《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》将处理好政府与市场关系定性为深化经济体制改革的核心问题。提出要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续的发展。全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从细则上突出了市场机制在资源配置中的决定性作用。当前全面深化经济体制改革和促进经济发展方式转变过程中，有效重构政府与市场关系是实现转型发展和经济结构调整的关键所在。
一、我国发展方式转变的历史背景及发展困境
我国提出发展方式转型的战略由来已久，最早在1979年中共中央和国务院提出用三年时间对经济生产领域进行“调整、改革、整顿、提高”，压缩工业基本建设规模，增强农业和提高轻工业比重；随后，1981年在“进一步调整国民经济”的过程中，又正式提出要“走出一条速度比较实在、经济效益比较好、人民可以得到更多实惠的路子”；1996第八届全国人大将“实现经济增长方式从粗放到集约转变”规定为“九五”（1996-2000）的一项基本任务；“十五”将经济结构调整升级规定为五年经济发展的“主线”；“十一五”强调必须加快转变经济增长方式；“十二五”提出以转变经济发展方式为主线，将经济发展方式转变上升到了战略的高度。
然而，回顾三十五年来的发展历程，直到十八届三中全会召开前夕，我国尚未能有效实现发展方式的转变。发展方式转变的进程和步伐越来越受到现实困境的阻碍。政府主导的经济发展模式的弊端正逐步显现，传统发展方式对经济和社会的可持续发展正构成严峻的挑战。如何重构市场与政府之间的关系，有效促进发展方式转变是当前学术研究和我国发展改革正面临的战略性课题。尽管我国市场化改革已经取得了长足的进步，但受传统计划经济体制的影响，我国市场经济体系受到政府干预和影响的痕迹一直比较突出，土地、水电、通信等基础生产要素价格受到垄断影响较大，市场价格机制严重扭曲。政府对资源价格的主导和控制造成了发展方式的扭曲，粗放型生产企业在税收优惠和廉价土地成本的刺激下，实现“摊大饼式”的发展，当前众多行业出现产能过程就是市场机制被扭曲的结果。
历史上，政府主导的发展模式大多会走向失败的宿命，作为计划经济的苏联，从第九个五年计划开始（1971-1975）就确定了经济工作的重点是实现增长方式从外延为主到内涵为主的转变的政策方针，之后的五年计划都写进这一条，但一直到1991年苏联解体也未能实现经济结构的有效调整。[1]上世纪七八十年代韩国和台湾先后提出重工业化战略，但政府扶植的产业最终都以失败告终。金融危机后，美国和欧盟政府都提出一系列具有较强政府主导色彩的发展战略，但至今举步维艰。我国在过去几年中，地方政府一度大力推动风电和光伏打产业等新能源建设，当前新能源产业整体亏损和过剩的局面实质上意味着政府干预产业升级的失败。由此可见，发展方式转变不是单纯的宏观调控问题，更为关键的是如何理顺政府和市场在资源配置中的地位和作用问题。
政府和市场两者之间的互动关系一直是评判政府类型和社会制度的主要标准，同时也是政治和经济体制改革的核心内容。政府与市场互为边界，任何对原有边界的超越都会造成较大的经济影响。为此，各主要经济增长理论都将二者的边界关系视为重要的研究视角。
政府与市场之间的关系一直是政治经济学和发展经济学讨论的焦点，亚当.斯密以来的古典经济学认为市场是一只看不见的手，可以有效地引导市场中的经济行为。法国经济学家萨伊以此为基础，将无政府的自由市场理念推到了顶峰。
然而从十九世纪早期资本主义国家爆发大规模经济危机开始，一直到二十世纪初，人类社会不得不从混乱的市场转向依靠政府主导的经济体系中来，1917年人类历史上诞生了第一个社会主义国家，1933年罗斯福就任美国总统，随后实行“新政”。1936年《就业利息和货币通论》出版标志着凯恩斯主义正式步入现代经济学殿堂，凯恩斯主义挑战了100多年来“自由市场主义”的教条，并一举成为二战后世界各国大规模经济建设中的重要经济理论。
