2012年11月18日，美国总统奥巴马乘空军一号专机抵达泰国首都曼谷，开始了对泰国、缅甸和柬埔寨三国的访问，这是美国总统自越南战争以来首次在出访亚洲时只访问东南亚国家。这一“出”一“进”，反映了美国的东南亚政策正经历着巨大的调整。
奥巴马东南亚之行的三个特点
第一，时间的选择：抢先手。根据惯例，美国新当选（或连任）总统的首次出访目的国一般都是加拿大，也有少数选择英国或墨西哥者。2009年2月奥巴马就任美国总统后首次出访，也是循例访问加拿大。这次奥巴马在连任成功后破天荒地首访东南亚三国，他又想传递什么信息呢？笔者认为，奥巴马此举表明他在第二任期仍将继续坚持“亚洲轴心”战略，而且要把重点放在东南亚。此外，从大的背景来看，2012年东亚政治环境出现了许多新变化：中日因钓鱼岛问题闹僵、东盟在7月份因南海问题发生严重分歧、中柬友谊的象征——西哈努克逝世、缅甸主动向美国示好、中国正在集中精力进行领导权交替，美国认为这是全面介入东南亚事务的良机。
第二，对小国的选择：挖墙脚。小布什时期的美国总统亚洲事务顾问迈克尔·格林对美国媒体说，泰、缅、柬三国都是与美国和中国的关系很复杂的国家，“从某种意义上说，他们是美国重返亚太大战略下的三个麻烦孩子”。缅甸自独立以来一直与中国保持友好关系。中国与柬埔寨具有深厚的历史友谊，2012年3月，胡锦涛主席对柬埔寨进行了为期四天的访问，受到热烈欢迎，美国媒体无不嫉妒称之为“北京—金边轴心”。泰国是中国的友好邻邦，有上千万华侨华人，“中泰一家亲”更是经历了历史的考验。美国之所以把这三国作为突破口，正如《今日美国报》的评论指出，奥巴马在东南亚将会见一位受尊崇的国王（泰国国王普密蓬）、一个将军出身的总统（缅甸总统吴登盛）和一个对抗过红色高棉的政治强人（柬埔寨首相洪森），而他们都与中国关系密切，即使华盛顿的官员不直说，奥巴马此行也是为了削弱中国在东南亚的影响力。美国有媒体评价，就缅甸目前的改革进度来看，还配不上以总统访问来奖励它。新加坡东南亚研究院资深研究员伊恩·斯托里也认为：这是一次令人意外的访问。
图：美国国务卿希拉里·克林顿于2012年底出访缅甸，为奥巴马之后的缅甸出访“铺路”
第三，手段的选择：低调而坚定。以往美国在东南亚人民心中的形象是自大而傲慢的，它热衷以人权问题为借口干涉他国内政，道义形象并不高。而美国则把东盟看成一个拖沓、毫无效率的“清谈馆”，并不积极参与甚至加以冷落。此次，奥巴马在东南亚总共呆了不到72小时，行程安排异常密集，但总的表现还是比较低调，并没有什么轰动性的言行或举动。无论是在仰光大学的发言、还是拜会泰国国王以及参加东盟—美国首脑会议，象征意义都大于实际意义。为了避免对中国的过度刺激，奥巴马此次东南亚之行还有意淡化军事色彩。但在低调的背后，我们同样看到美国强硬的一面。奥巴马在仰光警告缅甸领导人，如果改革出现倒退，美国有可能重新实施制裁。2012年9月，美国副助理国务卿约瑟夫·云访问金边并与柬埔寨副首相兼外交和国际合作大臣贺南洪举行了会谈，约瑟夫告诫柬埔寨，希望其在主持东亚峰会时充分考虑到国际社会认为其“偏袒中国”的意见。奥巴马此次亲自坐镇东亚峰会并访问主席国柬埔寨，这本身就是对柬埔寨的巨大无形压力。
从系统忽视到系统重视？
自越战结束以来，美国对东南亚采取的是“善意忽视”政策，也有学者称之为“系统忽视”。直到2001年，美国才在“反恐”的旗号下重新重视东南亚，并把东南亚看作是反恐的“第二条战线”。但从2001年到2009年，布什政府在东南亚推行的“有限接触”政策过于偏重反恐合作及双边关系，忽视地区经济合作及多边机制建设，因此被批评为“缺乏全面战略”，不连贯而且短视。
奥巴马上台后开始“修正”布什主义的外交理念，以重塑美国领导地位。其核心理念便是推行“巧实力”外交，以硬实力作后盾，以“柔软身段”与协商对话姿态来改善美国的国际形象，重点解决其面临的经济危机，最终达到强化美国全球实力、重塑美国领导地位的目的。奥巴马政府清楚地意识到，世界权力中心正由西方转移到东方，美国应该有一套更加全面的亚洲战略来应对。东南亚地区战略位置重要，东盟是连接从印度到韩国、日本“民主共同体”的重要链条，当然也是最薄弱的一环。美国权力转移理论专家库格勒惊呼“中国正在利用美国缺位的机遇在东南亚坐大”。美国东南亚问题专家、传统基金会东南亚研究中心主任沃尔曼·拉合曼也称：“现在是奥巴马政府在东南亚采取实质性措施的时候了。”
2009年是一个分水岭，奥巴马上台后，在“巧实力”理念的指导下创造了对东南亚外交的许多突破——2009年2月希拉里访问位于雅加达的东盟秘书处，并向东盟秘书长强调美国对于该地区的高度重视，这是历史上美国国务卿首次访问东盟秘书处。同年7月，希拉里代表美国政府与东盟国家外长签署《东南亚友好合作条约》；11月，首届东盟—美国峰会召开。这些都被视为美国重返东南亚的战略性举措。
