与往年一样，中央政府今年的预算报告也引起了社会各界的广泛关注和解读。这表明，预算报告已逐步成为联结政府与公众的一个重要财政纽带，也表明财政民主在中国的进步。一般地讲，民主意识越是发展，公众对预算的关注度越高；反过来也是如此。
预算民主成为促进政治民主的理想切入点。民主，依赖于公众的知情权和透明度。财政透明度的本质是公民对信息的可获性和易理解性，这对预算报告的质量提出了很高要求。预算报告的质量越高，公众参与公共决策制定的民主理想就越有实现的机会。
因此，仅仅解读预算报告释放的信息是远远不够的，还应特别关注如下问题：怎样的预算报告才能更有效地传播信息？在这个领域，许多国家和国际机构正致力于开发标准制式和通俗化的预算报告，并取得了积极进展。相比之下，中国的差距相当大，须急起直追。
中国县以上（含县）各级政府及其直属部门每年都要编制和发布数目庞大的预算报告。这个过程需要消耗大量的时间、人力、物力和财力。尽管如此，我们很少追问：如此作为的目的和意义究竟是什么？怎样的预算报告才能最有效地达成预定的目的和目标？
正如公司的利益相关者主要通过财务报告解读公司的运营一样，公众也主要通过预算报告来解读政府的所作所为。具体地讲，预算报告旨在实现四个与民主政治密切相关的功能：增进公众对政府活动与财政事务的理解、提高财政透明度、增强公众约束政府受托责任的能力，以及促进公民对预算过程的参与。
为了促进这些至关紧要的功能，预算报告首先必须被设计成一份为政府活动提供授权的法律文件。法定授权的完整清晰因而成为衡量预算报告质量的首要标志，包括活动本身的授权和为之征集资源与开支公款的授权。授权必须由立法机关做出。其隐含的逻辑是：未经代表公民的立法机关正式而明确的授权，政府既不能从公民那里拿走钱财，也不能开支公款。授权安排实际上已经承载于中国的现行宪法中。它不仅是区别专制政体与民主政体的财政标志（为政府活动提供合法性），也是针对政府活动的基本合规性控制机制的核心成分。在这里，预算完整性要求预算报告涵盖所有法律要求的信息。立法机关表决预算本身是一项授权行为，表明政府活动和公共资金的征集与使用已经获得合法性。有些国家（如美国）要求单独制定年度授权法和拨款法。授权和拨款在民主政体中是一项关键的制度安排，对于指导财政政策和管理至关紧要。在致力于改革基本的财政管理与预算制度时，对此必须牢记于心。
预算报告不仅是一份完整清晰记录法定授权的法律文件，还必须是一份权威性的政策文件，应清晰地说明政府在预算年度承诺采用的公共政策，包括政策目标（尽可能最化）、重点、优先性以及需要花费的资源，涵盖经济、社会、环境等各个维度。原则上，凡是需要花费公共资源予以推动的公共政策，都必须在预算报告中阐明。在发达国家，预算报告早已成为政府最重要的政策文件。政府井然有序地执政实际上就是围绕预算报告的准备（包括编制）、审查、执行控制、评估与审计这四个流程进行。在这种施政模式下，自然就没有中国的文山会海，公务员的压力也没那么大了。
既然预算报告是以财政语言传播法定授权信息与公共政策信息，我们对预算报告的特殊重要性就必须了然于胸，格外关切。只要对多年来中央至基层政府的预算报告略加分析，人们很快就可以对其体系和制式留下“五花八门”的深刻印象。作为集法律文件与政策文件于一身的预算报告，如果没有起码的标准化，财政授权信息与政策承诺信息又如何能够准确无误地传递给使用者呢？如果使用者（公众）无法有效而便捷地从中获取信息，预算报告的意义和价值又在哪里呢？
公司的利益相关者（包括投资者和债权人）之所以能够轻易解读公司的运营，正是因为资产负债表、利润表、现金流量表和所有者权益表（以及其他附表和附注）实现了高度的标准化制式和标准化披露。不难设想，假如这些作为沟通利益相关者的报告与报表五花八门，公司的活动与业绩又如何能够向利益相关者保持透明度呢？以此视角观察，政府也没有什么不同。事前的预算报告、事后的财务报告以及政府财务管理信息系统（GFMIS），共同构成公众观察与解读政府的三个主要窗口。目前，中国没有正式的政府财务报告，政府财务管理信息系统的透明度也很低。此外，中国也没有独立于预算报告之外的年度授权法和拨款法。在这种情况下，预算报告就成为沟通政府与使用者最重要的工具。然而，时至今日，预算报告无论在类别还是在制式上，都远未实现标准化。更加令人担忧的是，很少有人重视这个问题。
