2013年，中国周边外交工作成就显著。习近平主席出访中亚、东南亚国家时先后提出建设“丝绸之路经济带”、“海上丝绸之路”等一系列重大合作倡议，绘就了拓展我国同周边国家全面合作的宏伟蓝图。“新丝路”战略构想提出之后，相关各方参与的愿望非常强烈，不仅周边一些国家反应积极，而且国内许多地方政府也行动迅速，希望搭乘此次跨区域重大经济合作的顺风车。“新丝路”战略构想的提出恰逢其时，但必须指出，“新丝路”建设是一项长期的系统工程，必然会面临众多参与方之间利益协调难度大、外部势力竞争激烈和基础设施水平参差不齐等多方面的挑战。对于基础设施等“硬件”问题，只要投入足够的财力、物力就不难克服，但是对于利益协调、外部竞争等复杂的“软件”议题，则需要进行充分研究并投入大量外交资源。后者是基础设施和经济合作顺利推进的重要前提，需要更加重视。我们必须注意到，仅仅具有共同利益并不能必然导致合作，所以，在“新丝路”建设过程中，既要注重基础设施和经济合作等“硬件”方面的建设，又要进行观念的更新和相应规则的构建，做好“软件”建设，以适应并服务于“新丝路”战略构想。实际上，“新丝路”战略构想所提出的国家政治经济环境，本身就要求“新丝路”建设不仅要注重经济合作的规模，更要注重提升合作的质量、合作的效果和维系合作的机制建设等“软件”的作用。
“新丝路”战略构想的提出
中国进一步深化改革开放，构建开放型经济新体制，需要适应并创造有利的周边与国际环境。周边国家是中国崛起的重要战略依托地带和发展经贸关系的重要伙伴，中国历来非常重视周边合作。2013年，中央召开新中国成立以来的首次周边外交工作座谈会，确定了今后5至10年我国周边外交的战略目标、基本方针和总体布局。其中，“新丝路”战略构想是新时期拓展我国同周边国家全面合作的重大举措。
2013年9月，习近平主席出访土库曼斯坦、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦等中亚4国，并出席了在俄罗斯圣彼得堡举行的20国集团领导人第八次峰会和在吉尔吉斯斯坦比什凯克举行的上海合作组织成员国元首理事会第十三次会议。期间，他在纳扎尔巴耶夫大学发表重要演讲，全面阐述了中国对中亚地区的新政策，提出要做和谐和睦好邻居、真诚互信好朋友、互利共赢好伙伴，以及打造互利共赢利益共同体的三个关系和一个共同体的基本定位。在此基础上进一步提出共同建设“丝绸之路经济带”，拓展中国与中亚地区的全面合作。“丝绸之路经济带”的总体思路是“以点带面，从线到片，逐步形成区域大合作”，做到“政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通”。2013年11月29日，李克强总理出席在塔什干召开的上海合作组织成员国总理第十二次会议时进一步提出深化安全合作、加快道路互联互通、促进贸易和投资便利化、加强金融合作、推进生态和能源合作、扩大人文交流等发展与中亚国家关系的“六点建议”。
出访中亚之后，习近平主席于2013年10月出访印度尼西亚和马来西亚，在印度尼西亚国会发表题为《携手建设中国—东盟命运共同体》的重要演讲，全面揭示了中国对东南亚国家的新政策，提出做“好邻居、好朋友、好伙伴，携手建设更为紧密的中国—东盟命运共同体”，并宣布中国愿同东盟国家加强海上合作，使用好中国政府设立的中国—东盟海上合作基金，发展好海洋合作伙伴关系，共同建设21世纪的“海上丝绸之路”。与此同时，李克强总理在第16次中国—东盟领导人会议上提出“2+7合作框架”，即深化战略互信、拓展睦邻友好和聚焦经济发展、扩大互利共赢的“两点共识”，再加上积极探讨签署中国—东盟国家睦邻友好合作条约、启动中国—东盟自贸区升级版谈判、加快互联互通基础设施建设、加强本地区金融合作和风险防范、稳步推进海上合作、加强安全领域交流与合作，以及密切人文、科技、环保等交流的“七点建议”。“新丝路”战略构想的政策要点参见上表。
