一、地方债的成因与发展态势分析
（一）地方债的成因分析
1.体制性原因
一是财政体制。1994年我国实施了分税制改革，在收入层面相对规范了中央和地方间的分配关系，初步建立了分税制财政体制，但这一体制并没有在财力与事权相匹配方面得到有效完善，在省以下并未真正贯彻分税制，而是演变为复杂多样、五花八门、一地一率、讨价还价的分成制和包干制，并由此成为地方负债的财政诱因。
二是投融资体制。目前我国仍处于向市场经济过渡的转轨阶段，原有的政府投融资体制已经打破，新的适应市场经济要求的政府投融资体制和政策性金融体系都迟迟未能成型。在许多地方仍然是保运转的“吃饭”财政背景下，大规模的城市基础设施建设和对其他项目的支持也就必然导致地方政府背负巨额债务。
三是行政管理体制。由于缺乏健全的约束机制，片面的发展观和政绩观直接引致地方债务膨胀，主要有以下几方面表现：其一，重GDP和财政收入，轻整体规划和产业布局。其二，重资金投入，轻效益评价。其三，重建设标准，轻负担能力。
2.政策性原因
地方政策性负债的原因主要包括以下方面。其一，各地为实现国家到2000年基本普及九年制义务教育和基本消除青壮年文盲的“达标”任务而形成的基层财政债务。其二，清理农村合作基金会等农村金融机构的个人债务和合法外债，以中央银行再贷款的形式化解农村金融风险。其三，地方为执行国家粮食购销政策而产生的政策性粮食亏损挂帐和粮食风险基金借款。其四，汇率风险。1994年，我国实行人民币汇率并轨，人民币兑美元汇率从1:2.42逐渐调整到1:8.7，使地方政府性外债以人民币计价增长了近3倍。
（二）地方债中短期发展态势分析
以下着重从中短期影响地方财政收入和支出的若干关键因素分析入手，判断地方债务的中短期发展态势。
1.财政收入因素
一是经济波动的影响。近年来，受宏观调控政策和外部金融危机双重影响，我国国民经济出现增速减缓的态势，直接导致我国财政收入增速明显下降。如2012年，全国财政收入增幅比上年回落12.2个百分点，其中税收收入增幅回落10.5个百分点；2013年，受国内经济运行增速放缓的影响，上半年税收收入增速比上年同期回落1.9个百分点。因此，经济波动影响财政收入增长，对地方财政收入的影响不言而喻。
二是减税政策的影响。自2008年起，我国统一了内、外资企业所得税税率，由此带来的减收效应和企业效益增速大幅回落导致地方财政减收。个人所得税费用扣除标准的提高也在一定程度上减少了地方财政收入。2009年在全国推广的增值税转型改革作为结构性减税的重头戏，对地方财政收入减收将产生持续影响。
三是土地政策的影响。近年来，国家不断强化对房地产市场的管理，严格保护耕地，将土地出让金全额纳入政府基金预算管理，这一系列管理举措相对规范了地方政府土地出让行为。过高的房价导致房地产市场交易低迷，土地出让净收益也面临缩水的危险，这进一步加大了地方负债的压力。
四是公益项目的非营利性影响。随着从营利性和竞争性领域逐步退出，政府支出更加关注如何更好地提供公共服务，政府投资所安排的公益性建设项目对地方财政收入增加基本没有直接贡献，这也会进一步加重地方政府偿债风险。
2.财政支出因素
一是支出结构调整的影响。据统计，2012年我国财政支出中同比增长处于前列的为：教育支出增长28.3%，科学技术支出增长15.7%，社会保障和就业支出增长12.9%。客观地讲，保障民生的财政支出结构调整会进一步压缩政府预算内用于投资的规模，迫使地方通过预算外或制度外的途径加大借债规模。
二是突发事件增支的影响。2008年以来，我国相继发生了包括汶川特大地震等影响广泛的自然灾害。这种预见能力很差的自然灾害很难在地方预算中加以足额考虑，会加重地方财政的支出压力。
三是城市建设支出的影响。根据调查，城市基础设施建设债务已经成为城市本级财政债务的最主要部分，占本级债务的比重高达70%－90%。这种超城市建设财力的做法仍在延续，甚至在东部发达地区的乡镇也在复制大中城市组建城市建设投资公司、搭建筹资平台的做法，通过土地运作，招商引资建设小城镇。这些基层政府往往达不到大型国有商业银行提出的相对规范的贷款要求，转而向地方中小银行或金融机构贷款，而这些银行类金融机构由于业务拓展的需要，纷纷为这些层级较低的投资公司提供贷款。向基层政府延伸的城市基础设施负债无疑加大了地方财政的负债风险。
二、化解地方债务风险的思路与政策建议
（一）治存量，全面启动地方债务清理，支持地方政府开展清欠工作
债务治理工作初期重点放在清理上，全面摸清各地债务底数。今年8月，国家审计署已启动对全国地方政府债务的审计，地方政府应积极配合。有条件的地区，可以根据清理情况，制定偿债方案，明确偿债顺序、偿债来源和偿债时间表。债务界定暂以地方政府直接负债为主。
为提高地方政府化解历史陈欠债务的积极性，中央财政可借鉴支持“普九”债务的成功做法，形成与完善对地方政府偿债的长效激励约束机制。每年安排专项补助资金，或在现有“三奖一补”基础上加大投入、增加对地方化债的奖补，在操作中，要坚持“先化解后补助”，对地方确实已经化解的债务给予补助。
（二）“关后门”，从源头上减少以至杜绝地方政府变相举债投资的行为
1.加快政府职能转变步伐
转变政府职能是解决地方政府举债投资问题的治本之策。政府在发挥宏观调控、市场监管职能的同时，要更加突出和加强政府的社会管理和公共服务职能，扭转以GDP为核心的政绩考核机制，要以建设人民满意的政府为目标，更加注重和改善民生，使全体人民共享改革发展成果。
