公民权是公民参与社会治理的基础，它赋予了公民参与社会事务和社会管理的权利。在西方社会，公民参与治理的实践早在古希腊时期就已经出现了。在罗马帝国兴起、欧洲中世纪的封建王权与教会统治、资产阶级出现以及制度化政体的确立等一系列历史进程中，公民社会也在逐渐形成与曲折发展。
“治理”理念在公共领域兴起的时间并不长，自20世纪90年代以来，其在理论与实践方面仅仅经过了二十余年的发展。不同的学者以自身不同的学术领域为背景，从多个学科角度对“治理”进行了界定。全球治理委员在《我们的全球伙伴关系》一书中将治理定义为公共机构、私人机构或个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排①。治理的基本特征包括：首先，治理是政府、社会公共机构和行为者等多元主体集体行动的过程；其次，治理过程中，各个社会公共机构之间存在权力依赖，治理参与者最终将形成一个自主的网络；最后，治理运用的领域包括政府治理、国际治理、社区治理等。
在公共治理理论中，治理的结构主要包括政府、企业、非政府组织、公民等主体。政府以宪法确立的权威为基础，负责制定具有约束力的政策，拥有明确权力，倾向于按照既定程序进行调控，其基本功能是通过国家公权力制定一系列维护社会秩序、管理经济生活和行使公共权力的法律政策，实现对社会的治理。
在公共治理中，公民是公共事务的积极参与者，他们怀着极大的热情和兴趣积极参与公共组织，参加公共活动，并对公共生活产生实质性的影响。公民既是政策制定的参与者、确定者，也是政策的执行者、受惠者和监督者。在治理过程中，公民与政府的关系从回应进化到了合作，回应意味着政府通过最大化的集权来掌控权力与制定决策，而合作则强调权力的分化以及公民在行政过程中的参与。
美国学者谢尔·阿斯汀提出了“公民参与阶梯理论”。公民参与类型被划分为由低到高渐进发展的三个阶段：第一阶段是政府主导型参与，政府通过操纵、教育等方式主导参与过程，公民实际参与的程度很低；第二阶段为象征型参与，公民具有一定参与公共决策的机会，但政府为避免对决策产生剧烈的影响，会改变参与者的权力分配方式、决策的制定过程，公民自主性程度不高；第三阶段为完全型参与，公民享有合法的实体性权力与程序权力，参与公共政策的制定和执行，能对社区的公共事务进行自主式的管理。②
公民作为一个新的主体参与到社会治理当中，极大地改变了社会治理的结构与效果。公民参与不仅提升了公民自身的政治素养，满足了公民的政治需求，同时也推动了政府、社会的进步。第一，公民参与治理能够更有效地满足公民自身的需求。新公共管理运动的出现与发展，推动了政府官僚制的改革，迫使其加强对公民的回应性。现代公共管理潜存着两种趋势，一是将公民作为顾客，政府回应其需求；二是将公民作为平等的伙伴，政府与其进行有效合作。然而，回应被认为是消极、被动的反应。而公民参与意味着公民与政府在价值上的统一与行动中的协作。公民参与治理改变了公民作为顾客或委托人的身份，转而成为治理的主体，在治理体系中代表及实现公众的利益诉求。
第二，公民参与治理有助于增进社会资本，降低社会成本。西方的社会资本理论认为公民参与集体社会行动，能够促进彼此之间的合作与互惠，增加彼此之间的信任，社会信任增加转化为社会资本。社会资本具有规模效应，公民在小范围、小群体内合作所形成的社会信任可以延伸至对政府、对社会、对市场的信任，进而为政府的决策制定、社会的有效管理以及经济的快速增长奠定基础。同时，社会资本能够克服集体行动的困境，降低生活交往和市场经济中的制度费用，提高投入资本所带来的收益。因此，公民参与到治理中，形成相互合作、平等互利的规范网络能够有效地形成社会信任、提高社会资本、降低社会成本，进而推动民主政治与和谐社会的发展。
第三，公民参与治理能够提高公民参与政治的积极性和有效性。公民参与治理使公民具有更强的主动性和批判精神，也使他们更加关注社会、政治中的热点焦点问题，促使他们更主动更积极地参与到这些问题的讨论、解决之中，进而影响政府的决策。同时，更多的参与也赋予公民更多学习的机会，使他们具有更多的政治知识、更好的政治技能以及更高的政治觉悟，提高他们参与政治的有效性。
