——对浙江省温州市龙港镇的调研与思考
我国人口在10万以上的特大镇已超过200个，不少特大镇的人口规模和经济实力均超过了其所在的县级市，甚至地级市，却仍然只有镇级的管理机构和职权设置，“身子大、衣服小”已成为困扰特大镇发展的主要问题。撤镇设市是解决特大镇发展中面临问题的根本之道，但设市后极可能带来的机构增多和人员膨胀问题，也成为各方关注的焦点。温州市苍南县龙港镇的经验表明，只要从制度上赋予特大镇县级管理权限，“小马也可以拉起大车”，镇级机构设置和人员配备完全可以把地方管理好、服务好，激发特大镇发展活力。
改革开放以来，东部沿海地区的一些小城镇发展迅速，在人口规模、经济实力、财政收入、基础设施等方面已经具备了城市的基本条件，但是在我国现行城市管理体制下，仍然以乡镇模式进行管理，这部分小城镇称之为特大镇。在现行行政管理体制下，特大镇的发展受到了诸多限制。撤镇设市是解决特大镇发展中面临的问题的根本之道，《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”，把设市作为推进城镇化工作的一项重要措施，长期冻结的设市问题再次进入政策层面。但设市后极可能带来机构增多和人员膨胀等问题，曾经的“小政府，大社会”改革最终体制复归的教训，也是当前重新启动设市工作必须要面对的一道坎。
浙江省苍南县龙港镇的发展经验表明，只要给予相应的管理权限和自主权，镇级管理机构设置和人员编制并不会成为发展中的主要障碍，镇级机构和人员也可以很好地服务发展大局、服务当地居民生活。龙港镇“小马拉大车”的方式，实现了“小政府，大服务”，并没有影响到经济的增长，并在实际上破解了设市面临的机构和人员编制增加的难题，为未来的县一级机构改革和精兵简政提供了很好的经验借鉴。就相关问题，国家发改委城市和小城镇改革发展中心近期对龙港镇进行了专题调研。
特大镇已成为事实上的“城市”
龙港镇位于浙江省温州市苍南县，于1984年建镇，因上世纪80年代农民自费造城改革实践而闻名，被誉为“中国第一座农民城”，吸引了党中央、国务院多位领导同志的关注。建镇之初的龙港镇仅辖5个村，面积5.2平方公里，约6800人。如今，龙港镇已发展为镇域面积172.05平方公里（其中建成区面积19平方公里）、镇区人口25万人的特大镇。
经过多年的发展积累，特大镇基本具备了一个城市所应有的基本要素和功能：
1.特大镇镇区人口已达城市规模。据国家统计局数据，我国镇区人口规模在5万以上的小城镇有801个，镇区人口规模超过20万人的有25个，10-20万人的镇有176个。2013年龙港镇镇区人口25.2万，相比2010年增长了4万，年均增长接近6%，镇区人口增长较快。镇区人口集聚率56.8%，相比2010年提高了3.2个百分点。根据第六次全国人口普查数据，我国城镇人口少于25万人口的县级市有180个，占县级市总量的48.6%，龙港镇区人口总量已经超过了全国约一半县级市的城镇人口总量。
2.特大镇成为吸纳农民工就业的重要载体。从吸纳外来人口看，2012年全国镇区人口超过1万的小城镇共吸纳外来人口4970.7万人，占我国外出农民工总量的四分之一强，而镇区人口规模在5万以上的小城镇共吸纳外来人口2431.5万人，占小城镇吸纳外来人口总量的35.8%，特大镇对农民工的吸纳能力非常强。2013年龙港镇外来人口总量10万人，比2010年增长了1.5万人，外来人口已经成为龙港人口的重要组成部分。
3.特大镇的经济集聚能力强。从就业来看，2012年我国财政收入千强镇平均吸纳4.7万非农产业就业人员，其中第二产业从业人员2.9万，县级市二产单位就业人员平均为3.4万，在吸纳二产从业人员能力方面，千强镇与县级市相差不远。龙港镇现有个体工商户23372家，企业7706家，龙港镇的个体工商户和企业总量比温州市洞头、泰顺、文成3个县的总和还多3455家。店铺租金也能反映出龙港经济活力，在龙港镇步行街，一间60多平方米的商铺最高年租金可以达到100万。
4.特大镇财政收入能力强。2012年我国财政收入超过20亿元的镇有76个，超过10亿元的镇有214个。2013年龙港镇财政总收入为18.8亿元，在全国财政总收入低于这个水平的县级市有140个。按常住人口计算人均财政收入为4069元，人均财政收入低于这个水平的县级市有182个。与全国县级市相比，龙港镇的财政收入能力处于中等水平，这从另一方面反映出龙港镇财政收入已经达到城市的基本水平。
