经济改革目前正在许多国家的政策日程上。欧洲各国由于低迷的表现显然在此之列。同样的情况发生在印度,新上任的总理莫迪(Narendra Modi)已承诺推进促增长的改革。巴西也面临增长放缓,无论谁赢得接下来的总统大选,都必须推进一系列改革以推动增长。即使是像中国这样的高速增长国家,也正在推进改革计划,在结构上提高经济效率,转变经济增长方式,并加强对可持续发展及收入分配的政策重视度。
在这种背景下,什么样的改革策略才是正确的?所有的关键措施应该同时实施吗?与此相反的按部就班的渐进主义是否更为可取?而当财政整固已经必不可少,它应该作为结构改革的有效补充,还是应该适当推迟?
四分之一个世纪前,前社会主义国家向市场经济转型时,这些问题曾被激烈地讨论过。波兰是采取激进式改革策略的代表,而邓小平领导下的中国是渐进式改革的典型。事后看来,无论波兰还是中国,事实上都采取了切合自身经济和政治国情的改革策略,并且都多少实现了他们的目标。
但是这并不意味着所有的改革策略都同样有效。在绝大多数情况下,政府会在所有需要的改革事项中,挑选并执行那些被认为在政治上最便利的。而被普林斯顿大学的罗德里克(Dani Rodrik)称为“洗衣清单法”的方式一般来说是极度低效的。
首先,并不是所有的改革举措都是人们希望优先看到的。在任何国家,只有一小部分改革举措有可能打破妨碍增长和就业的关键性障碍。这些是“高能”改革,应该首先实施,比如中国在上世纪70年代末首先推进的农业改革。随之而来的生产率提升提高了实际收入,为进一步的转型提供了支持。当然,关键性改革的选择取决于各个国家的自身情况。
第二,不同的改革事项之间可以互为补充,所以应当确保不同改革事项被设计成以一种协调的方式同步或前后脚实施。劳动力市场和产品市场的改革通常属于这一关系,而教育和劳动力市场,或产品市场和金融市场改革,往往也存在这样的关系。
一个国家与效率前沿的距离越近(越发达),各个改革之间的互补性就越重要。当与效率前沿的距离较远时,几乎任何改进都会起作用。但如果一个经济体的表现已经非常接近全球前沿,那么构建一个和谐的经济生态系统才能够带来显著的经济表现提升。创新政策就是一个绝佳例子。
第三,通常局部改革的效果远不如全面改革。政府通常认为,如果政治障碍导致他们无法推行完整的改革,那么执行一半的改革事项能让他们获取一半的改革效果。与上述情况类似,对于相对发达的经济来说,往往不是那么回事。
原因在于,改革一般都试图改变经济和社会的游戏规则,仅仅改变一半的规则会给人们带来困惑,而非确定性。当经济主体们将已经推行的措施,视为在给还未实施的措施铺路时,这样的做法甚至会给人们带来不安全感。
第四,平等很重要。一个改革策略也许从经济效率的角度来说是最优的,但是从社会公平角度来看可能由于危害性过大而不可行。此外,并不是所有人都有相同的时间偏好,换句话说并不是所有人都有条件支撑到他或她的境况改善的那天。正如康奈尔大学的坎布尔(Ravi Kambur)所言,对于改革议程的分歧归结到底往往是分配以及时间偏好的问题。
第五,也需要考虑宏观经济环境。对此观点分歧很大。一些人认为真正的改革只可能在缺乏其他可行办法的情况下才能推进。换句话说只要政府有办法以相对不那么痛苦的方式,如财政和货币政策来刺激经济,那些改革就会被搁置。另一些人则认为, 政府只有有限的政治资本,因而会被迫在财政紧缩或结构性改革中投入政治资本。
历史上两方面的例子都出现过。我们一般会在较为紧急的危机情形下看到互补、同时推进的现象——比如当一个国家不得不向国际货币基金组织(IMF)申请援助时。而在不那么极端的情况下,往往更多地显现可替代性——比如德国在过去十年间,先后而非同时推进改革和财政整固。
选择合适的改革策略事关重大,而改革议程充分顺应本国国情至关重要——没有哪种植物能够在任何气候条件下生长。因此,国际组织应当发挥自身作用,从各国的成功和失败中总结经验和教训。而各国政府必须足够聪明,抵挡住现成解决方案的诱惑,并最终意识到,改革优先序必须由各国政府自己决定。