李克强总理曾经指出，我们要在加强“硬件链接”的同时，进一步加快完善原产地规则实施机制，抓好信息、通关、质检等制度标准的“软件衔接”。笔者认为，在“软件衔接”方面，更新观念、积极参与规则制定也是其中的重要内容。因为要保证合作的稳定与质量，不仅需要技术性规则的制定，还需构建从整体上规划和引导合作的机制与规则，更新思想观念，以应对“新丝路”建设所面临的复杂局面和挑战。
“新丝路”战略构想面临的复杂局面与挑战
“新丝路”建设所面临的国际政治经济环境比较复杂，其中值得关注的有三个方面：一是美国积极推动TPP、TTIP和TISA等超区域贸易协定谈判，企图继续主导新一轮国际经济贸易规则的制定；二是世界主要大国在亚太地区的战略竞争不断加剧，东亚区域经济合作凝聚力下降、进展缓慢；三是俄罗斯积极推进欧亚联盟建设，意在维持和提升其在中亚地区的影响力。为了应对这些国际与周边政治经济变化的新情况，中国的“新丝路”战略构想不仅要高度关注经贸和交通等“硬件”建设，而且也要高度关注“软件”建设，转变观念，积极参与相应规则的构建。
美国积极推动“超区域”贸易协定谈判，试图继续掌控制定规则的制高点。随着新兴发展中国家经济的迅速增长，特别是发达国家金融危机以来，国际经济格局发生了较大的变化。以美国为代表的西方发达国家，为了摆脱经济危机的困扰，最大限度地维护自身利益，不顾多哈回合谈判中发展中国家所关注的发展议题和完善多边贸易体制的需要，将主要精力用于推进TPP、TTIP和诸边服务贸易协定（TISA）等超区域（Mega-Regional）贸易协定的谈判。积极推进超区域贸易协定谈判具有双重目标：一方面是竭力圈占市场，目前TPP和TTIP成员的经济和贸易总量分别占全球总量的63%和59%；另一方面是制定所谓的高标准贸易规则，试图抢占新一轮国际经贸规则制定的主动权。
在全球价值链的时代，双边自由贸易协定、区域自由贸易协定和超区域贸易协定谈判，成为新一轮国际经贸规则制定的战略途径。美国主导的TPP，美欧主导的TTIP和TISA，不同于一般的贸易协定，他们更加关注的是所谓的高标准贸易规则，包括竞争中立、政策协调、劳工标准、环境标准、高水平的原产地规则和知识产权保护等条款。这些议题远远超出了一般贸易谈判议题的范围，开始深入到经济、社会等国内法制法规的领域。美欧发达国家试图利用自身在全球价值链上的优势地位，来引领新一代经贸规则的制定，其路径是通过超区域贸易谈判制定新的规则，然后利用其市场占有的优势将区域规则上升为全球贸易规则，从而绕开以WTO为核心的多边贸易规则制定平台。目前，在新一轮超区域贸易协定谈判中，美欧在一定程度上已经掌握了规则制定权的先机，其他国家若不想被边缘化，只有追随美国参与其中或者与之进行竞争。
在发达国家的压力之下，一些新兴国家也纷纷转向特惠贸易协定（PTAS）。这些因素导致了特惠贸易协定竞相发起与多边贸易体制困局既交织在一起又相互影响的复杂状况。中国作为亚太地区经济和世界经济的主要国家之一，也必须考虑通过FTA等机制形成以自己为核心的经济合作区，并在实践中创新规则，避免成为美国主导规则的被动接受者。
大国战略竞争不断加剧，东亚区域经济合作凝聚力下降。美国在亚太地区强力推进TPP，现在基本谈判完成了18轮，已经进入部长级直接谈判阶段，成员国由最初的5国发展到现在的12国，东亚地区的新加坡、文莱、越南、马来西亚和日本先后加入。2010年，中国超越日本成为东亚区域第一大经济体之后，大国之间的战略竞争进一步加剧，东亚区域经济合作的凝聚力受到严重影响。日本安倍政府的所作所为，不断激化中日和韩日关系，直接影响了中日韩三国自由贸易区的谈判。大国战略竞争的阴影也妨碍一些东盟国家与中国合作的进一步深化。由我国主导的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）能否顺利成功，也将面临严峻的挑战。
