中国是世界上遭受自然灾害最为严重的国家之一，70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。①近年来，大型自然灾害频发，严重影响到社会经济和人民的生活。尤其是2008年5月12日发生的四川汶川特大地震，更是新中国成立后最严重的一次地震。之后又发生了玉树大地震、舟曲特大泥石流灾害、云南盈江地震、四川芦山地震等大型自然灾害。
值得关注的是，过去很长期一段时间，政府几乎是唯一的救灾主体。从2008年汶川大地震开始，非营利组织开始参与到大型自然灾害的救助中。在非营利组织参与救灾的过程中，一个不可避免的问题就是与政府进行合作和配合，而其首要前提就是双方的信息合作，有助于非营利组织能够更好地参与到灾害救助中。
大型自然灾害发生后，要实施有序有效有力的救助，全面准确地掌握灾害信息是前提。但是，大型自然灾害因其巨大的破坏性、突发性等特点，也会对信息的有效传递造成影响。一是地震对于通讯及其他常规联络方式的破坏非常严重。例如，在5·12汶川地震发生后的一段时间内，传统的有线电话和无线网络均遭到了毁灭性的破坏。当大型自然灾害发生后，往往不能通过常规的途径将信息传递出去，致使政府、非营利组织和灾区群众对受灾的状况都无法获得完整的资讯。在这种情况下，无论是政府还是非营利组织，当他们试图展开救灾工作时都可能带有一定的盲目性。②二是大型自然灾害发生后的一段时间内，会出现巨大的“信息流”，传统的信息处理机构往往不能有效处理这些信息，造成信息的丢失或失效。三是大量失真的、无效的甚至是有害的信息会产生，比如地震后各种各样的谣言，这些错误信息的传播速度有时候会通过非正式的渠道以异常迅猛的速度传播。
由上可知，尽管信息不对称在生活中是一种常态现象，但是，这种现象在灾难来临之时变现尤为突出。调查显示，有71.5%的民众认为建立综合信息平台对灾害救援和灾后重建工作具有非常重要的意义。③灾害发生后，政府掌握绝大部分信息，可以为非营利组织参与救灾提供引导，避免其无序救灾。而非营利组织也掌握一部分信息，可以为政府掌握的信息提供补充。因此，当大型自然灾害发生时，政府与非营利组织之间可以在信息方面进行合作。
加强信息交流，保证信息畅通。当大型自然灾害发生后，信息的及时、准确送达，对于挽救灾区民众生命、挽回国家及民众财产损失有着至关重要的作用。
因此，政府和非营利组织信息合作的首要内容便是要加强信息交流，保证信息畅通。首先，必须确保以政府为主导的正式的、常规的信息交流和发布平台或系统能够尽快运转，并将所有灾情信息与社会力量分享。在5·12汶川地震发生后，政府快速反应，及时公开信息，包括快速启动应急预案，迅速启动信息发布机制、保障民众知情权，及时发布信息阻断留言传播，稳定民心。并通过全方位立体的信息披露，借助电视、广播、报纸、网络等多种媒体力量，形成良好互动的应急传播机制。其次，政府和非政府组织必须建立起共享的信息管理机构，能够较为迅速、高效的处理各方的需求和援助信息。最后，政府应该允许社会力量尤其是非营利组织建立自身的信息分享和发布平台，并对这些信息进行有效的收集和管理。
挖掘灾区需求，促进供需匹配。大型自然灾害发生后，灾区的需求往往呈现不同程度和不同类型的特点。在不同的时间，灾区的需求完全不同，紧急救援阶段往往需要的是食物、饮水、帐篷、药品等急救物资，安置阶段一般需要的是固定住所、文化娱乐生活、心理安抚等内容，灾后重建阶段则需要就业指导、社区发展、生计重建等方面的支持，这些需求必须在不同的阶段给予满足，否则可能出现灾民或社会创伤。
从需求的角度来说，政府虽然掌握绝大多数的信息和资源，但是仍然会存在信息遗漏、信息混乱以及信息失真的情况，因此，政府必须积极发挥社会力量的网络和数量优势，尽量确保信息的准确和及时，而非营利组织由于其天然的“民间”属性，使得其可以通过许多非正式渠道获得相应的信息，同时可以关注到许多政府往往忽略的需求信息。从供给的角度来看，政府提供的救助服务通常是粗放型的、一刀切的以及基本型的，而灾区民众的需求则是多样化的，有些甚至需要个性化的救助和服务，因此，政府需要社会力量的有效参与，就必须将相应的信息与社会力量特别是其中更加专业化和规范化的非营利组织共享。
