1.改革背景
城市融资改革是实现高效、包容、可持续城镇化的基础，需要开展财政和金融改革，以适应政府职能的不断转变，并为地方政府提供恰当激励，使其行为与国家总体目标一致。中国需要消除城镇居民和外来转移人口之间公共服务水平的不均等，还要提供能服务于今后20年即将进入城市的3亿新增转移人口的基础设施和社会服务，所以财政体系需要逐渐做到在全国提供统一的最低公共服务水平。通过改革，中国的城镇化将更加有效，城镇化带来的财政收益以及增收渠道的拓宽将足以满足不断上升的支出需要，弥补今后土地出让收入的下降。
改革需要解决深层次的问题，而不只是填补公共服务和基础设施支出的资金缺口。城镇化进程暴露了中国财政和金融体系的一些弱点，这些弱点降低了中国的经济增长效率，削弱了增长的包容性。具体问题包括：过度依赖土地融资，对地方政府债务缺乏监管，不合理的财税优惠政策影响市场统一和公平竞争，地方政府的支出决策缺乏约束。
适应政府职能转变将是城市融资改革的核心。改革后的体系，应当把政府作为平等、高效的公共服务提供者，与其他部门的投资和生产功能更清楚地区分开。财政体系要使人和企业的流动基于他们在哪里生产力最高，而非哪里的地方政府提供最好的税收待遇或土地优惠。公共财政需要促进农民工及其家庭真正融入城镇。今后，土地出让收入会逐渐减少，需要开辟新的地方财源来弥补，筹资方式要对各类经济活动保持中性。为提供基础设施投资，可允许地方政府在恰当监管的前提下举债。金融部门需要高效配置资本，以满足地方政府基础设施建设的融资需求，同时要对地方政府施加金融纪律，避免对金融部门的扰乱。最后，可以提高私营部门在融资、基础设施建设和其他公共服务方面的作用。
需要对整个体系进行全面综合的改革，而不是采取零打碎敲的方式。在当前的城镇化融资体系下，很难把税收制度、税收征管、政府间财政关系、土地财政、城市基础设施融资与地方债务管理的改革分开，因此需要考虑一揽子改革方案中各项内容的相互配合以及对经济的综合影响。有些改革事项可在非常短的时间内完成，如对某些支出责任进行重新划分；而另外一些改革则需要逐步推开——先在省会城市开展，然后推向其他城市；还有一些改革需要更长的时间来实施。这样，这里提出的全面改革方案就可以在一段时间里逐渐推出。
2.改革政府收入来源
财政体系是一个重要的激励机制——应当对税基和转移支付制度进行改革，为地方政府提供必要的资源和激励，使它们能够并愿意向所有居民提供公共服务，同时积极为城市发展和增长提供良好条件，而不是直接扮演土地开发商和城市扩张者的角色。要控制地方政府招商引资的激励，以便抑制低效的税收竞争以及对没有生命力的企业的支持。在这方面，改革税收结构和税收分享体系非常重要，但政府对企业其他支持方式的法规也很重要——包括廉价供应土地、公用事业补贴和税收减免等。可采取的一个改革步骤是要求地方政府公布其对企业的支持，将这项信息作为年度预算的附件。智利、印度和韩国等都发布“税式支出”年度报告，反映这类支持。欧盟对成员国政府对企业提供何种支持有具体规定，允许的支持只限于那些符合欧盟总体目标的领域，如地区发展和研发活动等。
地方政府拥有稳固的税基对提高效率和加强问责是非常重要的。单一制国家中，地方政府的支出往往高于其收入，在一定程度上这是因为增值税等税项由中央一级征管，这意味着中央要向地方提供资金才能满足其支出需要。更好的体系是确保地方支出中有相当一部分来自地方政府控制的地方税收，这样的体系可以给地方政府施加财政纪律：由于地方的税收与当地领导人的联系更直接，可以加强当地居民对领导人的问责。而且，对那些受益于本地公共服务的人征税，可以使地方政府更好地协调公共支出的收益和成本。最后，地方政府最好能拥有一个稳定税基，因为与中央政府相比，地方的融资能力较为有限，而且它们也没有中央政府那种调控宏观经济的职能。
