已经接近“天花板”了
全国人大和社会各界之所以这么关注预算法修改问题，一是因为这个法律本身就很重要，也有人把它称作为“经济宪法”，一是觉得目前要从“预算法定”上进行现代国家制度建设，还是一条值得考虑的改革思路。
我个人觉得，新的预算法无论是在立法宗旨、保留央行国库的原来条款，还是在人大对政府预算的监督，以及在允许地方政府发债，但要经人大批准方面，都有很大进步，已经接近在目前我们国家的基本政治制度格局中，修预算法的“天花板”。
我比较赞同武汉大学熊伟教授的一个说法，不能把中国未来的政治体制改革的全部寄托于一部预算法的修改上，那是预算法修改的“不能承受之重”。
近几年来，围绕着预算法修改，中国预算民主的理念在逐渐发生变化。其间最重要的事件，还是在中共十八大报告和十八届三中全会关于《全面深化改革若干重大问题的决定》中，都把加强人大对政府全口径预算监督列入政治体制改革第一条，十八届三中全会决定还把“落实税收法定原则”写入其中第二十七条。这应该是一个重大的理论突破。
历经十多年的争论和博弈，新的预算法最后终于通过了。尽管还不尽满意，但是这将使中国国家预算管理制度从“税收法定”慢慢走向“预算法定”。
譬如，新的预算法将第九条改为第十三条，修改为：“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”
应该说是很大的阶段性进步了。要做到“预算法定”，可能还有很长的路子要走，这要进行深层次的政治体制改革，这都是现阶段单凭预算法的修改所做不到的。
绕不过去的预算民主
至于说，中国的预算民主政治建设有什么实质性的进步，我个人还不是太乐观。主要问题是：新的预算法是修订了，但如何实施？具体的实施细则和条例又如何制定？尤其是如何真正做到“预算法定”？
这已经超越新通过的预算法了，要等到中国国家治理体系的现代化整个完成了，才有可能最终达到这一点。可能无人怀疑，在这方面我们国家还有很长的路要走，只有到那时候，如果再修预算法，那才是预算民主建设的真正组成部分。
这些年，我和李炜光教授、蒋洪教授、叶青教授等财政学界的学者呼吁，从预算法修改方面推动中国的政治体制改革，建立现代预算民主的政府预算管理体制。总有朋友提出不同意见，认为做不到，我们自己又何尝乐观？
但是，一个现代化国家，首先要有一个现代的国家预算管理制度，这个问题是绕不过去的。正如我在2010年的一篇访谈中所讲，修改预算法，开启中国的预算民主政治建设，应该是中国政治体制改革和现代国家制度建设的逻辑起点。
当时讲的时候觉得很难，背后还感觉有丝丝凉意。但这些年下来，特别是2012年开始，围绕“预算法二审稿”展开的各种讨论，让我感觉“预算民主是一个现代化国家制度的基本要件”这一点，已经开始深入人心，尤其是被许多人大代表和政府官员所接受。
十八大报告把加强人大对政府全口径预算的监督列入下一步政治体制改革设想，也表明我们国家正在进步，人们的预算民主、预算法定的理念在觉醒。
新的预算法通过并不是万事大吉，还要慢慢推进。这才是我们“国家治理体系现代化”建设的开始，路还很长很远。