因此，政府和非政府组织在信息合作中应该充分利用各自的优势，挖掘灾区需求，促进供需匹配。汶川地震后，四川省绵竹市成立的“社会资源协调平台”就作为政府与非政府组织信息合作的典型，在匹配需求与供给方面收到了较好的成效。2008年度，绵竹社会资源协调平台共在相关的网站上发布需求信息（含转载信息）超过103条，通过走访群众，挖掘出许多未被关注的需求，并按需为绵竹灾区募捐、协调和匹配了价值9400多万元的各类物资，协调和服务在绵社会组织40多家，组织协调各类公益慈善项目和活动近百项，为绵竹的抗震救灾和灾后重建工作做出了较大的贡献。④
增强信息监督管理，提升社会公信力。5·12汶川地震发生后，社会大众一方面对于灾区灾情及灾后重建进展有迫切的知晓欲望，另一方面也对大量的社会捐赠持高度关注态度，无论哪一方面，如果出现信息不及时或者信息失真的情况都会造成极大的社会影响。因此，政府和非政府组织信息合作中的一项重要内容即是加强信息监督管理，通过及时、公开、透明、权威的信息发布，可以极大的提升各自的社会公信力，从而有效的阻止无效的、甚至是有害的信息，促进紧急救援和灾后重建工作的有序开展。
“交流式”信息合作。“交流式”信息合作是政府和非营利组织在5·12汶川地震后最普遍的信息合作模式，这一模式不具有制度性和系统性的特点，但在我国尚未建立起较完善的非营利组织参与灾害管理的体系中，不失为一种解决问题的有效方法。无论是在震后初期的紧急救援阶段，还是在灾后重建阶段，这一合作形式都发挥了重要的作用。
一是非正式的“交流”合作，这一交流形式在各个阶段和各种场合都存在。尽管中央和地方政府考虑到非营利组织的民间性和不规范性，并未完全放开其进入灾区服务，但是由于其掌握有大量的社会资源，因此，这种“非正式”的信息交流成为了解决这一问题的办法。
二是较为正式的“交流”合作，例如，在灾后重建阶段，中央通过对口援建的决定，安排东中部经济发达省份分别对口援建一个重灾区，上海市对口援建都江堰市，广东省对口援建汶川县等，在国内来说，无论是发展的政策环境还是社会支持力量都相对不错。上海市和广东省在进行支持两个重灾区硬件重建的同时，也积极引入非营利组织帮助灾区进行软体重建，在这一过程中，由于有“援建”的特殊身份，许多非营利组织和当地政府进行卓有成效的正式的“信息交流”，并通过自身进入灾区服务或引领更多社会资源进入的方式，有力地促进了当地社会经济的重建和发展。
“研讨式”信息合作。“研讨式”信息合作主要是指地方政府和非营利组织通过举办研讨会、论坛等方式，邀请各方力量就灾后重建相关主题进行研究，并进行广泛的信息交流的模式。例如，2009年12月4日，为支持灾区的综合重建与可持续发展，提高社区防灾减灾能力，国家减灾中心、中民慈善捐助信息中心、四川省民政厅与四川省彭州市人民政府联合召开了“5·12灾后社区综合重建与防灾减灾”研讨会。
通过“研讨式”信息合作，政府可以把相关的需求摆在“明面上”，向社会力量提出支持需求，非营利组织也能通过充分的研讨展现自身实力和价值，合作或参与各方不仅能充分实现信息的共享，还能救相关问题达成共识，为更深入和广泛的合作奠定基础。
“平台式”信息合作。在5·12汶川地震后政府与非营利组织的合作中，“平台式”信息合作是合作时间最为持久、成效最为显著、社会影响最大的一类。所谓“平台式”即指合作各方通过一定的程序建立起正式的、公开的信息合作平台，并通过这一平台广泛收集灾区信息并对社会发布。汶川地震后，绵竹市“遵道志愿者联盟”和“社会资源协调平台”就属于此类合作的典型代表。⑤
在这种合作模式下，政府、非营利组织和社会之间的信息交流达到了较好的效果。其特点体现在：一是具备合法性，平台的成立首要就是通过地方政府的认可，而且往往会通过政策文件的颁布或命令的签署予以承认，因此，各方通过此平台发布和收集信息就具备了一定的合法性，至少在地方政府的行政范围内具有合法性。二是具备一定的公信力，因此相关信息的发布和收集会取得受益群体和社会力量的认同。三是具有可持续性，政府和非营利组织往往都会通过硬件支持、人员安排、资金支持和政策保障等几个方面保证平台运作的持久化。四是信息沟通和发布成效较显著，在上一节对于“绵竹社会资源协调平台”的相关数据描述已经证明了这一点，当然也体现在信息可以通过更为通畅的渠道进行沟通和发布上面。
通过上述分析，我们可以清楚地认识到，政府和非营利组织在信息的及时收集、沟通、发布和共享这其中都发挥着不可或缺的作用。总体来看，政府应该是主导、是核心、是正式信息的收集者和发布者，非营利组织应该是辅助、是补充、是有针对和个性化信息的收集者和发布者。
