在实行村民委员会自治之初，由于实行包产到户，村委会除享有一些服务和治安、计划生育等管理职能外，村官手中掌握的资源有限，并因此导致有的地方村官难找。但随着工业化、城市化，特别是乡村城镇化进程的加快，国家惠民支农及新农村建设等政策的实施，村官权力资源迅速扩大。［1］
（一）行情看涨的“三资”经营和管理权
资源、资产、资金，统称“三资”，①属于村、组集体经济组织全体成员所有的资源，是发展农村经济和实现共同富裕的重要物质基础。村官负有对“三资”进行监督、经营和管理之职责，“三资”也就成了村官手中最大的权力资源。随着工业化和城市化进程的加快，一方面，商品房、工业等用地激增，加剧了城市周边地区土地的市场供需矛盾，并持续抬高土地的价格；另一方面，耕地占补平衡政策的实施，使得远离城镇的山林、荒田、水面、滩涂等资源也变得越来越稀缺，越来越有价值。过去没有人要的土地，一下成了农户致富、开发商发财、政府开发的“宝贝”。而土地集体所有的性质以及市场化的征用机制，使得村官在土地征用、出租、开发等过程中起着关键性的作用，拥有决定性的权力。
土地资源的升值必然带来土地附着物的升值，而土地被征用或由村出租和开发，也必然带来村办企业、房产、资金等资产迅速增长，不论是对资源、资产和资金的经营还是管理，都涉及到一系列的权力。小到人员安排，大到资金投向、项目承包等，村官的权力资源正迅速扩大。
（二）持续加大的“三农”政策协助执行权
自1982年以来，中央出台了一系列“惠农政策”，从农业增产到农民增收，再到新农村建设，惠民支农力度持续加大。据江苏某农业县统计，仅以2010年为例，惠农政策内容涉及农业生产开发、农村社会保障救助、农村基础设施建设、农业生产技术培训、商贸流通、减免税费等六大类，牵涉到农业、林业、畜牧、水产、计生、民政、教育、文化、国土、农机、工商、税收、人社等20多个部门、110个项目，金额总额达11.92亿元。正所谓“上有千条线，下面一根针”，各种政策的落实，各个项目的实施，都离不开村官。从核实住户耕地面积到开具低保条件证明，从村里的水利兴修到路桥建设，从拆迁协商到土地征用补偿，如此等等，无所不包。
“权力是一些人对另一些人造成他所希望和预定影响的能力”，［2］而这种能力对于村官来说就是掌握了村民所需要的资源。与过去协助政府催讨公粮、征收种田税收等从农户抽取利益不同，村官现在协助政府落实社会保障、惠民补贴、支农项目等，大多涉及给农户分配各种利益，尽管村官只是协助分配，但作为分配依据的基础性信息，如田亩数、收入情况等都由村官提供或核实并以村的名义出具证明，由于涉及面广、量大，相关政府部门基本上不会再对这些信息进行核实，由此，导致村官的分配“协助权”事实上成了说了算的分配“执行权”。
村官的派生性权力主要包括以下三类。第一，基于概括性授权而产生的权力。《村民委员会自治法》中授予村官的权力是概括性的权力，村官在日常管理中可以事无巨细地介入每个家庭的日常生活，因此村官的权力范围界限是模糊的，这给村官腐败提供了土壤；同时随着城镇化的发展，村官的职能是不断扩张的，例如农民拆迁搬进小区，但是小区的环境卫生等工作是没有相关的物业公司去管理的，这时村委会就可能参与管理。第二，基于本性而产生的自授性权力。权力自身具有扩张性，而村官欲望的膨胀则会推动权力的扩张。村官被授予的自治性权力界限不清，加上村民监督不到位，极容易导致有的村官为满足不断膨胀的私欲而通过自授以扩大权力。如村民整体拆迁住上了楼房后，有的村官会自作主张确定物业从而侵犯村民的物业选择权。第三，基于传统而产生的自发性权力。依据农村的风俗村官享有一系列权力，这些权力是村民所默认的，也是村官自认为其享有的，因此他们行使这部分权力时他们认为是理所当然的，丝毫不受限制。
二、日趋严峻的村官犯罪
伴随着乡镇的城市化进程的加快，一方面，征地、拆迁等范围持续扩大，村土地、山林等资源变得稀缺而迅速增值；另一方面，这些新区下辖的乡村仍保留着原有管理体制，即村民自治。随着村官手中权力资源的扩大，贪污受贿等职务犯罪呈现迅速增长趋势。
（一）小官、大案所占比重大
村官本不是官，但村官腐败案件涉及金额之大，却一点也不比有正式行政级别的官员小，特别是涉案金额在10万元以上的大案的比重,比同期其他职务犯罪案件还要高12.45%。相对于国有企业，自治村的资金积累有限，但动不动几十万，甚至几百万的贪污数额令人发指。