在经历过两次石油危机，资本主义国家重新陷入增长困境时，凯恩斯主义开始逐步被市场疏远。新自由主义成为世界经济的理论思潮，以弗里德曼为首的货币主义学派，以卢卡斯、萨金特等人为代表的“理性预期学派”，以斯蒂格利茨、阿克洛夫、菲尔普斯等人为代表的新凯恩斯主义都是新自由主义理论流派的集中体现。撒切尔夫人和里根总统时期的政策改革是这些理论实践的真实写照。在东欧巨变和苏联解体的背景下，九十年代的美国和其他主要资本主义国家经济增长势头良好，以“华盛顿共识”为代表的新自由主义被推至历史的顶峰。
2008年金融危机是世界经济理论的一个转折点，危机之后尽管还没有出现新的重大理论变革。但毋庸置疑的是，华盛顿共识所倡导的自由市场理念已经不再被世界和历史接受。以“北京共识”的提出和对“中国模式”的探讨为标志，学术界正重新思考政府与市场的关系。最具启发意义的是，中国政府从可持续发展角度出发，并不沾沾自喜于三十年的辉煌业绩，而是重新思考改革和发展之路，重新定位市场在社会主义市场经济中的地位和作用。
1978年十一届三中全会的召开是中国市场化改革的逻辑起点，以农业经营体制的家庭联产承包改革为开端，我国在所有制经营形式上首先取得改革突破。与此同时，我国通过对外开放的倒逼机制推动国内一系列改革，政府不断向市场放权，尽管改革实施的幅度有限，但这一时期的改革对后来影响深远。
1984年十二届三中全会提出“有计划的商品经济”，是1978年改革的发展和深化。强调要突破将计划经济同商品经济对立的观念，要自觉依据和运用价值规律，同时提出缩小指令性计划，扩大指导性计划的意见。在所有制改革方面，城市国有企业改革提升日程，推动政企分开，简政放权，使企业自主经营、自负盈亏。提出建立多种形势的责任制，促进所有制多元化发展。十二届三中全会的改革为市场机制的发展提供了契机。
1988年十三届三中全会的召开是我国社会主义市场经济发展中又一个里程碑。这一时期最核心的市场化改革当属价格机制改革，最早从1984年开始我国开始提出“价格双轨制改革”，力图改变价值规律严重扭曲的局面。1988年上半年我国开始“价格闯关”的改革，以便让价值规律有效的发挥市场机制作用，但当年改革导致巨大的通胀。十三届三中全会的召开正是应对价格闯关失败的秩序整顿，提出1989、1990年改革和建设的重点是治理经济环境和整顿经济秩序。
1992年是中国市场经济体制改革的突破口，鉴于整个八十年代对“资”与“社”的争论始终没有定论，这一问题在1992年邓小平南巡时得以最终定调，这也是中国社会主义市场经济理论正式形成的起点。1993年召开的十四届三中全会正式提出建立社会主义市场经济体制，提出建立现代企业制度，培育和发展市场体系，进一步进行农村经济改革，社会主义市场经济体制框架基本建立。在后续的改革实践中，社会主义市场经济理论得以不断完善，政府与市场互动关系的渐进式变革从此有了坚实的理论基础。
九十年代后期，我国市场体制改革不断向前推进，特别是加入WTO以后，我国在市场化机制建设，市场要素培育方面取得了长足性进步，法律体制不断完善，政企边界进一步明晰。2003年召开的十六届三中全会进一步提出完善社会主义市场经济的决定，提出进一步巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济发展的决定。国务院及有关部门积极推动其他形式非公所有制的发展，并出台相关政策法规。比如鼓励民企发展的“新旧36条”，市场经济主体更加多元，市场经济体系更加完善。
本次十八届三中全会提出了发挥市场在资源配置中发挥决定性作用，前所未有地突出市场在社会主义市场经济中的主导和支配作用。市场机制正式从后台走向前台，体现了在社会主义市场经济框架内政府与市场关系的实质性转变与重构。因此，回顾历次改革历程可以发现，三十五年以来的改革始终坚持社会主义市场经济的发展方向，改革的最终归宿是为市场机制发挥主导作用创造了基本运行环境和制度基础。