2.进一步明确政府间事权的划分
一是属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的财政支出责任由中央全额承担，以保证法制、法令统一，具体包括国防、外交、国家安全、武警、全国性的立法和司法以及养老保险等；二是属于面向本行政区域的地方性公共产品和服务的财政支出责任由地方政府全额承担，以提高工作效率、降低管理成本，具体包括地区性交通、警察、消防、基础教育、环保、城市基础设施、地方性立法和司法、医疗保险、就业以及失业保险等；三是属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任，对具有跨地区“外部性”的公共产品和服务的财政支出责任，由中央与地方按一定比例分担，如跨地区的铁路、公路、大江大河治理、天然林保护、高等教育、计划生育等。
（三）“开前门”，实现地方政府的“一级财权”和“一级债权”，示范和引导地方政府探索公共产品提供的多种方式
1.充分发挥公共收入制度对于地方政府职能转变的正向效应，尽快落实地方政府的“一级财权”
出发点是要以公共收入制度改革配合推进政府职能转变，弱化地方政府盲目追求产值的扭曲式激励机制。其要点包括：
一是调整和规范中央和地方的收入划分，逐步实现中央、省、市县三级财权和税基的呼应。原则上，各级政府都应有自己主体、稳定、与事权相呼应的税源。改革完善地方税体系，市县级要争取较快配置与其事权相匹配的不动产税（物业税）等税基，增加地方税收入，并在过渡中合理安排和尽量逐步减少共享税，也尽量减少不必要的收入上划和下转。
二是深化省以下财政管理体制改革，巩固与扩大财政层级扁平化改革成果，保证基层政府的财力财权。具体考虑是：通过“省管县”和“乡财县管乡用”等改革试验，力求实现省以下财政层级的减少，即从四级扁平化到省与市县两级，从长远看，则应水到渠成地引致政府层级的减少和扁平化。
2.结合实施积极财政政策的切实需要，化潜规则为明规则，规范地方政府融资平台，加快落实地方政府的“一级债权”
一是适度提高国家长期国债规模，引导地方政府形成阳光融资机制。对于地方融资平台的问题，可利用国家长期建设国债作为启动资金，注入合适的法人实体作为资本金，并通过该法人实体进一步形成再融资平台。这样既可以完成国债专项资金的建设任务，承担国债资金的还本付息，还可以构建起规范性和功能比较强大的适应投融资制度改革和发展需要的地方融资平台。
二是结合预算法修订，加快落实我国地方政府的“一级债权”。目前的主要障碍首先是立法，建议结合我国预算法的修订改变原来的“地方政府不得发行地方政府债券”的规定；其次是在操作上也将存在较大的难度，诸如地方政府信用评级等基础性工作都需从零做起。所以，建议初期选定若干试点地区，以进行发债规模、品种、信用评级制度和监管体制等方面的试点。
3.示范和引导地方政府探索公共产品提供的多种方式
为解决公众不断增长的公共产品需求与财政资金有限性之间的矛盾，各级政府应积极探索多种公共产品提供方式。特别是要借鉴国外一些国家的经验，推广公共产品的PPP模式作为政府模式的补充。在公私合作中，还可以存在两种导向的选择：一是以政府为主导，政府出资或组织融资，完成公共产品的生产，然后通过租赁、托管等方式委托私营部门进行常规提供；二是以私营部门为主导，政府加以扶持。政府可以通过减免税收、财政直接补贴、无息低息贷款等方式扶持那些生产公共产品的私营部门，然后通过购买服务的方式来获取产品。从中央政府的角度，应当加强此领域的示范和引导作用。
（四）“修围墙”，强化对地方债务的监督管理，建立财政风险监控和预警体系
从管理上，一是要求债务收支必须编制完整预算，每一笔新发生债务的来源与用途、偿债的资金来源和计划都要加以说明。而且，收支预算应当附有对政府债务风险的分析和预测。二是债务收支预算纳入人大审批程序。从程序上，债务预算应当和一般预算一样接受同级人大的审批与监督，债务的举借必须得到人大批准后方可执行。三是加强对债务收支预算的审计监督，债务审计应成为财政审计的重点之一，债务审计报告应递送同级人大，并报中央有关部门备案，对于特别的重要举债行为，可规定需经中央级审批。
2.建立财政风险监控与预警机制
机制建设的重点在于：一是及时监控地方政府债务，借助现有各类“金”字号信息工程的建设成果，实现对地方债务的规模、结构和变化的及时了解；二是建立从中央到地方的风险预警指标体系，该体系应包括财政赤字、债务水平、预期借款需求占政府收入的比例等指标；三是加强中央对财政风险的预测和分析，增强预警能力。
（五）把握机遇，以合理的公共负债规模控制和制度创新安排服务全局
2012年末我国国债余额为77565.7亿元，国债负担率（年末国债余额占当年GDP的百分比）为14.94%。与主要发达国家相比，我国国债负担率处于较低水平。近年来，中央政府对公共债务日益关注，注重控制财政风险，财政部门也积极进行公共债务的化解，综合考虑上述因素，当前我国公共部门债务的实际规模处于收敛趋势，全口径公共债务的承担仍有一定空间，在努力化解现实地方债务的同时，积极审慎运用国债手段配合宏观反周期调控，并有所选择地启动部分地方公债试点，仍是可以和应当考虑的事项。
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