据对南京市查处的职务犯罪统计，贪污罪所占比重呈现出持续下降趋势，而受贿罪则持续上升。与此不同，在村官犯罪中，虽然受贿犯罪也呈现出增长趋势，但贪污犯罪仍占有很高比重。而贪污犯罪比重大，恰恰反映了乡村财务管理存在严重问题。同时，村官滥用职权犯罪比重较官员同类犯罪高出10.29个百分点，也从一个侧面反映了村官的规范意识较官员更弱，更容易在人情、利益面前超越职责范围滥用权力。
（三）支书、会计涉案人员众
村官职务犯罪主体主要表现为村支书和村会计，虽然与职务犯罪中“一把手”犯罪高发保持一致，但在村民自治制度下，村长才是管理行政事务的主角，但村支书犯罪明显高于村主任，表明村支书手中的权力过大并难受监督，有取代村主任行使自治性的村行政事务管理权之嫌。同时，不论是村账镇（乡）管，还是村自己管，会计由于是村官贪污绕不开的关键人物，因此，村书记或村主任与会计结伙贪污也就成为村官职务犯罪的独特特点。
（四）自治、委托权力腐败多
伴随着村官自治权和政府委托性的权力资源的不断扩大，村官职务犯罪也呈现出迅速增长态势。据统计，在2009-2011年查处的33名村官职务犯罪中，因滥用政府委托性权力而涉案的共16人，占涉案总人数的48.48%,其中受委托从事土地征用补偿而涉案的6人，占18.18%；受委托从事征地拆迁而涉案的10人，占30.3%。因滥用自治性权力而涉案的共17人，占51.52%，其中因工程建设涉案13人，占39.39%；因其他行政管理的4人，占12.13%。
当前，对村官的自治权的制约监督主要存在三个层面的问题。［3］
1、村民的民主监督难以实现。根据《村民委员会自治法》有关“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”的规定，村委会的权力源自村民，并受村民的监督，而接受监督的主要方式是村主任向村民会议、村民代表大会负责并报告工作。然而，一方面，乡村的空心化，加上村民自治意识不强和能力不足，组织召开村民会议或村民代表大会困难；另一方面，一些村委会民主意识缺乏，习惯自己说了算，不仅不组织会议并向村民会议报告工作，甚至村务公开都不愿，导致村民对村务不了解，也就根本谈不上对村官进行监督。
2、村委会的分工制约流于形式。分权制衡是现代权力监督的一项基本原则，当然也是村官权力监督不可或缺的形式。按照《村民委员会自治法》，村委主任、副主任及其委员之间有着明确的分工，这种分工如能够落实到位是防止村官特别是村主任“一把手”腐败的有效途径，但目前大多数村委会虽有名义上的分工，但尚未形成村委会工作章程，形成实质性的分权，“一把手”说了算的局面没有根本改变。
3、村“两委”关系模糊不清。在制度规定上，村长与村书记职责是明确的，但在实践中，村书记的监督角色常常成为实际的执行角色，并由此导致村书记行使村自治权村民管不了，村长受村民监督却又不能行使自治权，这种角色错位必然导致监督落空。
现代交通、通信、网络等迅速发展，虽然拉近了城乡距离，强化了政府对乡村的治理，但由于乡村高度分散，村民流动加剧，政府对农村的治理和控制的成本是巨大的，因此涉农部门的相关工作都是交由村委会来协助运作的。
1、特殊代理关系增加了权力寻租机会。政府虽然让村委会协助进行相关的管理工作，但缺乏对赋予村官的这些权力予以监督，任由村官自由发挥，必然导致村官滥用这些协助性的权力。
2、错误维稳观念导致了权力关系错位。政府依靠村官与群众征地协商，而群众则依靠村官完成土地价格协商，只要稳定，政府关注的是形式上的合法，至于村官怎么“搞定”在所不问。
3、分散管理体制引起了权力运行混乱。各政府的职能部门在委托村委会履行相应的职能时，各行其是，没有统一的部门进行管理监督，这导致各部门可能分别委托村委会完成同一任务，因此村委会就可以就同一项目向多部门同时申报，这将导致权力运行的极度混乱。
村官派生性的权力很大一部分都是村官自己赋予自己的，然而这些权力在村民自治过程中又是必不可少的，同时这部分权力正在无限扩大，且没有相关的法律依据，这也就成了村官权力中最难治理的部分。
四、需要创新的村官治理