5.特大镇已经具备城市基本框架和功能。2012年全国财政收入千强镇的平均镇区面积已经达到12.3平方公里，镇区已基本具备城市基础设施条件。2013年龙港镇建成区面积为19平方公里，镇区人口密度达1.3万人/平方公里，已经达到北京、上海等特大城市中心区的人口密度。龙港的城市基本功能较为完备，该镇污水集中处理率、垃圾集中无害化处理率分别为85%和100%，有城市公交线路14条。龙港的城市社会事业发达，该镇有中小学54所，高中阶段毛入学率98.5%，全镇共有各类医院5所，还建有广播电视台，自办节目的日播出时间超过10小时。
放权无法根本解决特大镇发展自主权问题
随着特大镇的发展，传统的乡镇管理体制已远远不能适应经济社会发展的需要，中央有关部门也启动了对特大镇的改革，比如1995年开始由当时的国家体改委牵头11部委，共同实施了小城镇综合配套改革试点；进入到新世纪以来，国家发改委、中编办等部门分别牵头了发展改革试点、经济发达镇扩权试点等改革探索。以往的改革试点主要集中在对特大镇进行扩权让利，希望能够在不突破小城镇行政等级的前提下，赋予特大镇相应经济社会管理权限，以解决发展权力不足等问题。2014年颁布的《国家新型城镇化发展规划》延续了这种思路，提出“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。
客观来讲，放权让利的改革对特大镇发展有一定的推动作用，但是下一步改革的难度越来越大。在改革难度加大的背景下，一些地方也进行了一些积极探索，比如浙江省提出了小城市培育试点，明确提出特大镇发展向城市的转化，通过小城市培育，理顺上下级关系，探索低成本推进中小城市发展的新路。
龙港镇是特大镇放权改革的一个标本，既经历了中央部委的改革，也有浙江省各级政府推动的改革探索实验，龙港的经验对全国具有一定借鉴意义。自1984年建镇以来，龙港前后共经历了5次大的改革，分别是：1984年农民自费造城的改革探索，1992年温州城乡一体化试验，1995年全国小城镇综合改革试点，2009年温州市“强镇扩权”改革试点和2011年浙江省“小城市培育”试点，“强镇扩权”和“小城市培育”时间相隔较近，内容也基本相似。看上去，龙港的改革一直在持续，但每一轮改革，都是原来下放权限回收以后，通过新一轮谈判和博弈重新争取原有权限，结果是改革在反复中不断倒退。检索这5次放权改革，主要有以下几个特点：
1.从全面放权到部分放权，放权力度逐渐减弱。建镇之初，龙港镇向县政府提出的条件是获得与县里同等的审批权限。最终企业局、工商局、公安局、计经委等八个部门的章归并为县计经委的一个章，也就是所谓的“八颗大印”捆在一起盖章，龙港也获得了极大的发展自主权，但是到1990年前后这些权力基本被收回。这次放权改革的效果还是显著的，龙港工业产值占全县的比重从1984年的1.4%，到1990年已经提高到28%，改革推动了龙港的快速发展。到1992年第二次改革时，龙港所享受的县级政府管理权限减少到县计委、经委和土地规划局等三个部门。
1995年的小城镇综合改革，龙港镇在财政、户籍管理等七个方面获得了部分县级管理权限。放权部门在增多，但已不再是全面放权，仅获得部分县级管理权限。而且随着试点到期，2000年前后大多权力被收回。2009年进行的“强镇扩权”改革，是按照权力分项申请下放，镇政府原本申请了88项权力，但最终仅下放49项。对比镇政府申请权力和实际下放权力清单，可以发现关系收益和自主发展的权力下放较少，比如镇政府向财政、住建、交通等三个部门申请下放的权力有20项，但仅下放2项。
放权的反复对龙港发展的影响是显著的。1995年，龙港镇人口占全县人口的12%，但是工业总产值占比已达34.1%，经过一轮小城镇综合配套改革，到2000年龙港工业产值占全县的比重已提高到47.76%，提高了近14个百分点。但是2000年权力被县里部门重新收回以后，龙港的发展速度明显下降，2003年龙港工业产值占苍南县的比重降到了44.24%，下降了3个多百分点。