对房产征收不动产税将为地方政府提供一个稳定的收入来源，而且征税对象也与公共服务的受益者一致。在不少发展中国家和发达国家，不动产税都是地方政府的主要税种。在中国，征收不动产税可以实现两个重要目标：它接近于一种对城市公共服务的收费，又是对房地产财富的征税。不动产税永远不会受到选民欢迎，但从一定意义上说这正是这类税项的原理：如果地方政府想多花钱，那它就必须有充分理由，向纳税人说明花钱的必要性。实行了不动产税，辖区内土地升值，会使地方政府收入增加，这是对地方领导人良好管理的一种回报。此外，不动产税还可以鼓励房地产的所有者对其加以最好的利用，比如将公寓出租，或是对未使用或未充分利用的土地进行开发，从而促进对存量住房和城市土地的更好利用。中国应当力图使不动产税成为地方政府收入的一个重要组成部分。但即便如此，不动产税也不可能完全取代当前的土地出让收入。目前，中国正在积极稳妥地推进房产税立法，不断完善地方税体系，以培育地方主体税种，届时房产税收入占GDP的比重会不断增加，并有望超过1%，当然这还需要加强税收征管能力才能逐渐达到。此外，不动产税的开征还需要一些过渡性的安排，如提供2—3年的过渡期，使人们有时间对自己持有的房产调整，之后再征收不动产税。不动产税应有广泛的税基，以达到它在增加税收收入和调节激励机制这两个方面的目标。目前，在上海和重庆的试点针对的范围太窄，无法发挥大的作用，全国性的不动产税制度应当有更宏伟的目标。
地方收入的其他来源也有很大潜力。上海等城市已经开始拍卖汽车牌照，将汽车保有量限制在可持续的水平。今后可以提高车辆登记费和燃油税，同时对公共交通做出特殊安排，限制这些税费对公交价格的影响。在那些就业和消费集中的城市，可征收地方一级的所得税和销售税。
将公共交通、垃圾收集、供水、污水处理、电力、天然气等城市服务的价格提高到能完全回收成本的水平，有助于增强服务的可持续性和增加收入。国际上，对具有私人产品属性的政府服务实行收费是非常普遍的，在高收入国家，这些收费往往能覆盖所有服务成本，包括运营和维护成本以及折旧和合理利润。可以对燃料、电、水征收特种税，来反映它们的环境影响。对贫困人员维持基本生活所需要的服务，以较低价格收费，这样可以实现政府在收入分配方面的目标。对公共交通进行覆盖成本的定价在国际上很少能做到，但在非公交通勤成本随着各种税费上涨而上升的情况下，中国可以逐步提高公交价格。
地方政府还有一些其他收入来源。经合组织国家的环境税平均占政府总收入的6%（土耳其高达15%），占GDP的近2%（丹麦超过4%）。拥堵收费也可以带来一些收入。新加坡1998年实行了“电子道路收费计划”后，车流量下降了15%，每年收费超过5000万美元。2008年伦敦的拥堵收费系统收取的费用达到4.35亿美元，差不多是伦敦交通局全部收入的9%。
中国可以进一步改善税收结构，以实现政府调整经济结构的目标。一个重要步骤就是，用增值税代替服务业的营业税，这方面的改革已经启动。这有助于鼓励服务业的发展，因为采用了增值税后，服务使用者就可以将服务业的增值税从自己的增值税中抵扣。这样做，也可以鼓励企业将服务外包给专业的服务企业，因为实行了增值税后由企业内部提供服务将不再有任何税收方面的优势。另一方面，营业税是地方政府的一个重要收入来源，由于“营改增”损失的收入必须通过其他方法来弥补：或是增加不动产税等地方税收，或是提高地方在中央与地方的税收分享中的比例，或是通过转移支付系统。此外，还要推动消费税改革，调整征收范围，新增应税税目，研究将高耗能、高污染产品及部分高档消费品和部分高税率的营业税应税劳务纳入征税范围；完善现有税目征收范围；在征管可控的前提下，将征收环节尽量后移至批发或零售环节；与调整征收范围、征收环节统筹考虑，优化税率结构。
3．改革分税制
进一步明确各级政府的职能划分，将有助于提高效率，因为减少职能重叠可以降低成本，减少不必要的协调工作。