东亚地区经济发展潜力巨大，特别是东南亚国家与中国经贸关系密切，是中国重要的对外投资对象。1997年亚洲金融危机之后，中国一直积极推动东亚区域经济合作，东亚国家之间经济上的联系和发展成为该地区在冷战结束以后保持相对稳定的重要条件。在美国战略东移推行亚太经济方略的大背景下，如何协调中美日的战略竞争，直接影响着东亚区域经济合作的进程。其一，美日都提出了以自己为核心的区域合作设想，并积极争取东南亚国家的支持；其二，大国之间战略竞争的加剧，促使亚太区域合作的核心议题从经济发展转向安全与军事。在此情况下，原有的合作进程难以推进，建设“海上丝绸之路”无疑将有助于探索中国发展与东南亚国家关系的新路径。
俄罗斯推进欧亚联盟建设，以维持和提升其在中亚的影响力。中国与东南亚国家的经贸合作比较密切，中国—东盟自贸区是我国同其他国家建立的第一个自贸区，于2010年全面启动，2013年开始打造全面的“升级版”。与东南亚国家相比，中亚国家与中国的经济合作水平相对较低。2014年，习近平主席在会见哈萨克斯坦总统时提出“促进贸易多元化，确保实现2015年双边贸易额400亿美元的目标”，在会见乌兹别克斯坦总统时提出到2017年将双边贸易额提升到50亿美元，并早日启动中乌自贸区谈判。
中亚国家与俄罗斯的政治经济联系密切。在经济上，中亚与俄罗斯在能源和劳务方面合作最密切，经济互补性强，双方互为重要贸易伙伴。俄罗斯也在努力推动建设欧亚联盟，以整合俄罗斯与东欧中亚国家之间的经济合作关系。有分析认为，俄罗斯在中亚地区最重要的经济目标是占领当地的制造业市场，而中国在该地区的主要目标是进口燃料和其他商品。中国提出建设丝绸之路经济带，不仅仅要推动能源和矿产资源的合作，而且还涉及贸易、金融和交通等领域。这不可避免地会引起俄罗斯的担忧，俄罗斯国际事务委员会发布的一份报告指出，中国在中亚大力投资管道基础设施和连接中亚各国与中国东部省份的交通基础设施建设，“已经使俄罗斯在中亚经济领域中的影响严重下降，使俄罗斯丧失了作为中亚各国优先考虑的主要经济伙伴的地位”。由此可见，妥善处理与俄罗斯在中亚地区的关系，明确丝绸之路经济带与俄罗斯在东亚地区合作机制之间的互补关系，对于中国顺利推进丝绸之路经济带建设至关重要。
此外，中国在推进“新丝路”建设的过程中还将面临一些政治与安全问题，例如东海问题和南海问题，有时候关于领土（领海）的矛盾争端还可能激化。周边一些中小国家虽然与中国经济合作关系密切，但是对中国战略上的猜疑从未消失。近几年来，日本安倍政府不顾历史事实，采取种种经济手段争取东南亚国家，将与中国的冲突延伸到东南亚地区。这些都是中国需要认真应对的问题，“新丝路”建设不仅需要关注经济层面的问题，还需要考虑在安全和政治层面上的突破。
推进“新丝路”建设需要观念更新
“新丝路”建设是在中国成为区域经济增长中心、周边大国战略竞争加剧及地区安全问题凸显的情况下提出的重点发展与中亚和东南亚国家关系的战略构想。推动“新丝路”建设，需要根据中国国际地位的变化和外部环境复杂化等新情况，调整思路，更新观念，以适应现实要求。
从“互惠互利”到“包容惠及”，树立“领导意识”和“责任意识”。党的十八大报告提出“巩固睦邻友好，深化互利合作，努力使自身发展更好惠及周边国家”，2013年中央周边外交工作座谈会进一步提出“使我国发展更多惠及周边国家，实现共同发展”。“惠及”是在中国成为区域第一大经济体和与周边中小国家力量对比中具有显著优势的情况下适时提出的重大理念创新，以互惠互利为基础的“包容惠及”应该作为中国建设“新丝路”的重要原则。“惠及”理念体现了强国心态，是“强国外交”的理论和实践基础。“惠及”与“互利”并不矛盾，“惠及”是“互利”的进一步提升。对建设“新丝路”而言，道路联通和油气网络等基础设施建设，中国应该在前期投入适当的资金，以吸引和带动更多的投入；对于一些落后地区的资源开发，中国也要更加注意有利于当地经济社会发展的投入和建设。这些看似是中国单方面惠及相关国家发展的举措，实际上将会取得互惠互利的效果，因为道路管网建设是中国发展与这些国家经贸互通和能源合作的基础，适当的发展援助不仅可以提升中国在周边国家的影响力，而且有利于对外直接投资相关合作项目的顺利开展。可以说，“惠及”带来的是中国与“新丝路”周边国家的共同发展，如果我们只关注自己的兴趣，对对方的利益考虑不够，那么就可能出现中国对一些国家的投资越多，越触发当地经济民族主义的情况，最终不利于合作的展开，甚至会引发当地民众对中国合作项目的反感。因此，在“新丝路”的建设中，我们应树立以互惠互利为基础，更注重包容惠及的“领导意识”、“责任意识”和“强国外交”的理念，着眼于区域整体，关注长远利益，注重合作的有效性和持续性。