2.从直接放权到间接放权，条块间协调难度依旧。建镇之初，苍南县将县级管理权限直接下放给镇政府，县里只需备案。1992年权力下放出现了新的形式，县计委和经委的审批权交由镇政府行使，而土地规划部门则在龙港建立了分局，由分局行使县局权力，县政府和县职能部门“见章盖章”，不再重复审核。权力下放给分局的方式确实是一个创新，但是分局的人事权不在镇政府，镇政府和分局是兄弟关系，不是上下级关系，存在协调问题。事实上把权力下放给部门，只不过是县级部门在龙港镇的延伸而已，难以从根本上理顺条块关系。目前的权力下放的趋势是将权力放给分局，而不是下放给镇政府，这使得县级部门在龙港设分局数量不断增多。2009年扩权改革时，县级部门在龙港设立分局总量已达12个，在下放的49项权力中，下放给镇政府的仅7项。
分局设立的初衷，是给予龙港镇政府更大的发展自主权，是为了让龙港镇居民办事更方便。分局放权充分确实能够达到这个效果。但当管理权限上收以后，分局就成了办事的一道新关卡，各种事项必须先到分局审核一道，然后再跑到县里去办理，而以前直接到县里办理就可以了。曙光印业董事长朱诗力抱怨说，之前跑一趟县里可以直接办好的事情，现在镇里跑一趟，还要再去县里跑一趟，没有一天时间办不了一件事。
3.利益关系趋于固化，放权难度逐步增大。权力下放在反复，权力运行障碍在增多，也说明权力下放难度增大。
一是县镇间利益关系固化，调整难度加大。以土地出让收入为例，最初龙港的所有土地收入都归镇里所有。1996年，扣除上缴有关税费后的土地出让金，镇财政留93%，1996年土地出让收入为38万元。到2000年，土地出让收入突破1亿元，镇财政留成比例被压缩到70.2%。经过两轮改革后，到2013年，龙港镇的土地出让留成比例降为69%，但是留成镇级的土地出让收入高达8.75亿元。在税收分成方面，1996年城市维护税、教育附加费除上缴省市的部分外，均全部留成镇财政；但2008年后，龙港镇只能按当年实际收入的65%和10%进行分成，其余部分要上缴县政府，由县政府统筹使用。
二是放权受到部门法规的客观限制。90年代后期以来，随着我国法律制度的不断健全，根据法律法规规定，乡镇一级的分局不具备行政执法主体资格，一旦出现行政诉讼，镇级分局连应诉资格都没有。据龙港住建分局局长介绍，现在仅涉及住建部门的法律就有4部，还有20部法规、几十个部门规章。为了维持权力在运行过程中不出问题，遵守这些部门法规也是客观合理的，这也是权力屡屡被收回的理由。
几轮扩权改革反复的原因是综合性的，其中牵涉到县镇之间利益分配、公平与效率的轻重权衡、区域平衡与个体发展的内在博弈等多方面问题，在这个过程中，没有对错，只有立场与角度的不同。但是放权确实增加了发展的自主权，对发展起到了推动作用。从几轮放权改革可以看出，简单的放权难以通过制度稳固下来，造成了一种不稳定体制，是不完全的改革，亟待进一步深化。随着法律和部门法规的完善，放权遇到的制度障碍在增多，县镇之间利益关系固化加深，放权难度增大，放权也在不断反复中出现倒退。龙港的经验表明，通过放权难以从根本上解决特大镇发展自主权不足的问题，亟须通过制度将放权固化下来。
特大镇可以做到“小政府提供大服务”
龙港镇的改革经验表明，要激发类似龙港这样的特大镇发展活力，必须给予其更大的发展自主权，通过根本性制度变革，赋予其稳定的权力，而不是仅仅局限于不断反复的放权让利改革，“撤镇设市”是一条根本之路。
一直以来，很多人担心撤镇设市后人员和机构的膨胀问题。龙港的发展经验表明，只要给予相应的管理权限和自主权，镇级机构设置和人员完全可以把地方管理好、服务好，小政府可以做到大服务。为了能够管理和服务好当地居民，龙港镇政府在机构设置和管理人员方面进行了很好的探索，通过镇级管理机构和人员，龙港管理和服务好了一个事实上的“城市”。
1.龙港机构设置：精简和综合。自1992年以来，龙港镇行政机构的设置经历了几次变化，从1992年“六办一委三处”到1996年“一办一委三处五局”，从2000年“五办一委六局”到2007年“七办五中心”，再到目前的“六办六局”。总体上来看，龙港镇政府内设行政机构数量在12个左右。而同等人口规模的县和县级市，行政机构数量一般在50-70个。相比较而言，龙港镇政府机构设置更为精简，机构职能也更加综合。比如组织人事办公室，是将党委组织和政府人事职能合并一起；经济发展管理局是处理与龙港经济发展相关事务，对口上级的发改委、商务、工信等多个部门。
