥巴马政府任命了首位驻东盟大使；设立美国－东盟名人小组；提出并逐步落实“美国－东盟互联互通合作计划”；更加重视发挥东盟地区论坛的作用，对东亚峰会投入越来越多的注意力。此外，美国还加强了同东盟国家的民间纽带。
奥巴马政府东南亚战略的重点是“再接触”（re－engagement）政策，而湄公河区域成为该政策的重中之重。湄公河下游国家占东盟国家的一半，基本都属于“新东盟”成员国。这些国家经济基础相对薄弱，与其他东盟国家在发展水平上有一定差距。与此同时，由于历史原因，它们同美国的关系都存在着这样或那样的问题，因而也具有很大的提升空间。可以说，湄公河地区已经成为美“重返亚太”的“战略前沿”，不仅为美“重返亚太”提供了新的战略空间，同时也有利于美国加强同整个东盟的关系，甚至对于美整个亚太战略的推进都至关重要。2012年7月12日，希拉里宣布了“亚太战略参与计划”（AP－SEI），称“该计划为紧迫的双边与多边事务制定了新的综合援助框架，美国愿与其合作国共同维持地区稳定和繁荣”。其中，加深在湄公河下游地区的参与就是美重点支持的六大领域之一。
其次，为了平衡中国在该地区不断上升的影响力。美国对湄公河的重视与中国在该地区的影响力日益提升密切相关。从20世纪90年代开始，中国一直积极参加大湄公河次区域经济合作，成立专门机构协调合作进程，建立了中、老、缅、泰四国毗邻地区的“黄金四角经济合作”等机制，并同湄公河委员会建立了对话关系。与此同时，中国同湄公河下游国家之间的经贸关系也在不断发展。以越南为例，到2011年中越双边贸易额达到了402亿美元。到2015年，中国与越、缅、老、柬四国贸易中90%以上的产品将为零关税。
中国在东南亚特别是湄公河地区影响力的扩大引起了美方疑虑，美国政府官员、学者多次向国会提出要在这一地区遏制中国势力的“扩张”。在2005年6月举行的参议院听证会上，时任美国副助理国务卿的凯瑟琳（Catherine E.Dalpino）就提出，“通过积极介入湄公河下游地区的活动，美国可以最大限度地限制中国在该地区的影响”。为此，美国湄公河战略的首要关注点是，迫使中国更多地听取地区其他各国的意见。通过对湄公河地区的逐步介入，美国可以拉拢越、老、柬等几个湄公河下游国家，改变以往对东盟国家“重老轻新”形象，发挥更为广泛的地区主导作用。更重要的是，通过平衡中国在该地区的影响，美国可以占据在东南亚地区的“战略制高点”，以便在南海问题等其他问题上向中国“发力”。
再次，为了提升美国在湄公河地区的形象。美国在湄公河地区政策的推进与奥巴马政府所标榜的“巧实力”外交一脉相承，即综合运用外交、经济、军事、政治、文化等各种手段，维护美国在这一地区的国家利益。史汀生中心的报告将《湄公河下游倡议》视为美国“硬实力”和“软实力”成功结合的范例。美在湄公河地区奉行“经济开路”原则，大幅增加了对湄公河下游国家的援助。美国还始终标榜这些援助都是为了湄公河流域国家甚至是整个东盟的利益。美国政府指出，“美国在这一行动计划中提供的帮助与合作是对美国政府与私营部门对东盟雄心勃勃的互联互通行动计划更广泛的支持的补充，有助于缩小东盟最不富足与最富足成员国之间的差距”。美国选择投入的环保、教育、卫生等领域，都是一些“低政治”议题，同时又很大程度地涉及民生问题，容易在这一区域赢得民心。
最后，以利于加紧对这一地区进行所谓的“民主改造”。湄公河下游的越南、老挝、柬埔寨都不是美国认定的“民主国家”，通过援助推动这些国家的“民主”和人权是美湄公河政策的目标之一。如，尽管美越关系取得了很大进展，但美一直对向越出口武器有很大限制，并将人权问题的改善作为衡量是否对越进一步出口武器的主要标准。2012年7月，希拉里在访问柬埔寨期间，专门强调男女平等和提高女性地位的重要性；为鼓励缅甸的民主转型，美在7月14－15日专门联合东盟相关部门派出贸易和投资代表团帮助缅融入世界经济全球化。在最新的援助方案“湄公河下游行动计划2020”中，发展地区和双边平台，以促进民主局势的繁荣发展，重点关注缅民主改革成为美重点支持的领域。
美国助理国务卿坎贝尔曾指出，美东南亚政策能否成功的关键在于其连续性，不只是奥巴马政府，未来的美国政府也需要将东南亚置于其东亚战略的重点位置。美国有专家已建议将美与东盟关系提升到“战略层面”，建立起“美国－东盟战略与经济伙伴关系”，并将此作为奥巴马第二任期亚洲外交的基础。在奥巴马政府第二任期内，湄公河地区仍然是其东南亚战略的重点。近期，美一些智库的专家已经得到政府的再次资助，开始在湄公河下游的越南和泰国进行调研，进一步推广其“湄公河标准”（Mekong Standard）。在可预见的将来，美国的湄公河政策将会得到进一步的继承和发展。