1、村官权力的分工监督。村支部领导是保障村委依法履行自治，而村支部受乡镇党委的领导。村委会作为自治性组织只对村民会议和村民代表大会负责，与乡镇党政没有直接的关系。在乡镇仍掌握着行政村的政策、资金投入和项目建设等资源的情况下，村支部书记比村主任更能获得乡镇党政的支持，久而久之，村支书权力集中而村主任则成了“摆设”。要解决村主任与村支书所掌握的权力资源的失衡和由此导致的村支书权力集中，一方面，乡镇党委、政府要从政治高度充分认识实行村民自治的重要性，并要按照党要管党，党政分开，党要保障村民自治的法律要求，全力支持村委会履行村民自治职责；另一方面，为防止个别村主任可能出现的以村民自治对抗相关政策落实，有必要为自治行为划出红线，一旦自治行为触碰红线，则上级党委和行政就可予以干预。
2、村官权力的民主监督。一要政策公开。为防止村民通过村官了解涉农政策出现“短斤缺两”，防范少数村官因村民不了解政策而胡作非为，有必要创新涉农政策的宣传、告知等方式， 改变单一通过村官传达的做法，采取网络、短信、张贴、广播等不同方式，让从事不同工作的村民能够及时、准确掌握相关的政策规定。二是项目公开。对涉及村铺路、修桥等项目，在申报之后和批准实施前，可由立项审批部门予以公示，防止少数村官在村民不知情的情况下，以项目实施贪腐活动；三是账目公开。在村财务实行乡镇集中管理以后，乡镇财务管理中心应当以村民能够知晓的方式向村民定时公布村财务情况，以便村民更好进行监督。［4］
3、村官权力的上级监督。拆迁、征地等本是上级政府部门的工作，但由于面广量大，工作难度大，所以少不了村官的协助。从测量房屋、土地面积，到商谈补偿数额，虽然在程序上要经过相关部门认可，但对于村官提供的信息，相关部门大多只是形式上进行审查，极少进行复核等，由此，导致补偿的多少成了村官说了算。一方面，为了解决村官提供信息过程中弄虚作假，要充分利用国土部门所掌握的详细土地信息、房产登记部门的原始信息，对与实际测量所得信息是否存在矛盾，要进行复核并公示；另一方面，职能部门要认清协助与委托的关系，不能将自己的职责违法委托给村官。即使是请村官协助从事相关工作，也应当强化对村官的指导与监督。
4、村官权力的自我监督。在中国的乡土文化、观念中，虽然不缺乏传统道德的自律，但在发展社会主义市场经济的大背景下，乡村社会正由原来的高度同质性变为高度的异质性，传统道德所产生的群体压力越来越弱，村官自律因外在非正式监督的迅速弱化而降低。在中国社会加剧转型的特殊时期，我们已经不可能通过强化传统道德以强化村官的自律，也难以离开法治而形成所谓的德治，唯有坚持推进乡村法治，不断培育村民的法治和自治意识与能力，形成对村官监督的道德和法律氛围，并在强化村官法治和自治意识和能力上下功夫，才能逐步改变村官自律薄弱的难题。［5］
（二）形成村财务和资产的集约化管理
1、“三资”管理信息化。建立村“三资”管理的信息化机制，形成村民可以随时查询或了解的村“三资”家底及“三资”动态变化的信息系统。而现在建立这样的机制或制度恰逢其时：一方面，国土资源部门不仅可以通过卫星遥感准确掌握村土地、山林等资源情况，而且通过行使土地资源出让、租赁等审批权，完全能够动态掌握村土地等资源的变化情况。另一方面，随着村财务由乡或镇统一管制度的实施，乡镇财务部门已经能够及时掌控村资金的往来以及使用情况。如果乡镇政府再实行资产管理的信息化，那么，实现“三资”管理的信息化并不是一件复杂的事情。当然，这一具有规范管理，促进村官自治或强化职务犯罪预防等多种价值的信息化建设，应当作为政府的责任并由政府承担相应的建设和管理费用。
2、“三资”经营集约化。“三资”是农民走向富裕的物质基础，能否经营好“三资”，使其增效和增值，关系到农民的富裕，农村的发展和农业的稳定。为提高三资管理效益，可以根据不同的村情，采取不同的集约化的经营方式，如家庭农场、股份公司等强化“三资”的专业化、规范化和市场化运作，一方面，通过这种集约化的运作可以节约成本增加“三资”收益，另一方面也可以通过将村委会或村官直接经营和管理村“三资”权，与对“三资”经营与管理行使监管权相分离，以有效防止各种腐败的发生。当然，在推行这种集约化运行之前，需要进行充分调研并对村民做好充分的宣传和协商，行政性的强制推行不仅不符合村民自治，还会引发更严重的腐败和官民对立。为此，政府主要可以在政策引导、规范运作、提供服务、强化监督等方面发挥作用，特别是对推行过程中可能出现的问题要有充分的估计，并提前以规范予以防范。
