长期以来，欧盟国家一直受到青年失业率居高不下的困扰。据欧盟发布的最新数据，2012年四季度，其成员国中15～24岁的青年失业率为23.2%，其中超过30%的国家包括希腊、西班牙、葡萄牙、意大利、斯洛伐克、塞浦路斯，处于20%～30%之间的国家有爱尔兰、匈牙利、保加利亚、波兰、法国、拉脱维亚、瑞典、立陶宛、斯洛文尼亚、罗马尼亚、比利时和英国，低于20%的国家有捷克、芬兰、卢森堡、马耳他和丹麦，低于10%的国家只有三个，即荷兰、奥地利和德国。（详见表1）
与世界其他国家和地区相比，欧盟青年失业问题较为严重。据国际劳工组织发布的数据，2012年20国集团（G20）中，青年失业率在8%～11%之间的有澳大利亚、德国、日本、韩国和墨西哥，15%～18%的有阿根廷、巴西、加拿大、俄国、土耳其和美国，21%～23%的包括法国、印度尼西亚和英国，35%～52%的包括意大利、南非和西班牙。国际劳工组织和欧盟的统计数据略有出入，但多数欧盟国家的青年失业率无疑都比较高。[1]
目前，世界各国统计青年失业状况时普遍使用国际劳工组织的方法，将15～24岁的青年分为就业、失业和“非经济活动人口”（economically inactive）三类，其中第三类包括正在接受教育和培训，以及因家庭责任，疾病或残疾不能就业者。2012年，欧盟15～24岁的青年共5750万，其中1880万为就业者，560万为失业者，3300万为非经济活动人口。青年失业率为23%（青年失业者人数/青年劳动力总数）。
2013年7月，欧盟统计局发布报告，指出上述分类方法存在概念交叉，容易造成统计上的混乱，如已做学徒但同时上学的青年可能被统计为就业人口，失学后既没有受教育、也没有就业的人中有一部分可能被统计为非经济活动人口。以2012年为例，1880万统计为就业的欧洲青年中有670万在受教育，包括学徒和从事少量工作的学生，另外1210万为全职就业。560万被统计为失业的青年中，130万在接受教育或培训，另外430万无业。3300万被统计为非经济活动人口中，2900万在受教育，400万没有受教育。[2]因此，上述统计方法并不能很好地反映欧盟青年失业状况。
为此，欧盟统计局推出仍以国际劳工组织分类方法为基础的“青年失业比”（Youth unemployment ratio，青年失业者人数/青年总人数）。欧盟统计局将15～24岁青年分为两类，上学和工作的都算就业，既没上学也没工作的算失业，这样计算得出完全不同于“青年失业率”的结果。[3]
应该说，“青年失业比”概念比“青年失业率”更好地反映了青年失业的实际状况，但目前国际社会通用前者，所以欧盟官方统计采取同时公布两组数据的做法。
应该指出的是，按“青年失业比”排序，欧盟成员国青年失业的严重程度产生了变化。其中，比率最高的是西班牙、希腊和葡萄牙，英国、瑞典、爱尔兰、拉脱维亚、塞浦路斯、斯洛伐克、意大利、芬兰等国高于欧盟平均值，此后依次为丹麦、法国、波兰、爱沙尼亚、保加利亚、立陶宛、匈牙利、马耳他、斯洛文尼亚、罗马尼亚、荷兰、比利时、捷克、奥地利、卢森堡，但最低的还是德国。（详见表1）
综合“青年失业率”和“青年失业比”两组数据，可以发现，深陷欧债危机的南欧国家青年失业状况最为严重，新成员国总体而言情况不佳，英国和北欧国家各有问题，包括德国、荷兰、卢森堡、奥地利在内的欧洲大陆社团主义国家[4]情况则相对较好。
造成欧盟国家青年高失业的原因很多，可以从宏观经济形势和微观劳动力市场因素两个层面进行分析。近年来，多数欧洲国家宏观经济形势不佳，企业用工减少、新增岗位不足。同时，各国政府普遍实施财政紧缩，公共就业数量增长受到限制。这是欧盟国家整体失业率上升的主要原因，15～24岁青年作为就业市场上的弱势群体，受此影响更大。微观劳动力市场因素的作用则更加复杂，教育与就业脱节、劳动力市场封闭、青年择业观念落后等都会起到推高青年失业的作用。在社会模式不同的欧盟成员国，上述两层原因对青年失业的影响各有不同，使得这些国家解决青年失业的出路也有差别。
南欧：欧债危机背景下，宏观经济形势不佳可以部分解释近年来欧盟国家青年失业率普遍升高和重债国青年失业畸高的现象。如表1所示，从2010年到2012年四季度，欧盟平均青年失业率增加了2.1%，重债国希腊的青年失业率则激增25%，西班牙增加13.6%，葡萄牙10.7%。究其原因，应该与上述三国工作机会不足有关。2010年一季度，希腊“空岗率（JVR）”为1.9%，2012年四季度下降到0.4%，同期西班牙的空岗率从1.4%下降到0.7%，葡萄牙则一直处于0.4%的低位。形成鲜明对比的是，在青年失业率最低的德国，同期空岗率从1.9%提高到2.7%。[5]由此可见，南欧重债国要改变青年失业畸高的局面，从根本上说有赖于扭转宏观经济颓势，增加工作机会。