同时我们也看到，奥巴马在第一个任期里，为了使美国能顺利从伊拉克泥潭脱身，其主要精力还是放在中东。在东亚，受“天安”号事件、中日“撞船”事件、延坪岛炮击事件的影响，奥巴马的主要注意力也是放在东北亚，对东南亚顾及较少。这一时期，美国东南亚外交的重要成果是修复或加强了其与印尼、越南、新加坡和马来西亚等“新兴伙伴”的关系。特别是印尼和马来西亚，两国近年来与美国关系发展很快。此次奥巴马对缅甸、柬埔寨的访问填补了两个空白，至此，奥巴马和希拉里把东盟十国都走访了一遍，一个都不落。由此可见，奥巴马的东南亚外交是一种有步骤的战略行为，主要特点是：双边与多边并重、军事重返与经济重返双管齐下、先海（东盟海洋国家）后陆（东盟陆上国家）、政府外交与公共外交并重。
2011年底，美国从伊拉克彻底完成撤军。2012年1月，美国公布美国全新安全战略，强调美国虽然面临预算压力，但将努力确保其“军事超强”地位，同时将美国军事重心转向亚太地区以实现“再平衡”。据此，奥巴马可能在第二任期内进一步落实“重返亚太”战略布局，其在东南亚（特别是印度支那）的外交投入将会进一步增强，以求改变“口惠而实不至”的印象，并挤占中国在该地区的影响空间。
重返之路充满不确定性
奥巴马在第一任期内，灵活运用“软实力”外交，利用东亚各国内部的矛盾及它们对中国崛起带来的不确定性的恐惧，顺利地以小成本“成功重返”。但美国要真正在东亚发挥不可或缺的积极作用，光靠军事重返是不行的，没有经济重返一切都是浮云；此外，中东局势的不稳及美国自身实力的相对衰落都会制约“全面介入东南亚”的实际效果。
首先，美国自身存在的问题。就在奥巴马紧锣密鼓地访问东南亚之际，美国国内因“财政悬崖”问题正闹得不可开交。据美国相关方面预计，美国若坠入“财政悬崖”，将导致总额达4000亿美元的加税和1000亿美元的开支削减。正是迫于严峻的经济形势，奥巴马在他的2013年度预算提案中提出，要削减国防开支和联邦预算赤字，使之从2012年分别占GDP的4.6%和8.5%下降到2017年的2.9%和3%。这意味着美国在东南亚花钱将更加谨慎，提供的“胡萝卜”也不会很多。另外，随着国务卿希拉里、国防部长帕内塔和负责东亚太平洋事务的助理国务卿坎贝尔等人的离任，取代这些职位的人选是否熟悉并重视亚洲事务，也会影响到美国“重返东南亚”政策的效果。
其次，东盟不想被迫选边。当初在美国“忽视”东南亚时，有东盟国家抱怨“中国太近，美国又太远”、“中国太热心而美国太轻视”。现在，美国人终于甩掉伊拉克和阿富汗的包袱，准备在东亚大干一场时，又有东盟国家感叹：同时被两个大国追求，真是一种折磨。有媒体甚至把今年的东亚峰会形容为“中美在东南亚的攻防战”。东盟一方面认为，美国是该地区惟一能为东南亚提供安全感的大国；另一方面几乎所有的东南亚国家（菲律宾除外）都不愿意追随美国，也不愿在中美之间做出选择，更不希望东南亚成为中美的“斗鸡场”。东盟计划到2015年建成东盟自贸区，经济发展是其优先目标，肯定不希望因山姆大叔的到来而引发激烈的权力斗争；此外，东盟在东亚多边制度建设中一直强调“东盟领导”，中国也充分表示尊重，而美国的强行介入有可能导致领导权“易主”，这是东盟不愿意看到的。正因为如此，在今年的东亚峰会上，东盟明确表示不同意让南海争端“国际化”，强调东盟—中国框架是讨论这一争议的惟一场所，这对中国而言是潜在的胜利。
第三，国际格局的新变化制约美国“重返东南亚”。连日来的巴以冲突，迫使美国国务卿希拉里中断东南亚之行，紧急赶赴中东斡旋，也让奥巴马连任后的首次亚洲之行受到干扰。美国东南亚事务专家鲍尔对此评论道：加沙冲突提醒亚洲，中东就像一个嫉妒的竞争对手，总是要求美国高层的政治注意力离开亚洲。美国将不得不面对同时完成中东和平改造及重返亚太两大任务的难题。这对于正处于“相对衰落”的美国而言无疑是高难度的。有美国研究人员指出：美国国防部想同时在波斯湾和南中国海扩大军事投入，哪个都不想舍弃，但美国财政预算是否能支持这一充满野心的计划是个“大问题”。
中国怎么办
针对美国“重返东南亚”，拉拢新的战略伙伴来平衡中国在该地区的影响力，我们也要提出“重返东南亚”，守住我们辛勤耕耘的成果。笔者认为总的原则是“软的要更软，更到位；该硬的要硬，也要到位”。软的手段主要指经济外交和公共外交，目的是增强战略互信或友谊。中国应该继续深化与东盟在经济领域的合作，使区域经济一体化发展到一个新阶段。与此同时，随着中国与东盟经济相互依赖程度的加深，我们要适度、适时地推进双边政治互信建设。“单纯花钱是买不到友谊的”，应该重视公共外交，以真正赢得东盟六亿人民的信任和尊敬。
另一方面，中国在维护自己合法权益上一定要立场坚定，手段灵活，对东盟内部少数投机者要采取一些非军事的惩罚手段，做到“区别对待”、“有力有节”。