政府在信息合作中的主要职能。第一，提供合作的政策保障。从5·12汶川地震的救灾经验来看，政府和非营利组织的良好合作必须建立在政府对非营利组织的接纳和信任的基础上。这种接纳和信任，有些时候是基于地方政府领导人的个人意志或者个人“觉悟”，但更多的应该建立在政策保障的基础之上。以四川绵竹市的情况为例，绵竹市政府最终通过颁发文件的方式认可了友成基金会与绵竹市政府合作的“合法”身份。从宏观上来看，国务院发布的《汶川地震灾后恢复重建条例》中提出的“政府主导与社会参与相结合”是当时基本的指导思想，但当时大多数地方政府和非营利组织的合作只是临时性、阶段性的来开展。从长远来看，应当从灾害管理体制的角度进行制度性完善,将非营利组织纳入以政府为主导的灾害管理体系中，并作为其中信息收集、管理和发布的重要一环来对待。
第二，发布有效的灾区信息。政府掌握了数量最多、范围最广的信息收集渠道，能随时掌握第一手信息，在双方的信息合作中应该处于主体地位。一方面，政府必须要充分利用非营利组织可以提供个性化、有针对性服务的特点，及时向其提供有效的灾区需求信息，并促成其为灾区居民提供服务。如果政府不能将其掌握的信息准确及时地传递给非营利组织，它们就无法合理分配物资，不能将物资送到最需要的灾民手中，甚至会造成资源过度使用或浪费。另一方面，政府也应当在合作中肩负起向社会大众提供官方权威信息的职责，甚至非营利组织的相关信息也可以由政府的相关平台来进行发布，从而确保社会大众对信息的认可。
第三，加强信息的监管。政府在和非营利组织合作中必须要承担起信息监管的职责。一方面，非营利组织因其民间性的特点，存在一定的不规范性、不系统性，其提供的信息可能存在虚假性以及不确定性，需要政府依靠其传统的信息收集系统进行核实和确认。另一方面，由于大型自然灾害发生后信息的传播必然存在一定的阻碍，各种失真的信息对于决策和社会将带来巨大的影响，政府必须承担相应的信息监督的职责。
非营利组织在信息合作中的主要职能。第一，充分发掘灾区的个性化信息。非营利组织要充分利用自身志愿性、多元化、社会化的特点，广泛立足于灾区的实际情况，充分发掘灾区的“个性化”的信息。这里所指的“个性化”信息指的是相对于常规的政府体系收集的一般性信息而言，这些“个性化”的信息往往会被常规的信息收集系统所忽视。
第二，有效管理社会支持信息。5·12汶川地震发生后，掀起了一股民间捐赠的热潮。在这些捐赠中，有直接的款项捐赠，也有物资捐助，还有人力支持和技术支持等。在这些捐赠中，有的是通过官方系统进行捐赠，有的是社会力量直接进入灾区进行救助或服务，还有绝大部分是通过非营利组织或政府与非营利组织合作的平台对灾区进行爱心的奉献。这些社会爱心捐赠必须依靠非营利组织的有效管理，才能实现其捐助意义和目的。非营利组织必须要加强自身的透明度、效率性，并逐步完善各种信息化管理系统，以更科学务实的态度来管理各种社会支持信息。
第三，积极发挥信息监督的作用。非营利组织应该充分发挥其社会化特性，积极承担“信息监督员”的角色。一是要对官方系统收集和发布的信息进行监督，进一步确立相关信息的可靠性，提升官方系统的公信力。二是要对大量社会媒体的信息进行监督，协助政府进行信息识别和管理，帮助维护灾后社会和信息秩序的稳定。三是要对非营利组织行业内部的各种捐赠信息、需求信息进行监督，确保专款专用，也能够进一步提升非营利组织的社会公信力。
（作者为北京大学政府管理学院政治学理论专业博士研究生、西南财经大学社会工作发展研究中心副教授；本文系2010年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“大型自然灾害状态下政府与社会组织合作关系研究—以汶川大地震为例”的阶段性研究成果，项目编号：10YJC810007）
注释：
①民政部减灾司：“减灾救灾30年”，《中国减灾》，2008年第12期。
②萧延中，谈火生，唐海华，杨占国：《多难兴邦—汶川地震见证中国公民社会的成长》，北京大学出版社，2009年，第153页。
③清华大学媒介调查实验室：“NGO参与灾后重建形式与传播效果调查报告”，http://www.nppcn.com/blog/./userdata/1/1734/3/17341217936114。
④边慧敏等：《灾害应对中的社会管理创新—绵竹市灾后援助社会资源协调平台项目的探索》，北京：人民日报出版社，2011年。