为配合行政机构工作，龙港还设立了11个事业单位，事业单位的职能也是综合的。比如在行政执法方面，设立了全额拨款的事业单位龙港城镇管理执法大队，该大队不仅是城管执法队伍，同时还吸纳了住建、国土、工商、环保等部门的72项执法权限，对国土资源、环保、市政工程和公用事业、园林绿化等实行综合执法。这样每个部门就不必再单独建立一套执法队伍，而是可以采取一套执法队伍综合执法模式进行管理，极大地精简了机构。
2.龙港人员编制：体制内不足，体制外来补。龙港政府管理人员共分为三类：第一类是行政人员。目前龙港行政编制为238人（实有行政人员221人）。第二类是事业编制人员。目前龙港事业编制为286人（实有事业人员408人），事业编制超编的主要原因在于，2011年龙港合并周边的3个镇后带来事业人员增多。第三类是协管人员。龙港以600多行政事业人员来应对近50万人的管理，困难重重，特别是治安、交通与居民切身生活有关的公共管理人员严重不足，为此政府通过协管人员补充管理人员的不足。目前龙港镇共聘用了621名协管人员，主要分布在公安、交通、消防、安监等领域，其中仅公安部门就有220人，交警有78人，两者之和接近龙港协管人员总量的一半。
行政事业人员的总量要受到编制数量的限制，人员相对固定，而协管人员的数量就没有限制，镇政府可以根据工作实际需要，通过劳务市场进行招聘，人员流动性相对较大。行政事业人员的经费有国家财政保障，而协管人员的经费则来自于镇政府财政。虽然龙港协管人员的数量已经超过了行政事业人员总量，但与同等人口规模的县级单位相比，龙港镇政府的管理人员显得尤为高效。一般30万人左右的县级单位，仅行政人员就在1500-2500人，同时还有几倍于行政人员的事业单位人员，而龙港目前所有管理人员合计只有1250人。
协管人员的大量使用，客观上也存在一些问题，但与周边地区相比，龙港的公共服务水平总体并不低。以社会治安为例，龙港人口占苍南县人口的35.4%，刑事治安案件报案数占全县40%左右，与人口比重差异不大。从经济发展来看，龙港的GDP和财政收入继续保持快速增长态势，近3年年均增长分别达到13.5%和15.1%，快于全县总体发展速度。龙港的镇级政府机构设置较好地提供了相应公共服务，体制外的协管人员有效地补充了体制内人员的不足。
关于特大镇发展改革的政策建议
龙港现行的政府管理模式为“撤镇设市”改革提供了宝贵的经验。龙港镇的经验表明，当前需要及时启动特大镇撤镇设市工作，从制度上赋予特大镇县级管理权限，一揽子解决特大镇发展中的制度障碍，激发特大镇发展活力；在政府机构和人员编制方面，可以维持现有镇级管理模式不变，以防止设市后机构和人员的膨胀，降低设市后运行的行政成本。针对龙港镇这样的特大镇，我们建议：
1.及早开展“撤镇设市”工作。对镇区常住人口达到10万的特大镇可设县级市，达到5万的镇探索在县下设市模式。中央政府对设市进行宏观管理与指导，因地制宜制定设市标准和程序。对县下设市的审批权可下放给省级人民政府，相关指标实行计划单列管理，直接下达。
2.科学设置新设市的管理机构。撤镇设市后，政府可参照原镇级政府管理模式，打破“上下对口”格局，继续实施综合管理模式。县下设市可以不设“四套班子”。根据常住人口规模和经济社会发展需要，新设市可以自行调整机构设置和人员配置。
3.控制新设市人员编制。新设市所在行政区域内原则上不增加公务员和事业单位人员编制，新设市增加人员编制可在原县域内进行调剂。在完善功能确保公共服务的基础上，按精简高效的原则，继续发挥自聘、协管人员在城市管理和服务中的作用。
4.合理划分各级城镇事权。对于县下设市模式，要在经济社会管理方面赋予新设市县级管理权限，使其经济社会管理权限与常住人口规模和经济总量相适应。在人事管理、行政隶属关系等方面，县辖市可以仍然归县政府管理。
5.加强研究，开展试点探索。可允许地方在设市方面进行试点探索，研究设市中其他相关问题。特别是对县下设市模式的研究和试点还要进一步深入，毕竟以往没有县辖市的政策储备。有关部门应积极配合，制定出综合配套的解决方案。有些涉及现行法律和法规的调整，应稳步探索和逐步推进。
调研组成员：范毅、邱爱军、徐勤贤、李可；执笔人：范毅