北欧：北欧国家青年失业居欧盟中等水平，2010～2012年，瑞典青年失业率高于同期欧盟平均水平，芬兰由略高于欧盟平均值回落2.1个百分点，情况最好的丹麦稳定在14%左右。但是，按“青年失业比”计算，北欧国家则均接近或超过欧盟平均水平。（参见表1）北欧国家青年失业较高的原因也与工作岗位增长放缓有关：2010年一季度瑞典空岗率为1.1%，2012年四季度为1.2%，同期丹麦分别为1.2%和1.1%，均低于同期欧盟平均水平（1.3%和1.4%）。芬兰情况相对较好，但也从2010年的2.2%下降到2012年的1.5%。[6]
有必要指出的是，北欧国家的整体失业率并不高，2012年瑞典（8.1%）、芬兰（7.8%）和丹麦（7.7%）的失业率均低于欧盟平均值（10.6%）。[7]北欧国家失业率总体不高而青年失业相对较高的原因应该是，它们主要是依靠工作分享等政策手段来保就业，实际新增岗位速度较慢，加之劳动力市场相对封闭、公共就业增速放缓，造成青年失业增加。因此，北欧国家应对青年失业，除有待经济增长提速外，还须采取更加有利于青年的就业政策。
英国：英国的情况与北欧国家相似，金融危机期间其整体失业率虽有上升，但仍远低于欧盟平均值。2008年英国失业率为5.7%，2012年为8.0%，均低于同期欧盟平均值（7.1%和10.6%）。同样，英国的青年失业问题也比较严重，2010～2012年青年失业比均高于欧盟同期平均值。与北欧国家不同的是，英国的青年失业率却一直低于欧盟平均值。按照欧盟对这两个概念的界定，这说明英国青年中“真正”处于失业状态的比例更高。更重要的是，英国青年高失业是在空岗率相对较高的背景下发生的，2010年一季度英国的空岗率为1.6%，2012年四季度增加到1.8%，均高于欧盟同期平均值（1.4%和1.6%）。[8]这表明，英国青年失业的原因与其劳动力市场结构性问题的关系更为紧密，在促进经济增长的同时，应尽快采取专项行动促进青年就业。
欧盟新成员国：欧盟新成员国的情况与英国恰好相反，除捷克、马耳他外，这些国家的青年失业率均高于欧盟平均值，但同期青年失业比却低得多，除青年失业最为严重的斯洛伐克、拉脱维亚外，所有国家都低于欧盟平均值。但是，这些国家的空岗率普遍不高。例如，波兰2010年一季度为0.7%，2012年四季度下降到0.3%，比南欧重债国情况还差。匈牙利（1.2%和1.1%）、捷克（0.8%和1.0%）等国情况略好，但仍低于同期欧盟平均值。[9]这种情况说明，新成员国的宏观经济形势不佳是青年失业的主要原因，改善青年就业状况主要有待宏观经济形势转好。
欧洲大陆社团主义国家：包括德国、荷兰、奥地利等国青年就业的状况相对较好。欧债危机期间，这些国家的宏观经济形势和整体就业状况较好，空岗率均高于欧盟平均水平。在劳动力市场层面上，学术界普遍认为，以双重学徒制（dual apprenticeship）为代表的职业教育制度对提高这些国家的青年就业水平具有重要意义。
目前，德国、奥地利、克罗地亚、斯洛文尼亚、丹麦、荷兰和法国等均有类似制度。各国的双重学徒制虽有不小差别，但核心内容都是将公司学徒制和职业学校的课程教学结合起来，使受训青年同时获得工作经验和基础知识。其中，德国的学徒制最受推崇。按其2005年规定，学生可以在356个行业中进行选择，从经理人、医生助手、配镜师到壁炉工等都可招收学徒。受训期间，学徒每周在企业工作3～5天，行会或商会每年提供3～4周课程，每年60天在职业学校学习专业基础知识和文化课，包括德语、政治学、经济学、宗教等。受训结束后，学徒要参加考试以取得证书。[10]目前，德国中学生每年有2/3进入双重学徒制系统，约6成最终留下来工作。德国学徒制由专业学校与企业签署3～4年的培训合同，目前50%的德国企业至少有一名学徒。企业负担工作场所培训费用，每月给学徒600～700欧元工资（2011年）。学徒在校学习的费用由公共资金负担，无需支付学费。