美国东南亚战略的调整及湄公河政策的推进带来了一系列地区影响。东南亚国家在对外战略上普遍奉行复杂的大国平衡主义，支持在此基础上建立起地区安全结构。近年来，随着中国影响力不断上升，引入美国力量来制衡中国成为许多东南亚国家的战略选择。美国介入湄公河地区部分满足了东南亚国家的安全需求，其宣示的政策目标在于“为那些不发达的新东盟成员国平衡迅速增长的中国援助提供机会”。因此，美国和湄公河下游国家的合作，实质上是双方“各取所需”，而受其冲击最大的就是中国在该地区的国家利益和国家形象。
美国从国会到智库的一些人士纷纷指责中国在湄公河的所作所为，并游说美国政府对华发难。史汀生中心东南亚项目负责人理查德·克罗宁指出，“中国在湄公河上游地区建造大坝将对湄公河下游国家及美国构成潜在的非传统安全方面的威胁。”美国参议员韦伯也是反对在湄公河上建大坝的代表人物，他认为《湄公河下游倡议》的首要目的就是阻止在湄公河上建立大坝，破坏地区生态平衡。他多次向希拉里写信，强调不能在湄公河上建大坝，并强调要迫使中国也遵守这一点。他还威胁说，如果湄公河流域国家做不到的话，美国就应减少甚至停止对这一地区的援助。受美国影响，围绕中国在湄公河上游建大坝的“水坝威胁论”一直不绝于耳。特别是在2010年，湄公河下游四国遭受旱情，越南一些地区出现河流干涸，甚至海水倒灌。越南、泰国一些媒体借此将责任归结于中国在澜沧江建设大坝，并公开宣称是“中国大坝扼杀了湄公河”。泰国以“拯救湄公河联盟”为代表的草根环保团体也发表声明，宣称中国在澜沧江兴建的一系列大型水坝，会使湄公河下游的泰国、缅甸和老挝深受其害。就连一向同中国非常友好的柬埔寨，也有学者指出在湄公河主流上游建水电大坝会严重影响下游的渔业资源和环境保护。这股反对浪潮也波及到了老挝，2011年12月，越南、泰国、柬埔寨和老挝四国政府联合作出了一项关于暂停老挝境内“沙耶武里水坝”（XayaburiDam）项目建设的决定。
毫无疑问，中国当前在湄公河地区主要面临着三方面严峻挑战：一是中国如何逐步修复已经和正在受损的国家形象；二是中国如何维护和不断加强同湄公河下游国家的关系；三是面对美国在这一地区咄咄逼人的进攻态势，中国如何缓解战略压力、创造中美合作的战略空间。这些问题关系到中国未来的周边安全态势乃至整个和平发展的战略大局。
因此，中国需要从以下三方面加以应对。第一，努力建立湄公河地区安全合作机制。这种合作机制应该侧重非传统安全领域。在水资源的治理和利用上，虽然中国与湄公河下游国家对话比较多，但是没有建立一个针对湄公河水域共享、利用和开发的完善机制。探索建立起一种覆盖全流域国家的水资源多层次治理机制是缓解当前各国矛盾的有效手段。在打击跨境犯罪方面，中国与湄公河下游国家在“10·5”惨案后，建立起了湄公河四国联合执法机制，创造出一种新的地区安全合作模式。未来联合执法的机制仍需进一步充实、完善，特别是要使四国的警方合作机制化、常态化。在联合执法之外，还应在演习、装备和技术方面经常开展合作。
第二，开展预防性外交，提高透明度，保持同湄公河下游国家的沟通渠道顺畅。在水坝问题上，由于中国与湄公河下游国家人民和媒体之间缺乏有效的沟通渠道和方式方法，导致中国声音的堵塞与缺失，进而使中国遭受的负面评价越来越严重。中国应采取预防性外交，与湄公河地区的利益攸关方开展对话和协调，加强同湄公河委员会的合作，定期公开澜沧江水坝的数据，共享水文资源，推进增信释疑。
第三，审慎处理在这一地区同美国的关系，加强中美协调，使湄公河地区成为中美构建新型大国关系的“试验场”。奥巴马政府战略东移虽带有强烈的“制衡中国”的取向，但其对华“两面下注战略”并未改变。中美之间在湄公河地区仍有很大的合作空间。已有美国学者提出，应该把湄公河建坝问题加入到中美战略与经济对话的议程中来，以加强中美两国在这个问题上的沟通与合作。美国政府高官近期也频频强调中美两国在东南亚地区对话、合作、照顾彼此关切的重要性。帮助湄公河下游国家发展经济，改善这一地区的环境状况，应对非传统安全威胁等都符合中美两国的共同利益，都可能成为未来两国合作的新领域。
