截至2014年中期，我国大部分省级政府已经在“权责发生制政府综合财务报告”的框架下基本完成了地方政府资产负债表的试编工作，目前正在总结经验，争取完善编制的原则和方法，并开始研究如何使用资产负债表。有些地区（如上海、江西、安徽等）已经在区县层面开始试编政府资产负债表。
中国地方政府资产负债表的试编，原则上与国际通行的做法基本相符，但在口径、估值方法、会计标准等方面也遇到了不少具有中国特色的问题。有些问题的解决方案可以在短期内取得共识；但有些难点问题源于体制和政策的不确定性，短期内难以取得完全共识。
笔者的观点是，处理这些难点问题时，首先应该考虑编制资产负债表的主要目的是什么。从目前情况来看，我国地方政府编制资产负债表的首要目的应该是帮助评估地方政府所面临的债务风险和未来的偿债能力。基于这个观点，在处理口径等有争议的问题时就应该充分考虑：一是政府是否负有偿债责任（如由于政府对公益性的国有企业负有偿债责任，这些国有企业就应该并表计入政府资产负债表）；二是这些资产的可变现性（只有有一定可变现能力的资产才有助于提高政府的偿债能力）。
第一，国有企业是否和如何计入政府资产负债表。发达国家的国有企业占GDP的比重多在1%或略高的水平，国有企业纳入政府资产负债表的具体方法和原则（如完全并表或仅将国有企业权益计入政府资产负债表）对政府资产负债规模的影响不大。但是，我国国有企业占GDP的比重高达30%，资产（或净资产）占全国企业的比重更高，并表方法因而可能会显著影响分析的结论。
笔者的建议是，将国有企业分为公益性与非公益性两类。公益性国有企业承担公益性责任，现金流无法持续覆盖项目成本，政府对其负有显性的偿债责任，应该将其并入政府资产负债表。对于非公益性的国有企业（如在竞争性领域的国有企业），政府不应承担其偿债责任（若干竞争性国企即使倒闭也不会导致公共服务的中断），但有出售（变现）所持有股权的权利，因此应当将政府持有的该企业权益计入政府资产负债表中。
在实际编制地方政府资产负债表的过程中，公益性与非公益性国有企业之间会出现“灰色地带”，比如，有一些同时承担公益性与非公益性项目的平台类国有企业。因涉及尚未完成的国有企业改革，目前只能暂时借用上级机构设定的口径（如审计署规定的政府融资平台）来定义公益性企业，未来则可以考虑为公益性项目（而非企业）单独编制资产负债表，并将此表并入政府资产负债表。从长期看，地方融资平台的改革方向应该是将公益性项目整合在公益性国有企业内，同时将非公益性项目逐步独立为非公益性企业，不再纳入平台口径，或出售给民营资本。在这项改革取得实质性进展之后，“灰色地带”自然消失，国有企业如何纳入政府报表的问题也就迎刃而解了。
第二，特殊资产是否应该计入政府资产负债表。所谓特殊资产，指部分没有相应负债的公共基础设施（如公路、桥梁、公园等）、土地和矿产等自然资源、文物资产等。
笔者的建议是，不收费的和无法收费的公共基础设施，可以暂不计入。原因在于，这些资产存在的目的是为公众提供不可或缺的公共服务，它们无法变现，其存在并不增加政府的未来偿债能力。
土地和矿产资源的情况较为复杂。笔者的建议是，已经被政府（如土地储备中心）收购的土地应该计为政府资产，但尚未收储的土地暂不计入。理由至少有二：一是未来哪些土地可以出售以及出售的市场价格有巨大的不确定性；二是如果将未来可能转让的土地都计入政府资产，会造成“政府未来财政总收入将比现在大幅提高、政府偿债能力很高”的假象。事实上，我国全口径政府预算中目前每年已经包括了约4万亿元人民币的土地出让金，土地出让对应的刚性支出（如拆迁安置费用等）也非常大，政府土地出让的净收入未来大幅上升的可能性很小。
至于矿产资源，鉴于已探明储量的大部分矿产资源已经为国有企业所持有，而国有企业的资产或权益已经通过并表或权益法计入了政府资产负债表，不应该再重复计入。对于已探明储量但未归属任何企业的矿产资源，理论上可将其计入政府资产负债表，但由于未来价格、开发成本和可变现能力均具有不确定性，可以暂不计入，待未来有更高质量数据之后再考虑纳入。
对于动植物资产（树木、动物等）等其他自然资源，笔者认为保护自然资源和环境是政府不可推卸的责任，而且未来压力会越来越大，这些资源的存在已成为不可或缺的公共服务的一部分，从这个意义上说没有可变现性，而且估值也十分困难，因此目前不应计入政府资产负债表。
关于文物资产，政府出售某些一般文物不会引起太大的社会争议，而代表国家民族文化精神的重要文物则从政治和道义上没有可变现性。然而，这两类文物区分起来比较困难，市场价值也十分不确定，因此建议暂不考虑将这部分资产纳入政府资产负债表。