需要大力改进分税制，消除那些导致地方政府出于财政收入考虑而扶持低效企业的激励。中央与地方分享的主要税种（增值税、企业所得税和个人所得税）是根据征税地点来与地方分享的。这种安排从两个方面扭曲了资源配置：首先，它鼓励地方政府保留那些本应迁到其他地方的企业；其次，它对大城市特别有利，因为公司总部往往在大城市，而总部所在地通常就是公司纳税地点。不同省份之间的收入分享可以逐渐转为一个公式化体系，在这个体系里，中央对地方的转移支付将根据对各地需求的客观衡量来分配，而不是根据税收征缴地点。
即使在强化了地方政府的收入之后，它们的自有收入加上分享收入与其支出责任之间仍有缺口，需要通过转移支付来弥补。转移支付体系应当鼓励地方政府执行国家的优先事项。中国当前的转移支付体系正变得越来越有效：转移支付规模迅速增大，而且越来越多地被分配给贫困省份，用于国家的优先事项。但另一方面，由于对地方政府的专项拨款有200多种，造成这个体系十分复杂，管理成本很高，同时也不利于地方政府的问责和治理。与专项转移支付相比，以促进地方财力均等化、确保基本公共服务的一般性转移支付不到转移支付总量的一半。而且，目前的转移支付体系也不能对不断变化的形势及时做出反应，尤其是不能对人口流动及时作出反应，因此中央政府已经开始向地方政府追加拨款，用于向农民工提供服务。近期内，中国可以考虑将多种专项转移支付整合为种类有限的整体拨款，将这些整体拨款与中央的总体目标联系起来，并建立相应的绩效指标和考核体系。
在中期，中国可以按照一种基于财力和支出需要的公式来分配财政资源。
需要对省级以下财政制度进行改革，确保资源得到恰当使用。只调整中央与省级政府的财政关系，无法确保地方政府有足够的预算资源推进城镇化。
4．改革土地财政
对城镇存量土地进行开发是获得财政收入的一种新办法。由于住宅和商业用地短缺，将工业用地转为住宅或商业用途可以带来更多收入。对那些因基础设施建设而升值的房地产，可以征收 “改良税”（BettermentTax）。除土地租赁之外，拍卖城镇土地的开发权也可以增加收入，加快城市改造。最后，通过设计良好的土地增值税，从地方政府不直接介入的土地交易中获取增值收益。
需要确立相关的监管法规，确保土地融资为推进城镇化持续发挥作用，同时确保更好地管理相关的财政风险。首要任务是对地方土地所有权、土地销售、公私合作项目中的土地入股、不同类型的地方机构之间的土地交易以及卖地收入建立统一的报告要求。其次，公共财政的“黄金法则”应当被用于地方土地融资，即土地资产的销售收入应当只用于投资。第三，对用土地担保的举债行为加以监管，确定以土地担保贷款的最低抵押率或贷款率，并制订土地估价原则。第四，应当禁止将富余土地转让给其他政府部门或企业、私人开发商或公私合作关系项目，除非转让合同完全公开。
5．加强公共财政管理
改善财政管理，增强透明度。实行“中期预算制度”，有助于进行多年期的资金安排，将投资项目的维护和运营成本纳入支出预测，从而改善资本支出，使城市发展规划的制定和实施在财政上更为合理。对地方财政账户进行独立审计，定期公布关键财政数据，披露隐性负债和担保，并将预算外债务纳入预算内，这些都有助于提高财政透明度。此外，地方政府建立“首席财务官”（CFO）制度，可以把地方政府的财务职责集中在一起，明确财务管理的职权，改变地方政府举债过程中缺乏协调、各自为政的现状。
6．推动公私合作关系的发展
中国已经制定了向私营部门采购服务的政策框架，这是向私营企业开放公共服务行业的一个积极信号，但还需要进一步改善向私营部门提供公共服务的政策和激励。中国在利用私人投资建设城市基础设施、提供公共服务方面还有很大的发展空间，应当制定必要的政策和法律框架，以充分发挥公私合作关系 （Public－Prirate Partnership，PPP）的作用。