从“以经促政”到“政经兼顾”，形成处理政治关系与经济合作的新思路。改革开放以来，我国经济发展的强劲势头有力地带动了周边地区国家的发展，因而在处理与周边国家关系时，往往通过密切经济联系就可以促进政治外交关系的稳定和发展。但是随着我国经济外交等国际地位的突显，中国在周边国家中的经济影响力与政治外交影响力开始出现一些不太一致的现象。有外国学者的研究发现，中国经济实力的提升并未能同步提高中国政治外交的影响力。有些国家虽然希望与中国保持密切的经济合作，但是在其外交政策的制定过程中却没有充分考虑中国的意愿。特别是在进入21世纪第二个10年以来，一些周边国家与我国的经济、政治和外交关系越来越复杂，经济联系密切并不意味着政治外交关系就必然稳定，有些时候不是经济关系带动政治关系，而是政治关系左右经济关系。
在“新丝路”的建设过程中，中国需要进一步地研究经济、政治和外交的关系，从“以经促政”转变为“政经兼顾”，逐步形成处理政治关系与经济合作的新思路。一方面要适当优先考虑政治关系，只有在理顺政治关系的基础上，经济合作才能得以顺利有效地推进，一个把中国视为安全威胁的国家，不可能积极参与中国推进的互联互通建设。周边中小国家由于历史和现实原因，对中国的崛起存在一些疑虑是可以理解的，这需要中国做出努力，释放善意，展现诚意，“新丝路”战略已经体现了这一点。中国在提出与中亚国家建设“丝绸之路经济带”的同时，就强调了“决不干涉中亚国家内政、不谋求地区事务主导权，不经营势力范围”的原则，而且把提升与中亚国家之间的双边政治关系放在了首位。2013年9月，习近平主席访问中亚，先后签署了《中土关于建立战略伙伴关系的联合宣言》、《中哈关于进一步深化全面战略伙伴关系的联合宣言》、《中乌关于进一步发展和深化战略伙伴关系的联合宣言》和《中乌友好合作条约》以及《中吉关于建立战略伙伴关系的联合宣言》。中国在提出与东南亚国家建设“海上丝绸之路”的同时，也提出愿与东盟国家商谈缔结睦邻友好合作条约。
另一方面，还要尽量避免通过经济关系达到政治目的。在“新丝路”的建设过程中，可能会出现一些国家在经济上对中国的依赖程度比较高，如果我们由于经济上的优势而表现出政治上的强势，就会影响“新丝路”建设的深入，甚至会导致一些国家因为政治关系上的敏感而对“新丝路”建设持谨慎态度。特别是面对一些涉及主权领土等敏感议题的政治问题，通过经济施压也很难有效果。所以在“新丝路”的建设过程中，我们既要注重政治关系，也要避免政治化，更要充分发挥经济规律的作用。“新丝路”建设涉及国家多、领域广、跨度大，相关国家经济发展水平和政治状态差别较大，科学恰当地处理好政治与经济的关系至关重要。
从“对外开放”到“塑造开放”，为构建开放型经济新体制创造条件。2013年中国首次超过美国，成为世界上最大的货物贸易国，进出口总额达到3.87亿美元。随着中国成为世界第二大经济体、第一大货物贸易国，参与经济全球化和区域经济合作的深化，中国对外开放的国际环境已经发生变化。在进一步深化对外开放的过程中，中国既面临着国内转变增长方式、优化对外贸易结构、国际贸易保护主义、金融市场波动、美元风险和人民币国家化等传统问题，也面临着一些国家出于政治考虑而对中国对外开放的抵制和限制。在这种新的情况下，构建开放型经济新体制不能仅仅依靠国内层面的单方面放松限制，还必须主动为对外开放塑造良好的外部环境，使我国对外开放从“积极推进”阶段发展到“自然融入”阶段。“塑造开放”就是要理顺开放的国际环境，包括促进国际经济秩序更加公平合理，也包括打造经济合作的核心国家和地区。中央提出“构建开放型经济新体制”，“以周边为基础加快实施自由贸易区战略”和“形成面向全球的高标准自由贸易区网络”，正是适应了塑造对外开放环境的现实需要，而“新丝路”建设正是这一战略部署的重大举措。