（三）“开放”与“放开”的关系辨析——论过去三十年政府与市场的互动历程
过去三十多年的高速经济增长使得人们在市场与政府关系的认识上产生一个基本误判，一般认为过去由政府主导的产业发展对中国创新经济、经济结构竞争力影响深远，并将过去的经济发展认为是政府对经济直接干预的原因。这一判断的最大缺陷在于忽视了市场因素作为中间变量所发挥的资源调配作用。
如上文所述，过去三十五年的改革历程表明政府并非直接参与经济运行，而是在于完善各种市场化机制。我国的改革经历了从局部到总体，从控制到放开的渐进式转变。从本质上讲，改革开放以来的改革实质是将一些计划经济体制内政府牢牢控制的领域逐步放开，“放开”是前一轮改革的本质体现。通过不断的政策“放开”与国际接轨，使中国成为世界经济体系中的一员。在此基础上再推动一系列配套改革。比如放开对外资和国外商品的限制，放开对国内私营企业和个人的限制，五个特区的设立、浦东开发、加入WTO等改革的本质是“放开”。其他系列改革，大都可以归纳至“放开”的范畴，比如推行家庭联产承包责任制，准许私营企业入股国企，准许农民工子女在工作城市高考，准许外地人在工作城市买房和获得社会保障、准许私营部门进入传统国家控制领域，政府“放开”的本质是为市场机制腾出空间，所放开的政策都可以归结为生产要素范畴。
以“放开”为特征的改革可以归结为市场要素的完善，如果将过去三十多年的经济发展模式定义为我国外向型战略下的经济变革，那么政府所做的一切改革归根结底是完善各种生产要素体系，建立和健全市场机制。改革开放本质上是向市场放权，FDI流入通过生产过程中的溢出效应提升我国技术竞争力，政府通过对出口加工区和高新技术开发区推动，完善劳动力、技术和资本等要素市场改革。最初来我国投资的外商企业着眼于利用我国廉价的劳动力要素，后来高新技术企业来我国投资则是进一步利用我国包括劳动力、资本和技术等各种要素在内的综合市场资源。政府通过基础设施建设、改革税收体系、简化行政审批、推动贸易便利化，实质上是在降低交易环节的交易成本，使得中国的投资环境更具有市场竞争力。农业土地、国有企业产权领域的改革实质上是完善社会主义市场经济的产权体制，提升农业和工商业经营活力。
因此，顺着这个思路分析，政府在过去的改革中扮演的角色主要是完善市场经济体系，而并非经济增长和产业升级的直接贡献者。我们常常受到过去高速增长的误导，将经济成就过多地归结为政府的功绩而淡化了市场机制的作用。重新思考政府与市场关系对于新一轮改革和发展关系转变意义深远。十八届三中全会强调突出市场在资源配置中的突出作用从本质上定义了政府与市场的边界关系。
三、在市场机制决定性作用前提下实现创新驱动和转型发展
经济发展方式转变包括经济结构调整、生产率水平提升、改变生产与自然的关系、协调生产与分配的关系等诸多方面，是一个涉及经济体制、经济结构、经济组织的有机系统，在发展方式转变过程中思考和重构市场与政府关系具有较强的理论和现实意义。
（一）发挥市场在在创新过程中对资源配置的决定性作用为前提
创新作为实现转型发展的关键，是推动发展方式转变的重要动力机制，创新活动需要建立在市场机制基础上，通过市场机制调配创新过程中的各种资源，实现创新产品生产和供需的可持续循环。市场经济条件下，绝大部分创新活动都体现了市场经济的价值规律特征，创新产品需要最终在市场上获得交易贴现才能使得创新行为获得可持续性。当前发展方式转变过程中，创新活动的市场化实现方式更具有典型性，包括两个方面的原因：(1)当前经济体系的复杂程度已经远远超出政府的把控能力，信息化时代政府对市场信息的跟踪和把握已经远超其日渐庞杂的职能范围。政府无法通过足够专业的分析，选择合适的干预方向和干预力度。比如政府无法比市场更有效地意识到未来产业的发展方向，也无法对未来产业发展方向做出更为敏感的调整。