3、“三资”结构股份化。村集体的“三资”虽然村民都有份，但对于村民来说仍是看不见摸不着的，也正由于此，许多村民对“三资”经营与管理并不十分关注。一些村官也正是利用村民的这种心理，滥用职权侵吞集体财产。为此，要强化村民对村委会和村官的监督，需要通过进一步明晰村民在村“三资”中所占份额，以强化村民与村集体的利益关系。按照人口、劳动力等综合情况，将村“三资”以股份的形式分配给村民，并按公司运作方式进行规范管理。
“三化”机制，特别是“三资”经营集约化和结构股份化建设，由于涉及利益的调整和重新组合，常常是职务犯罪容易发生的时段，为此，检察机关要充分利用自己的职能优势，做好预防服务，为机制的形成保驾护航。
（三）落实村官职务犯罪“惩防”机制
1、惩办腐败犯罪要突出一个“严”字。为给村官职务犯罪的制度治理争取时间和创造良好的氛围，首先必须在惩治上下功夫。鉴于惩罚的效应不在于刑罚的严厉性，而在于刑罚的不可避免性，打击村官职务犯罪既需要在完善刑事立法上下功夫，［6］又要在提高揭露率和查处率上做文章。现阶段，影响因素主要还是案件线索不多，质量不高。为此，有必要从以下两个方面，扩大线索来源和提高线索质量：一方面，检察机关要改变“坐堂办案”模式，形成主动收集、经营线索机制。深化村官职务犯罪预防调查，分析村官职务犯罪特点，揭示村官职务犯罪变化规律，并以此指导案件线索的收集与经营；另一方面，要结合办案，深化预防宣传教育，组织和发动村民加入预防职务犯罪的人民防线，以无处不在的群众监督，扩大村官职务犯罪的线索。
2、治理一般腐败要抓住一个“度”字。从腐败心理的形成和发展看，只有坚持既打“老虎”，又拍“苍蝇”，对腐败采取“零容忍”，才能打消腐败官员的侥幸心理，取得遏制腐败的良好效果。针对当前村官普遍存在的公私不分、公物私用、公权私使等现象，要借中央清理整顿“三公消费”和规范领导干部的工作待遇等这一东风，在进一步帮助村官明确腐败犯罪红线的同时，有必要在明确界定腐败概念的基础上，为村官划出一般腐败的黄线，或制定村官廉洁自治的行为准则。考虑到在村官中一般腐败的普遍性及其复杂性，现阶段对触碰黄线的行为可以首先从舆论上做文章。在正面引导，并形成良好舆论氛围以后，再制定触碰黄线行为的惩戒制度。但一旦制度出台，就要保证制度能够执行到位。只有当绝大多数官员能够自觉遵守行为规则，才存在对少数破坏规则的人施以惩戒的可行性。
3、根治村官腐败要坚持一个“恒”字。如果说德治是传统熟人社会维持乡村和谐的根本措施，那么，法治则是乡村由传统走向现代过程中实现和谐的唯一路径，当然也是根治各种权力腐败的治本措施。［7］当前，推进农村法治着重要解决好两方面的问题：一方面要规范政府的涉农行为。官员代表政府的形象，法治更需要政府示范和官员带头。正所谓官清才能民正，只有严格规范公共权力，让政府和官员带头遵纪守法，才能有效地推进农村的法治。另一方面要加强农村法治文化建设。法治文化是法治的灵魂和源泉，是法治社会的精神支柱和内在动力。推进农村法治，不能止于送法下乡活动，应当根据我国农村和农民的特点，结合新农村建设，从乡村文娱活动到乡村影视、文学，从对村官教育培训到对村民自治行为监督，从政府官员下乡到三农政策落实，都要依法进行，只有这样才能逐渐形成良好乡村法治文化氛围。
参考文献：
［1］王爱武涉农职务犯罪“村官”为何有恃无恐［N］检察日报，2012－08－29（8）。
［2］［美］约翰·肯尼思·加尔布雷思权力的分析［M］陶远华（译）.石家庄：河北人民出版社，1988.3。
［3］李海燕村民自治背景下的“村官”监督问题研究［D］山东大学硕士学位论文，2008。
［4］乔德福新农村建设中村官腐败治理机制构建［J］浙江师范大学学报（社会科学版），2010，（1）。
［5］王迎新农村基层组织人员犯罪问题分析［J］成都行政学院学报，2009，（1）。
［6］李宏玉村官职务犯罪现状、立法与法理评析［J］.唯实，2009，（4）。
［7］张海斌转型社会中的乡村自治与法治［D］华东政法大学博士学位论文，2010.161-162。