由于较好地解决了教育与就业相脱节的问题，学徒制有利于减少青年失业，但其成效大小则有赖于多种条件。在同样也有学徒制的法国，青年失业率就一直高于欧盟平均水平，青年失业比接近欧盟平均值。德国双重学徒制之所以取得成功，与其社团主义传统是分不开的。学徒制运行过程中，德国的政府、行会和企业紧密合作，确保学徒教育的数量和质量。其中，政府承担了建立专业学校、培训合格教师的责任；企业联合会和行业工会共同制定培训大纲，规范企业的学徒培训工作；企业负有招收学徒的责任，企业工会应予以支持。相比之下，法国劳动力市场更趋碎片化，社团主义氛围不及德国浓厚。过去20年中，法国青年进入学徒制体系培训的数量翻了一番，但学徒制仍然只能作为全日制职业学校教育的补充，受训者基本上一半时间在学校上课，一半时间在企业上班。这样不仅影响受训的效果，也降低了企业招收学徒的积极性。法国政府通过免除企业给学徒交纳社会保障捐税的责任，向雇主发放学徒雇佣奖金等方式予以激励，但企业招收学徒的数量和培训质量还是无法与德国相比。[11]有学者认为，过时的精英主义教育和培训体系是推高法国青年失业的重要原因。按法国社会普遍的择业观念，从事体力劳动是学校教育失败的结果，多数法国青年不愿意到企业一线去工作。在经济增长乏力背景下，法国政府只得运用补贴手段在各种非营利组织中“创造岗位”安排各个年龄段的失业者，政府负责支付这些人前三年75%的工资。[12]
实际上，德国的双重学徒制体系也并非没有问题，其中的困难包括：很多学生更愿意在学校上课，而不是到企业去上班；同样，企业其实也不愿意招收学徒，因为招收学徒不仅有着复杂的规定、培训成本很高，而且企业希望招收学徒的岗位经常与职业学校的课程不对口；很多低技能岗位只有教育程度很低的学生才愿意来，但他们又跟不上课程进度；另外，很多企业也没有能力给学徒提供比较全面的基础知识教学。针对这种情况，德国政府推出“合同教育”（contractual education）制度，鼓励企业给他们不想最终雇佣的学生提供学徒机会，同时推出学徒教育的“国立课程”（state-run course），将学校教学与企业培训更紧密地结合起来，但到目前为止这两种尝试的成效还比较有限。[13]
三 欧盟采取共同行动
近年来，青年失业已成为欧盟成员国最急迫的“共同问题”，这就赋予欧盟在这一领域采取“共同行动”的权能。[14]2012年12月，欧盟委员会提出关于“青年保证（Youth Guarantee）计划和提高青年培训质量的两个框架方案。[15]2013年2月，欧盟理事会据此提出青年就业倡议（YEI），4月22日委员会提出实施方案。6月，欧盟理事会采纳委员会建议，决定在2014-2015财年即拿出60亿欧元实施YEI项目，以其作为成员国层面上促进青年就业行动的重要补充。上述两个项目抓住教育与就业脱节这个关键点，为较短时间内降低欧盟青年失业水平带来新的希望。
欧盟“青年保证”计划的目标是要求成员国为青年在学校和工作岗位之间建立一个为期四个月的过渡期：走出校门的青年可在一份比较稳定的工作、继续教育、学徒或培训机会之间选择一种，以便青年在公共就业服务机构帮助下，最终找到一份适合自己教育、技能和经验的工作，或者获得雇主需要的教育、技能和经验，增加其未来找到工作的机会。对很多欧盟成员国来说，执行“青年保证”计划需要进行结构改革，加强公共就业服务机构能力建设，改革职业教育与培训机构，使其能给青年提供雇主需要的技能培训。国际劳工组织估计，仅欧元区执行青年担保计划就需花费210亿欧元。但对欧盟成员国来说，这笔钱却非花不可。据“欧洲改善生活与工作条件基金会”（Eurofound）[16]估算，目前欧盟15～24岁的青年失业者已高达750万，每年仅直接损失就达1530亿欧元，相当于欧盟国内生产总值的1.2%。[17]这还没考虑青年失业给欧盟经济、社会和个人发展造成的长期危害。正因如此，欧盟才决心以共同行动来实施该计划。据估计，2014～2020财年阶段，欧盟社会基金（ESF）用于该计划的投资每年都会超过100亿欧元。多数成员国对青年担保计划反应积极，截至2014年1月已有17个成员国向委员会递交了实施方案。[18]
欧盟“青年就业倡议”是一个专项行动，旨在资助成员国青年失业率在25%以上的地区，帮助那些既未就业、也未接受教育和培训的青年（NEETs）找到工作或做学徒、参与培训和教育的机会。该倡议拟从欧盟预算中拿出30亿欧元，再从欧洲社会基金国家配额中拿出30亿欧元配套。为让计划尽快启动，欧盟允许成员国从2013年9月1日起先期执行倡议中的措施，待项目批准后再报销费用。青年就业倡议只资助25岁以下青年，25～30岁青年的就业问题由成员国在欧洲社会基金配额中解决。这是因为，如果只资助15～24岁的青年，该倡议人均资助额可达1356欧元，扩大到30岁以下青年，人均就会减少到700欧元，效果会受到很大影响。按照规定，成员国需用各自的欧洲社会基金配额和国家投资来配套执行青年就业倡议，对其公共就业服务实施结构改革，推进青年就业服务的现代化。