第四，公民参与治理能够提高公共政策有效性。公民参与治理有助于社会对政府的监督和敦促。公民参与迫使政府将大量政府信息向社会公开，也敦促政府更多地倾听公民的意见和建议。虽然，公民参与在一定程度上会提高政策制定的成本，但公民的参与确保了公民对政策的接受度与合作性，这将大大提高政策执行的效果。同时，这种参与与合作也确保了政策的合法性，进而提高了政府行为的合法性。
第五，公民参与治理能够有效地推动社会民主进程。在早期的公共行政中，由于对效率的追求以及对公民能力的质疑，许多学者认为政治只是政治家的工作，与普通大众无关。随着公共行政理论与实践的发展，人们认识到公民的参与不仅是对政府、官员的监督，更是民主价值的彰显。效率不再是唯一的追求与核心价值，公平、人本主义开始得到重视。公民参与治理在一定程度上确保了公民参与政治的价值观的确立以及对公共事务的知情权，这些都为社会民主化奠定了重要基础。
公民权是公民参与社会治理的基础，它赋予了公民参与社会事务和社会管理的权利。在西方社会，公民参与治理的实践早在古希腊时期就已经出现了。古希腊城邦制度下，公民享有政治权利，即可以通过公民大会、四百人会议、人民法庭等途径参与城邦的直接管理和参与城邦重大事件的决策过程。在罗马帝国兴起、欧洲中世纪的封建王权与教会统治、资产阶级出现以及制度化政体的确立等一系列历史进程中，公民社会也在逐渐形成与曲折发展。
不同于古希腊时期公民的直接参与模式，近代西方社会城市治理中形成了重要的间接参与模式，即代议制民主。随着社会政治经济的进一步发展，西方国家随后在近代代议制基础上又发展形成了多种公民参与治理模式③，包括：技术精英代议制参与模式，即为了促使公民接受有关政策、维护社会稳定，政府官员和专业人员设法沟通公民与政府官员的联系渠道，对公民的要求作出恰当反应的模式。该模式下，普通公民难以介入社会公共事务的管理，因此不能算严格意义上的“公民参与治理模式”。多元自主代议制参与模式，即为了使不同利益群体和个体观点进入决策过程，充分发动基层民众的作用，鼓励不分性别、种族、阶级和教育程度的人民组成压力集团发挥影响力。该模式虽然肯定了基层民众的作用，但强调通过利益集团组织来参与治理决策。现代的直接参与模式。在代议制参与模式主导的今天，仍然存在三种公民直接参与模式作为补充，即公民创议、公民投票和罢免民选公职人员。直接参与模式的实行事实上也体现了公民参与能力的提高和参与范围的扩大。
此外，当代西方社会形成了一些较为普遍的促进公民（狭义）参与治理的做法，以议会与公民的关系为例，如向公民开放议会大楼、允许公民参加议会委员会公开会议、向公民提供议会信息等，这一系列措施尽可能地保障公民享有充分的知情权与参与权，为公民参与治理提供了良好的环境。具体来看，不同西方国家在公民参与治理方面有过不少实践经验，如美国公民参与社区治理、英国政府促进公众参与公共政策制定、法国公民参与地方治理等实践。
美国的社区治理经历了精英控制时代、民主时代、职业主义时代以及公民治理时代。在精英控制时代，只有拥有土地所有权的少数显贵才能组成自治组织，对社区进行治理。由于社区的治理权集中于少数精英手中，大部分普通公众无法参与到其中，财富便成为决定领导权的重要因素。在民主时代，社区中先后出现了董事会、委员会制度，行政权力集中于一名由市民选举产生的官员手中，由他对社区的发展制定决策与方案。在职业主义时代，社区治理借鉴私营组织的模式，采取地区普选和市议会—城市经理制度，由职业化的经理或执行官向董事会负责。这一形式提高了社区治理的经济效益和效率，但是在适用地区上存在局限性。在公民治理时代，强调要赋予非执业人员和公民更大的控制权，由集权的治理模式转变为以公民为中心的治理模式。在这样的社区中，效率不再是唯一的追求目标，居民的选择和需求才是最重要的价值④。