推进“新丝路”建设需要规则构建
21世纪以来，世界贸易组织多哈回合谈判受阻、多边贸易体制面临挑战；美欧积极推进超区域贸易协定谈判，力图控制新一轮国际经贸规则制定的主导权；我国周边地区各种特惠贸易协定也在不断出现，使得区域经济关系进一步碎片化；中国在对外开放新阶段，面临的规则、标准限制和争端越来越多。建设“新丝路”为中国推动更新国际合作机制和国际规则构建提供了机遇，研究制定有效的国际规则也为“新丝路”建设提供保证。中国作为“新丝路”建设倡议的发起国，应该在其中积极发挥领导作用，主动承担创新合作机制、构建国际规则的责任。
借倡导丝绸之路之际，提出合作的主流思想和指导原则。“新丝路”相关国家发展水平差别比较大，利益需求也各有不同，将众多国家协调在一起，必须有一个能够保证合作顺利推进以及参与各方都能接受的原则。上海合作组织形成了“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”，而东盟在引领东亚区域合作过程中，形成了照顾各方舒适度和柔性的“东盟方式”。“新丝路”建设也需要有一个能够凝聚各方共识的主流思想，包括处理国家之间经济关系的原则、协调政治关系与经济合作的原则、达成共识的规则、解决争端的原则等。习近平主席指出古丝绸之路留给我们的宝贵启示是“团结互信、平等互利、包容互鉴、合作共赢”，中国可以在此基础上，为“新丝路”建设研究提出更为具体的指导原则。
积极发挥领导作用，引领合作的规则制定与机制建设。在参与东亚区域合作的过程中，中国一直明确支持东盟发挥领导作用，其重要原因是避免因大国之间领导权竞争而影响区域合作的开展，也是为了避免一些中小国家对中国构建自己“势力范围”的担心。现在情况已经不同，在建设“新丝路”的过程中，中国需要积极发挥领导作用。首先是因为“新丝路”是中国发起的合作倡议，地域跨度大，情况复杂，不可能寄希望于其他国家或地区组织来帮助中国推动；其次，中国对“新丝路”有着自己的目标和预期，只有中国引领合作进程，才能保证各项主张的落实；最后，作为亚洲东部地区最大的经济体，只有中国有能力承担起“新丝路”建设的成本，也只有中国具有将“新丝路”上不同国家通过经济纽带联系在一起的实力。发挥领导作用，需要在“新丝路”的机制建设过程中，积极提出合作方案、确定行动准则、制定行业标准，也需要中国积极承担相应的成本。亚洲基础设施投资银行等的建设是根本，中国需要对投资银行的宗旨原则、成员构成模式、治理机制、投资标准、保障措施等进行深入的研究，提出可行方案，选拔优秀人才，并承担最大的出资份额。
坚持包容兼顾原则，注重处理新老机制间的复杂关系。在“新丝路”涵盖的区域，已经存在诸多政治经济合作机制。在东欧、中亚地区已经建立有“俄白哈关税同盟”，俄罗斯也在积极推动欧亚联盟的建设，还有发展比较成熟的上海合作组织。在东南亚地区，中国已经与东盟建立起自由贸易区，而且东盟内部区域经济合作机制建设相对比较完善，目前还有美国推进的TPP和中国推进的RCEP等。推进“新丝路”建设，需要处理好新机制与现有机制之间的关系，总的原则是尊重现有机制，包容兼顾、推陈出新。
结语
任何大国的发展都必须兼顾国内外的资源和市场。中国崛起的过程，也是中国经济融入并走向世界的过程。现在，中国对外开放已经进入了一个新的阶段，外部的政治经济环境也发生了巨大的变化。积极参与国际政治经济规则的制定，不仅能使中国在规则和秩序层面维护和保证自己在全球的利益，而且也满足了国际社会希望中国在国际规则和秩序的重构中发挥更大作用的需要。建设“新丝路”为中国推动更新国际合作机制和国际规则构建提供了机遇，研究制定有效的国际规则也为“新丝路”建设提供了保证。“新丝路”体现了中国整合与自己经济联系密切地区的尝试，中国与“新丝路”相关国家是平等互利的合作关系，“新丝路”也不是圈占势力范围。
本文系国家社科基金重点项目“全球价值链时代国际规则制定与我国的对策研究”的阶段性成果，项目编号：14AGJ015