欧盟“青年就业动议”使用“NEETs率”作为衡量各国青年失业的主要指标，即只把那些既未就业、也未接受教育和培训的15～24岁青年统计为失业者。据欧洲改善生活与工作条件基金会计算，2011年欧盟27国处于NEET状态的青年占15～24岁人口总数的12.9%。2010年，欧盟25～29岁青年中有650万处于NEET状态，约占同龄人口的20%。[19]使用NEETs率的主要意义是估算需要提供就业、教育和培训岗位的数量，降低处于无业状态的青年人数。在制定青年就业倡议资金分配方案时，欧盟仍以青年失业率为主要指标，将30亿欧元分配到青年失业率在25%以上的成员国地区，没有符合条件地区的国家则不予项目资助。（参见表2）
事实上，欧盟在青年就业领域中采取共同行动并非始于这两个项目。2020战略已包含一个“流动中的青年”（Youth on the Move）旗舰项目，旨在通过促进青年在联盟内的流动来改善青年就业状况。2013年启动的“青年保证”和“青年就业倡议”项目标志着欧盟加大政策与财政介入的力度，以期在较短时间内遏制青年失业率急剧上升的势头。在推出专项共同行动的同时，欧盟各机构普遍都把促进青年就业作为重要目标，内化到各种行动中去。例如，2013年6月理事会决定推进青年就业后，7月份欧洲投资银行（EIB）就发布“青年岗位”（Jobs for youth）计划，规定在资助工业、商业服务业和旅游业中小企业时，应要求该企业在此前六个月中至少雇佣一名青年，或未来六个月里计划雇佣一名青年、为青年提供职业培训、实习机会，或与技术学院、学校、大学合作雇佣青年。2013年11月，欧洲投资银行给予希腊5.5亿欧元贷款，其中1500万欧元是与希腊伙伴银行合作，重点满足2012年建立的希腊中小企业的融资需求，促进青年就业的目标即已纳入其中。[21]
在青年就业领域，欧盟整合理念的作用不亚于其资金支持的影响力。其中，推广学徒制就是重要内容之一。2013年7月2-7日，欧洲学徒制联盟在德国莱比锡举行“世界技能比赛”，来自60个国家的超过1000名学徒工，工业、手工业和服务业中的青年技工参加活动，在45个专项竞赛中展现才能，活动期间约20万人到场观看。欧盟主管教育事务的委员瓦西利乌（Vassiliou）和主管就业事务的委员安多尔（Andor）出席活动。在联合声明中，两位委员强调“学徒制可以给年轻人提供雇主需要的技能与经验，在应对青年失业的过程中可以发挥重要作用”。[22]
本文载周弘主编、江时学副主编：《2013-2014年欧洲发展报告》社科文献出版社，2014年5月。
注释：
[1] 参见Merco Press, Youth unemployment in 17 of the G20 countries stands at over 16%，Thursday, October 4th 2012, http://en.mercopress.com/2012/10/04/youth-unemployment-in-17-of-the-g20-countries-stands-at-over-16，文中未列中国、印度和沙特阿拉伯的统计数据。
[2] 参见EU, The measurement of youth unemployment- an overview of the key concepts, 107/2013- 12 July 2013, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/3-12072013-BP/EN/3-12072013-BP-EN.PDF
[3] 目前欧盟青年总数5750万，按照国际劳工组织定义失业青年为560万，因此2012年欧盟平均值为9.7%。参见欧盟统计网站Eurostat对青年失业概念的阐释：http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/images/8/8b/Youth_unemployment%2C_2012Q4_%28%25%29.png
[4] 在当代政治与社会研究中，“社团主义（Corporatism）”指的是西方国家的一种社会机制，其核心内容是由工会、企业和政府通过三方协议来实施经济与社会决策，目的是确保政策的公正性，减少实施过程中的障碍。欧洲大陆国家中的德国、奥地利、瑞士、荷兰等具有比较典型的“社团主义”机制，因此也常被称为“社团主义国家”。欧洲福利国家改革过程中，社团主义国家可以通过三方谈判机制解决限制工资上涨、维持企业用工数量、实现工作岗位分享等难题，有助于提高改革效率、维护社会稳定。
[5] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/images/3/3c/JVR_by_country_2013Q3_table.png