以美国社区听证会制度为例，二战后城市人口急剧膨胀，社区内各种问题逐渐增多，于是美国提出让公众参与到城市规划建设中，在社区中建立公众参与审议与讨论的平台，以此应对城市过度重建带来的问题和困境⑤。社区听证会制度可从几个方面来了解：一是组织主体。在社区建立社区委员会，在制定与社区相关的重大决策前，由委员会组织居民代表进行听证。二是听证内容。社区听证所针对的问题大部分都与社区居民休戚相关，包括社区基础设施、周边环境等。三是听证制度的作用。由公民自己探讨并决定自己生活的环境，不仅能提高设施建设效率，还能更好地满足社区居民，同时可以有效防止弱势群体的需求被忽视，确保社区规划不会成为富人和权贵们的游戏。社区听证会为各方面的利益群体提供了一个沟通协商的平台，使得社区中不同需求的居民、社会其他公民以及政府能够就同一问题展开讨论，从而为所有人提供了沟通的可能。
在英国，公民参与也被看作是促进民主发展与政策执行的有效措施，政府对其越来越重视。通过为公众提供一个表达自己声音的机会，或者说是培养一种表达意见的能力，使它充分发挥出民主的作用，能够极大地推动政策的制定与执行。公众参与中很重要的一点是要确定谁应该拥有发表看法的权力，即确定利益相关的公众或委托人。以英国的医疗系统为例，公众与患者能够参与到医疗治理的过程中来，这种参与不仅是理论上干预医疗工作的安排，在实践上也为医疗程序的民主决策提供了讨论的平台⑥。2007年，英国出台了Local Government and Public Involvement in Health Act 2007，以当地参与网络替代患者与公众参与平台，用以改善公众在参与医疗治理中的制度安排。2007年法案在创新的同时，也包含了当地参与网络的主体内容，这些改革为公众参与到民主决策过程作出了巨大的贡献。
法国在地方治理过程中，十分强调和重视发挥公民社会的作用。法国公民具有以社会运动的方式自我组织参与政治的传统，随着“积极公民”理念开始兴起，法国公民参与的途径也在不断增加。2002年2月27日，法国通过了参与民主法（Participatory Democracy 2002 Law），该法律除了推广已有公民参与措施之外，还提出了成立邻里委员会等新的公民参与机构⑦。法国公民参与国家管理、社会管理与公共事务管理的途径主要有三个：首先，公民通过选举权参与政治。法国的总统、国家及地方议会议员都是由公民直接选举产生的，议会议长则是由议会间接选举产生。不过，“积极公民”理念之下，公民不仅仅是投票者和政策作用对象，而应该具有强烈的公民精神。因此，法国公民参与治理的第二个途径为通过第三部门参与政治。目前法国公民参与的常规性机构有大区社会经济委员会、邻里委员会、地方信息和监督委员会、发展委员会、地方公共服务委员会等，许多这种类型的机构成为了地方政府出台政策较为权威的咨询处，有的行政决策若没有第三部门的支持甚至很容易被取消。当然，公民个体的直接参与也是一个非常重要的方式。法国公民直接政治参与具有制度化、法律化、程序化的特点，例如法律制度规定小市镇的市民可以直接向市长表达个人意见，还规定所有公民都有权通过办报、发传单或者请愿的方式向地方政府、中央政府表达意见；同时特定的公共项目决策程序也对公民参与作出了明确规定，例如大型公共项目必须进行大型的公众调查，调查由专门的调查委员会负责且项目实施必须得到委员会的认可，此外还有公民复决的方式，公民可以对已完成立法程序的议案表达支持、反对或要求⑧。
当然，西方国家治理中的公民参与也存在不足与缺陷，如公民参与的成本问题、公民参与的满意度问题等。对此，西方国家也提出了诸如建立公众联盟、公民陪审团等一系列措施⑨。这些西方国家的实践经验对于我国社会治理中公民参与的发展具有一定的借鉴意义。
目前，我国的经济社会发展到了新的阶段，积累了一些较为严重的经济社会问题，政府治理面临巨大的压力。相较于西方社会，我国社会治理实践中的公民参与发展时日较短，发展程度较低，需要改变、改善的空间也较大。为应对经济社会转型中的问题，我们可以借鉴西方国家治理的经验，为公民参与治理提供更多的机会与平台。
第一，制定完善的法律制度，为公民参与治理提供保障。在法治社会建设的背景下，只有保证公民参与的合法性，使其以积极的态度主动参与，才能确保参与的实际效果。目前，国内的公民参与仍然存在着混乱无序及无效等问题，导致公民缺乏参与的积极性与信心。