美国信息产业是风险基金直接干预的结果，克林顿政府提出的“信息高速公路”只是因势利导地调动市场积极性，并非信息技术革命发展的原因。（2）当前全球主要经济体已进入后工业化时代，经济增速放缓，政府负债形势严峻。政府可以动用经济资源的能力和规模明显下降，我国亦如此，当前也面临着较高的政府负债的问题，有研究显示我国政府债务总规模占GDP比重达到80%。尽管这一数据不一定准确，但当前我国地方政府面临高债务的困扰已是不争的事实。政府受到所掌控的实际经济资源的限制，直接参与经济发展方式转变已经失去现实可行性。因此政府已经无法再通过大规模资金投入推动高端产业的发展，否则在经济发展水平和市场环境尚不足以支撑高端产业发展时，政府的过度拔高和推动只会产生事与愿违的结果。与其认为苏联在太空竞争中失利是美国的计谋，倒不如认为太空产业超出了原苏联政府的干预能力，既包括原苏联政府的经济能力，也包括原苏联政府对其科学家在一定时期内取得科研成果能力的误判。
（二）打破垄断机制，完善创新要素市场的价值规律机制
受计划经济向市场经济转型过程中计划制度残留的影响，当前我国存在较严重的行业或部门垄断的现象，由此造成诸多经济和社会发展问题。垄断企业依靠其垄断地位获得较高的垄断收益，因而没有市场竞争压力，这种情况下，垄断企业不会主动通过创新提高自身的技术竞争力或经营结构。因此，垄断行为实质上阻断了行业之间的流动性。阻碍了推动创新的市场倒逼机制。[2]为此，政府应该从垄断行业改革尤其是国有企业改革入手，提升市场公平竞争水平。此外，我国地方政府间的竞争机制使得全国各地通过产能锦标赛竞争实现税收和GDP增长的目标。地方政府间的竞争实质上是一种“唯GDP独尊”政府治理价值论的垄断，为实现GDP的以量取胜，生产经营形式可以不分青红皂白，因此受到行政价值观驱动的增长模式从本质上破坏了创新的市场经营环境，因此，打破垄断机制需要从解决行政治理模式着手。此外，尤其需要加以突出的是，我国需要打破行业垄断机制，发挥民营企业的创新能力，使得所有市场参与者受到充分的激励。与此同时，鼓励新型金融产业的发展，完善知识产权保护体系，完善要素市场，建立和完善专利等知识产权的交易平台，完善创新经济的产业生态。
传统粗放式扩张很大程度上受到市场机制扭曲和政府对生产要素价格控制的影响。土地、环境、劳动力、资本和创新产品等生产要素的价格错位使得相关落后产能的实际生产成本长期低于市场均衡价格。市场机制无法通过供求关系变化改变相关产品的边际成本，使得相关粗放型产业边际利润永远为正。经济理论表明，在边际利润大于零的情况下，企业总可以通过不断追加产能以达到利润最大化的目标。如果考虑到资本价格错位下信用无限扩张的因素，企业的粗放式生产行为实质上形成了生产经营中的“庞氏骗局”。因为以往的扩张经历让企业家产生一种幻觉，认为市场对企业规模扩张的消化总是无限的，因此在失去创新的倒逼机制之后，企业可以沿袭过去的生产路径，通过不断增大的银行信贷垫付未来产成品的市场收益。然而，这种市场幻觉几乎在金融危机前后彻底破灭，国内和国际需求的双萎缩意味着市场消化能力已经达到极限。因此，依靠要素价格错位延缓边际成本下降至企业生产临界点将会最终造成我国经济发展的转型危机。发展方式转变大局下，突出市场机制决定性作用的意义便不言而喻。
（三）完善创新激励的政策环境与政府功能的重新定位
发展方式转变作为当前经济发展过程中的迫切问题，十八届三中全会提出加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家。“加快”两字突出转型的紧迫性，“创新性国家”强调了转型的发展路径问题。因此，强调市场在资源配置中的主导作用对于加快转变发展方式的政策含义可以概括为，通过市场对资源的有效配置实现创新驱动和转型发展的新路径。[3]创新具有市场自发形成的特征，三次科技革命并非政府推动完成，市场经济条件下，科技的进步通常以获得市场回报为支撑，生产创新产品的企业和研发机构可以将技术创新融入到产业体系中，市场机制可以在创新驱动过程中对市场资源形成有效的配置，进而促进产业的技术升级和企业的市场自生能力。[4]