[6] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/images/3/3c/JVR_by_country_2013Q3_table.png
[7] http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=lfsa_urgan&lang=en
[8] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/images/3/3c/JVR_by_country_2013Q3_table.png
[9] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/images/3/3c/JVR_by_country_2013Q3_table.png
[10] 参见Wikipedia, Dual education system, http://en.wikipedia.org/wiki/Dual_education_system
[11] Pierre Cahuc, Stéphane Carcillo, Ulf Rinne, Klaus F. Zimmermann, Youth Unemployment in Old Europe: The Polar Cases of France and Germany, July 2013,http://ftp.iza.org/dp7490.pdf
[12] Nele Katharina Wissmann，Weimar Triangle on Youth Unemployment: France，https://ip-journal.dgap.org/en/blog/eye-europe/weimar-triangle-youth-unemployment-france
[13] 参见Wikipedia, Dual education system, http://en.wikipedia.org/wiki/Dual_education_system
[14] 欧盟在社会政策领域中采取共同行动的权能主要基于《欧洲联盟条约》第156条，“委员会应鼓励成员国之间的合作，并为协调成员国在本章规定的所有社会政策领域的行动提供便利”。
[15] 文件编号分别为IP/12/1311和MEMO/12/938）。
[16] “欧洲改善生活与工作条件基金会”是一个第三方欧盟机构，1975年依理事会条例（EEC No.1365/75）成立，其作用是在与社会和工作相关的政策领域中提供计划与设计，改善欧盟国家的生活与工作条件。http://www.eurofound.europa.eu/about/index.htm
[17] Eurofound, NEET, http://www.eurofound.europa.eu/areas/industrialrelations/dictionary/definitions/neet.htm
[18] EU, Employment: Commission urges Member States to urgently implement Youth Guarantee to help young jobless http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-984_en.htm
[19] Eurofound, NEET, http://www.eurofound.europa.eu/areas/industrialrelations/dictionary/definitions/neet.htm
[20] 计划金额，英国已表示不参与YEI项目。
[21]EU, EUR 550 million support for growth and employment in Greece: first ever “jobs for youth” SME funding in Greecehttp://ec.europa.eu/enterprise/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_type=251&lang=en&item_id=707
[22] EU, Launch of European Alliance for Apprenticeships at Worldskills Leipzig2013, http://ec.europa.eu/youthonthemove/news/2013/20130703-leipzig-news_en.htm