中国可以将PPP合同的内容拓宽，既包括资本融资，也包括服务提供，这可以通过把对资产建设的投资与资产的长期 （如20年）运营维护捆绑在一起来实现。大多数关于城镇基础设施建设和服务提供的公私合作关系，在合同期间将有赖于地方政府的付费。在这种情况下，应当允许地方政府做出多年财务承诺。地方政府未来向PPP提供的款项，不超过预期的经常性财政收入，以保持财政的可持续性。
扩大PPP，将会增加政府的或有债务，因此需要进行谨慎的风险评估，设计恰当的风险共担安排。PPP法规应当确保项目负责官员有恰当的激励、信息和能力，来充分考虑或有债务的成本和风险。PPP合同安排应当明确风险共担安排。可以在地方层面建立具有运营能力的专门的PPP机构，由其独立管理因PPP项目产生的财政风险。
7．改善债务融资政策框架
稳定而可持续的债务融资对中国城镇化的继续发展十分关键，因为债务融资是将偿债与资产的生命周期匹配起来的有效手段。不过，地方政府债务过去曾在其他国家引发宏观经济危机，如阿根廷、巴西和俄罗斯。因此，允许地方政府举债，就必须有一个严格的监管框架，通过监管框架和金融市场来共同约束地方举债，确保债务的可持续性。中国的资本市场仍在发育过程中，因此一方面要建立管理地方政府举债的法规框架，同时要推动建立竞争性、多元化的地方政府信贷市场。
中国应当对地方政府举债确立财务规则和债务上限，以便对系统性债务违约风险进行事前管理。很多国家允许地方政府以一般预算收入或专项收入作担保来举债（后者即为收益债券），发债主体或是地方政府，或是某个专门机构。
只有建立起地方政府无力偿债问题的处理框架，才能使中央对地方政府 “不施救”的承诺具有可信度，才能明确过度举债的地方政府的债务重组规则。
拓宽竞争性、多元化的基础设施融资渠道，可以降低融资成本。除土地收入以外，中国的基础设施融资主要依靠商业银行和政策性银行——这种情况的弊端是商业银行的负债和资产期限可能存在错配。在短期，商业银行和政策银行将继续向地方政府和具有财务存续能力的公用事业专门目的机构提供大量融资。在中期，发展地方政府债券是可行的，也是必要的。
要建立地方债券市场，就需要一套协调统一的证券法规。适用于地方债券发行和交易的证券法规和制度框架，如关于信用评级机构、经纪交易商、承销商和审计机构的法规，与适用于主权债券和公司债券的法规与制度框架相似。
应当对银行向地方政府的贷款加以监管，强化地方政府的预算纪律和财政透明度。
需要对影子银行进行监管，限制低门槛资金流向地方政府。近年来，地方政府融资平台公司越来越多地依靠影子银行的理财产品和信托基金贷款提供的资金。这些融资平台公司使地方政府可以获得预算外融资，但它们作为灵活融资工具的优点，不足以弥补透明度差、可能增加地方或有负债、给投资者和管理影子银行业务的银行增加风险等缺陷。为规范影子银行业务，所有的资产管理产品都应遵循同样的基本监管准则，包括银监会、证监会和保监会在内的政府有关部门应当协调对各种集合投资产品的监管政策。需要制订一个改革影子银行法律和监管框架的计划，包括在短期内对相关规定进行修改，长期则要对主要法律加以修订。向理财产品、信托基金或其他集合投资计划的投资，不应受到隐性担保的保护。
应当加强政策性银行在提供长期融资方面的作用，弥补长期融资市场的供给短缺。政策性银行可以在合法合规的范围内，在支持资本市场长期工具的使用方面发挥积极作用，可采取的做法有：发行有助于支持固定收益市场发展的创新金融工具；为地方政府债券提供担保；适度购买新发地方政府债券，以做市商的角色根据其他投资者的需求进行债券的买卖。
标题为编者所加，本项研究由中国财政部、国务院发展研究中心与世界银行共同组织实施。本课题的总负责人为国务院发展研究中心主任李伟和世界银行常务副行长Sri Mulyani Indrawati，执行负责人为国务院发展研究中心副主任刘世锦、韩俊，世界银行中蒙局局长Klaus Rohland和东亚和太平洋地区首席经济学家Bert Hofman