（1）在市场机制下定性创新的商品属性，完善创新方向的市场化引导机制
创新成果以专利形式作为产品载体，通过市场交易获得创新产品的技术垄断性收益。专利作为一套鼓励技术变化、提高创新私人收益率，使之接近社会收益率系统的激励机制，是市场机制对资源配置的结果。[5]创新应该首先作为一个商品才可以在交易中获得收益贴现，而专利作为知识产权的体现可以为市场运作提供交易标的物。创新是一个创造性的破坏的过程，一个技术创新使得前一个技术创新过时。新进入厂商的威胁使得前一个厂商不能原地不动或坐享其成，竞争的压力使得他们不断地进行研究开发。
创新作为一种商品应该在市场中找到生存空间，缺乏市场支撑的创新最终会成为社会的负资产，创新产品的多元性决定创新需要获得市场机制的指引。政府主导的产业政策之所以大部分以失败告终，最主要的原因在于政府引导机制缺乏市场基础。我国光伏和风电产业之所以出现过剩，主要原因在于这类产品的创新与生产并不是以市场需求为导向。政府将新能源产业简单地定性为这两类产品的生产开发，严重忽视了创新方向的市场化引导机制。
（2）理解创新促进过程中政府的政策激励和资源整合功能
市场经济条件下，创新产品的实现离不开创新资金的支撑，纵观主要科技强国的发展历程，一个健全的创新市场体系是他们取得科技竞争力的基本前提。美国著名科技产业的成长几乎都受到金融市场的扶持，华尔街股权投资企业成为美国科技创新最有力的支持者。新加坡和韩国也具有比较发达的创新产业投融资体系，对本国创新产业发展起到了很好的推动作用。政府可以为创新行为提供便利的投融资环境，推动科研成果的市场化转换路径。
创新需要良好的政策激励，熊彼特认为良好的制度设计有助于创新的实现，政府应该维持一个自由开放的环境，通过政策机制激发企业家不断创新的精神，进而推动知识和技术在生产领域的应用。企业家精神是创新的内动力，政府作为中间人起到制度设计和激励创新活力的作用。威廉·伊斯特利在研究所有增长理论后发现，投资、教育、贷款援助、知识外溢等传统导致增长的因素没有一个能成为推动发展的长久因素，经济发展的真正秘密在于背后始终存在一种激励机制。[6]市场经济中的政府应该向市场注入更多的激励因素，引导和刺激经济发展。对我国而言，创新的主体是微观层面的企业，政府应该关注创新体制的设计而非创新本身，通过完善相关机制去激励创新主体的创新行为。
四、总结
总体而言，尽管在不同经济发展阶段，政府与市场在资源配置中扮演不同的角色，但作为普遍意义上的规律，政府主导作用主要体现在经济萧条或市场失灵时，政府从制度设计层面去解决市场失灵问题，比如通过财政扩张政策解决有效需求不足，但在经济增长的常态时期，政府不应替代市场去配置资源。十八届三中全会提出加快发展方式转变，意味着政府在创新驱动过程中应该重新思考自身的角色定位，创新作为一种产品生产过程应该将其融入到市场经济体系中，让市场发挥资源配置作用。除了社会管理领域外，过去三十多年来政府改革所做的事都可以归结为要素市场的完善和市场体制的健全。当前创新驱动和转型发展过程中，政府的职能应该更明确定位为完善和健全市场经济体制的功能上，推动和建立创新驱动和转型发展的激励机制。
注释：
[1]吴敬琏.中国增长模式抉择[M].上海：上海远东出版社，2010.3
[2]魏杰.对当前我国经济结构调整的一些思考[J].郑州大学学报.2011.1
[3]曲哲涵等.十八大报告提出创新驱动转型发展新动力[N].人民日报，2012.11.12
[4]林毅夫.经济发展与转型——思潮、思潮与自身能力[M].北京：北京大学出版社，2008.6
[5][美]道格拉斯C.诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海人民出版社，1994.12
[6][美]威廉•伊斯特利.在经济增长的迷雾中求索[M].北京：中信出版社，2005.1