第三，养老保险负债是否应该计入政府资产负债表。对已经实现政府公务员和事业单位养老金并轨改革的地方，未来累计养老金缺口(即未来一定时期内政府支付给这些职工的养老金减去当期养老金缴费)的现值应该计为政府的负债。注意，纳入的应该是缺口的现值，而不是政府支付养老金总额的现值。在具体测算时，财政部和省级政府应该给下级政府提供比较具体的负债支付标准的计算方法、计算缴费的公式以及对“一定时期”的统一定义。
城镇企业职工养老金的基础养老金部分（即现收现付部分）的未来累计缺口的现值，由于政府对此负有偿付责任，从理论上来说也应该计入政府的负债。但是，体制上还存在多项不确定性：目前省级统筹的体制如在未来某个时点变为全国统筹，则要求将此负债计入中央政府资产负债表而非省级政府资产负债表；政府如在未来某个时点提高企业职工的退休年龄，则会明显减小缺口；政府如在未来某个时点划拨部分国有资产到社保体系，又将会弥补部分缺口。基于这些不确定性，笔者的建议是：审慎的省级政府应该假设体制不变，在此基础上计算企业养老金缺口导致的省级政府隐性负债，并将其在资产负债表中做附注处理。
关于资产负债表使用的几个问题
编制和公布地方政府资产负债表，并在此基础上推动各项改革，将有助于提高政府透明度、建立地方政府的预算约束（尤其是对负债的约束）、取得债券评级信息以及提高财政管理的精细化水平。地方政府可以主动在如下几方面发掘资产负债表的使用价值，推动地方财政改革。
第一，主动披露资产负债表的部分内容。虽然目前财政部还没有要求10个地方债自发自还的试点地区公布资产负债表，但是一些基础工作做得较好的地区可以主动向社会和评级公司披露资产负债表中的部分信息，在提高透明度方面起到引领其他地区、推动良性竞争的作用。从中期看，未来所有独立发债的地方政府都应该公布资产负债表。
第二，在独立发债过程中，要主动组织对投资者的路演活动。一些地方政府可以考虑在发债过程中，以路演的形式回答机构投资者的提问。投资者提问的相当部分会涉及资产负债数据（如资产和负债的口径与估值、未来的隐性与或有负债、资产的可变现能力等），因此，路演要求地方政府的主要领导和有关部门充分掌握资产负债表及其问题的信息，并有足够的增加透明度的意愿。投资者的提问也将成为地方政府继续完善财政报告体系、提高透明度和预算约束的重要动力。可以说，是否愿意直接面对投资者将是区分地方政府透明度的试金石。
第三，在统计和公布全口径负债的基础上，规定地方债务的上限。目前已有多个省市公布了债务上限要求，如负债率（债务余额与财政收入之比）不得超过100%，下一年度偿债率（还本付息支出与财政收入之比）不得超过20%，超过者不得新增债务余额等规定。建立债务上限的基础是获得目前债务率的数据，而这些数据则来自资产负债表。建立债务上限的做法应该在全国推广，短期内可以采用政府规定的形式，中长期应该逐步过渡到地方人大立法的形式。
第四，在资产负债表的基础上，建立上级政府对下级政府的风险预警体制。根据国际经验，上级政府对下级政府的财政风险预警体制大多根据负债率、偿债率、应付款与现金资产之比等指标来设定监控和干预的“触发”底线。因此，建立预警体系也是资产负债表的“衍生品”之一。
第五，在资产负债表的基础上，建立债务可持续性模型。债务可持续性预测是其他国家普遍采用的判断政府财政政策是否可持续的分析工具，其基础也是资产负债表，尤其是其中的债务信息。债务可持续性预测的重要功能是将某些政策的未来成本显性化，从而增加预算约束。例如，如果今天政府作出了某些对未来支出的承诺（如养老金、教育、医疗等，或提供了大规模的担保），尽管对当期的财政收支没有影响，但可能明显增加未来的支出或负债，这些未来的支出和负债就可以在债务可持续性模型中显现出来。此外，这个模型还可以反映出与直接债务和所担保债务的期限结构相关的风险。
债务可持续性预测在国外已成为标准的财政分析方法。现在我国各地都已经开始实行滚动预算，在此基础上可以扩展为债务可持续性的分析模型。有关部门可以将标准的债务可持续性预测模型做成模板，对地方政府进行培训后即可操作。最近也有民间研究机构开始为地方政府提供债务可持续性分析的技术帮助。
第六，提供金融资产负债表。地方政府的资产负债表中应该包括金融资产负债表。金融资产的主要内容为现金、存款、有二级市场交易的债券、股票、各种应收账款等可变现资产。金融资产负债表的数据较易获得，对资本市场判断地方政府的流动性风险有较高的价值。如果某些地方在短期内难以公布完整的资产负债表，可以考虑首先公布其金融资产负债表。
马骏博士现任中国人民银行研究局首席经济学家。2000～2014年初在德意志银行工作，曾任大中华区首席经济学家、首席策略师、董事总经理。1992～2000年曾在世界银行和国际货币基金组织任经济学家和高级经济学家。1988～1990年为国务院发展研究中心研究人员。研究领域包括宏观经济、货币与汇率、财税改革、地方债、环境经济等。发表了数百篇文章和九本著作，曾四度被《机构投资者》杂志评为亚洲经济学家第一名。