第二，建立政府和社区决策听证会制度，为公民参与治理提供有效的渠道。博克斯指出，公民治理包括公民协调委员会、公民理事会、帮助者等必要因素，管理机构从决策者转变为协调者，由公民为地方政府的决策提供咨询与协助⑩。美国的听证会制度强调听证的全程公开，包括事前听证、事中听证以及事后听证，同时为了保证听证程序的合法性，听证代表被允许邀请律师陪同出席。目前，我国已建立起有关社区规划听证的法律制度，但是各项规定还不明确，有待继续规范。同时，社区听证制度在全国各地的社区并不普及，听证议题的公告、时间的公开以及律师的全程参与也都有待完善。
第三，设计及时有效的反馈机制，提高公民参与治理的积极性。公众参与治理最关注的不是参与的形式，而是参与是否能够对治理决策产生真正的影响。如果公众的积极参与得不到政府的有效回应，不仅会打击公众参与的积极性，更会影响政府的公信力。只有充分重视公众参与的意见，建立起有效的反馈机制，对公民的意见进行及时的反馈，让公众看到自己的参与对政策产生了实质影响，才能保证公民参与的积极性。
第四，构建公民参与技能培训体系，提高公民参与治理的有效性。公民参与治理不仅需要参与政治的热情，同时也需要参与政治的能力，要让公民成为“有所知的公民”。因此要建立公民参与技能培训体系，使公民具备一定的政治知识和参政能力，才能最大限度地发挥公民在治理中的作用，将传统的政府“中心决策者”角色转变为“公民协调者”角色，使公民真正成为治理中的主人。
注：
浙江大学公共管理学院硕士生叶夏菁对此文亦有贡献；本文系国家社科基金重大项目“公共文化服务的指标体系构建与绩效评估研究”和国家社科基金重点项目“应对重大突发公共事件的绩效评估、政策仿真与能力建设研究”的阶段性成果之一，项目编号分别为：12&ZD020、08ASH006。
注释：
①全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年，第23页。
②Arstein,Sherry:A ladder of citizen participation.Journal of American Institute of Planners,359(4):216-224.
③关玲永：《我国城市治理中公民参与研究》，长春：吉林大学出版社，2010年，第45～75页。
④［美］理查德·C·博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第20～23页。
⑤Damon Y.Smith:Property Ownership and Economic Stability:A Necessary Relationship?Saint Louis University Public Law Review,Participatory planning and procedural protections:The case for deeper public participation in urban redevelopment,2009,243.
⑥Caroline Muller,David Hughes,Peter Vincent-Jones:The Democratic Potential of Public Participation:Healthcare Governance in England.Social & Legal Studies,20(1):22.
⑦郁建兴，楼苏萍：“近20年来法国地方治理体系变革与新治理结构”，《学术研究》，2006年第1期，第78～83页。
⑧吴自斌：“法国地方治理的变迁及其启示”，《江苏社会科学》，2010年第4期，第122～129页。
⑨顾丽梅：“解读西方的公民参与理论—兼论我国城市政府治理中公民参与新范式的建构”，《南京社会科学》，2006年第3期，第41～48页。
⑩［美］理查德·C·博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第103页。
11黄凤兰：“美国城市规划中的社区听证及我们的思考”，《行政法学研究》，2014年第1期，第136页。