参照国际标准和最佳实践，作为标准化的第一步，行政部门向本级人大呈交审批的预算报告（草案）的标准制式应包括四个主要模块：（1）预算前报告（阐明预算的宏观经济框架和政策框架）；（2）预算概要（粗线条的财政收支和债务数据）；（3）详细的计划（覆盖收入、支出、赤字/盈余与债务）；（4）附件（录）。这四个标准化的模块应在中期基础预算框架下准备和呈递。实践证明，年度预算只有在中期基础（覆盖未来3-5个财政年度）上实施才会真正有效。中期基础而非年度基础的预算，应作为预算报告标准化的一个重要成分。预算报告的标准化模板，要求预算必须在宏观经济框架下准备，并且以其为起点。预算的宏观经济框架的重点在于阐明预算制定的资源基础，核心在于预测，包括经济预测和财政预测。财政预测包括收入预测、支出预测、债务预测和其他财政变量的预测。预算必须依据“未来有多少钱可花”以及“未来需要花多少钱”制定。这两个基本的预测问题应在宏观经济框架报告下加以阐明。
除了资源基础，预算制定还高度依赖于政策基础。因此，标准化的预算报告还应阐明预算的政策框架。这就要求有相对应的预算文件——阐明政府财政政策目标的文件。在这里，财政政策应被理解为所有需要花费公款推动的公共政策的综合。经济、社会、环境等各个维度的公共政策，都需要通过财政政策加以贯彻。预算的财政政策框架应阐明政府承诺的所有公共政策的目标、重点与优先性，还需要评估实现这些政策目标的资源需求，以及当前财政政策对政府未来年度财务状况的影响。特别重要的是：预算报告应在清晰区分预测与评估的基础上，将线下预算（假如不考虑政策变化）和线上预算（纯粹反映政策变化）分离开来。
呈递立法机关审查的标准化的预算报告还应包括：（1）财政风险的量化评估报告，用以披露预测假设、或有负债和其他经确认的主要财政风险来源；（2）财政可持续性评估报告，用以披露政府中期偿债能力信息；（3）准财政活动报告，用以披露政府控制的金融机构和国有企业参与或享受税收优惠、政策性贷款、补贴、财政担保及其造成的财务影响。标准化的预算报告亦应披露收入、支出、债务数据所采用的会计基础。目前中国各级政府的预算报告与此要求相距很远。
预算报告改革的另一个方向是通俗化。通俗化旨在使那些没有专业知识、也没有获取详细信息渠道的普通公民也能看懂。目前，美国已经大约有75%的地方政府发布通俗化的政府预算报告，旨在以更加友好的形式向公民提供信息。标准化的预算报告强调报告的专业性和细节信息，但多数公民通常只对一些整体的、较为粗线条的信息感兴趣，这主要涵盖两类信息：（1）政府开支与活动的浪费和低效率有多严重？（2）政府在服务交付方面的努力程度和绩效究竟如何？专业人士和立法机关也关注这两类问题，但它们同时也十分关注预算报告的其他方面，包括预算的全面性（“全口径预算”）、支出授权的细节、预算分类的合理性（至少涵盖功能、经济、组织与规划分类）、预算安排对于政策目标是否充分、财政政策的可持续性（据此判断现行政策是否需要改变）、预算信息的可核实性等。普通公民通常并不对这些专业性和目的性很强的信息感兴趣，而是希望了解和理解预算概念。标准化预算报告虽然准确详细，却不能满足这一要求。另外，中国现行的预算报告一方面提供的信息相当有限，另一方面对于多数公民而言又是难以理解的，走向通俗化因而十分重要。国外实践证明，合理设计的通俗化报告在有效传播信息方面发挥着重要作用。
如前所述，预算报告的一个重要功能在于促进公民的预算参与，这是民主参与的一个极为重要的方面，也是一个理想的切入点。不言而喻，公民参与只有在公民知情的前提下才会有效。通俗化的预算报告从三个方面促进公民对预算过程的参与：（1）帮助公民理解公共资金如何被分配与开支；（2）为公民提供表达意见和偏好的途径；（3）提高公民评估政府官员为公共利益采取行动的能力。
通俗化的预算报告不仅表现在制式上，也表现在信息传播的渠道和方式的多样化上。美国的经验很有借鉴意义。2006年，国会通过了《联邦资金问责性及透明度法案》，要求为所有联邦资金和超过25000美元的合同建立一个在线可搜索的数据库。这项法案的成果是建立了www.USAspending.gov。政府同样努力增强联邦政府透明度，2009年的《美国复苏与再投资法案》要求联邦资金的接受者提供他们如何使用资金的季度报告。所有的数据将被放在网站上（www.USAspending.gov），这样公民就可以跟踪资金的使用情况。
总之，预算报告是公民观察政府的主要窗口。在向公民有效传播预算信息方面，标准化和通俗化的预算报告起着至关紧要的作用。在解读预算报告时，我们不仅要关注预算报告中写了什么，还应关注预算报告的编制是否符合标准化和通俗化的要求。与国际水准相比，中国在这两个维度上相当落后。标准化和通俗化应成为预算报告改革的两个基本方向。
