新型城镇化的核心是人的城镇化，有序推进农业转移人口市民化是实施新型城镇化的战略任务。农业转移人口主要是农民工及其家属，也可以说是有序推进农民工市民化。
农民工是我国改革开放和工业化、城镇化快速发展进程中成长起来的新型劳动大军。近年来，农民工转移就业规模持续扩大，已成为我国产业工人的主体力量。2013年，全国农民工总量2.69亿人，其中外出农民工1.66亿人。与此同时，农民工工资收入大幅增加，参加社会保险人数较快增长，劳动保障权益维护显著加强，享受基本公共服务范围逐步扩大，关心关爱农民工的社会氛围已经形成。但是，受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的广大农民工及其随迁家属未能在城镇落户，在子女教育、医疗卫生、住房保障等方面未能平等享受城镇基本公共服务，大量农民工及其随迁家属难以融入城市社会，农民工市民化进程滞后。
党的十八大和十八届三中全会明确提出，要有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。在中央城镇化工作会议上，习近平总书记指出，解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。从目前我国城镇化发展要求来看，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力；李克强总理提出到2020年，重点解决好“三个1亿人”的工作目标，也就是约1亿农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化，这大部分包括了农民工及其家属。
农民工规模之大、涉及面之广、情况之复杂，在世界范围前所未有。有序推进农民工市民化，不仅是需要继续深入研究的理论问题，更是新型城镇化中的重大社会实践问题。
一、积极探索具有中国特色的农业劳动力转移道路
（一）农业劳动力向非农产业转移是世界各国工业化、城镇化的普遍规律。发达国家的经验表明， 在经济起飞的快速增长过程中， 都经历了农业劳动力向非农产业和城镇快速转移的过程。英国在近200年的工业化进程中，实现了典型的以圈地运动为特征的农村劳动力强制转移；美国大约用了150年，完成了工业化进程中农村劳动力自由迁移式的转移；日本政府进行有效干预，在近100年内快速实现了工业化进程中的农村劳动力转移。虽然转移模式不同，但这些国家都先后完成二元经济的转换，在工业化进程中实现了大规模的农业剩余劳动力的转移，农业劳动力在社会总劳动力中的比重都由50%以上下降到10%以下，英、美还不到3%。
世界各国农业劳动力转移的成功模式虽有不同，但有共同特点：一是工业化与城镇化进程基本同步。二是转移农业劳动力“进厂就业”与“进城生活”基本同步。相反，有些国家没能解决好两个“基本同步”问题，缺乏政府有效的管理和服务，诱发了诸如“城市病”、“贫民窟”等一系列社会问题，如印度、巴西等国在农业劳动力转移过程中曾发生过这样的现象，涌入城镇的大量农业劳动力没能享受到经济社会发展成果，进而通过贫困传导机制影响到下一代人的发展，不利于经济社会的长远发展。
（二）从我国实际出发，探索具有中国特色的农业劳动力转移道路。我国农业劳动力大规模转移是改革开放的产物。20世纪80年代改革开放初期，农村实行家庭联产承包责任制，乡镇企业异军突起，大量农村劳动力离开土地进入乡镇企业，开创了以从事二、三产业为主的“就地进工厂”的就业局面。90年代东部沿海地区对劳动力需求旺盛，一大批农村劳动力进城务工经商，开创了农村劳动力“离乡进工厂”的新局面。进入新世纪，我国加入了WTO，在经济全球化中我国工业化、城镇化的快速发展，开创了农村劳动力“进厂又进城”的新发展时期。到2013年，我国已有近一半的农村劳动力实现了转移就业，其中近2/3的农民工进城务工经商，1/3强就地就近转移就业，在世界农业劳动力转移史上探索出具有中国特色的发展道路。
从国际比较看，我国农村劳动力转移道路具有三个鲜明的特征：一是“就业带动”。坚持统筹城乡就业，引导农民工有序外出务工就业，鼓励农民工就近就地转移，扶持农民工自主创业。二是“保障地权”。坚持依法保障农民的土地承包经营权，宅基地使用权和部分地方的集体经济收益分配权，让农民能够在城乡间双向流动，不会既失业又失地，同时也避免了大规模的“城市病”或“贫民窟”现象。三是“渐进转移”。坚持分阶段、分类型促进农村劳动力转移就业和融入城市，落户城市。
在我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化建设进程中，农民工为农村增加了收入，为城镇创造了财富，为改革发展增添了活力。国际上颇具影响力的《时代》周刊以中国农民工形象为封面，将中国农民工评选为年度人物，充分肯定了他们在应对金融危机中对中国经济乃至全球经济增长的贡献。
农民工外出务工经商成为工业反哺农业、城市带动农村、发达地区帮扶落后地区的有效途径。一方面，他们的务工收入成为农村家庭收入的主要来源，提升了农民工及其家庭的消费水平，拉动了内需。另一方面，返乡农民工促进了农村经济的发展，上百万“五有”农民工带着技能、资金、营销意识、办厂能力和对农村的感情返乡创业，成为兴办农场、专业合作社等新型经营实体的活跃力量。
农民工的发展壮大日益成为我国工业化和城镇化建设的重要力量，为产业工人注入了新鲜血液。目前农民工已成为我国制造业、建筑业和第三产业的主力军，约占制造业就业的七成，占建筑业就业的八成，占第三产业就业的一半以上，在中国工业化进程中功不可没，为新型城镇化建设发挥着难以替代的作用。欢迎、包容农民工进城务工经商，积极推进城镇基本公共服务均等化，逐步创造条件实现农民工市民化，这将成为我国新型城镇化最具特色的篇章。
农民工为改革发展增添了活力。农业劳动力向非农产业和城镇的大规模、快速的转移，冲破了城乡二元体制的束缚，不仅促进传统劳动用工制度的变革，而且推动消除对农民工流动就业的歧视性障碍，实现市场配置劳动力资源，有力推动了跨地区、跨城乡的统一劳动力市场的逐步形成。农民工与生俱来的市场经济特质，使他们对市场配置资源的改革抱有积极态度，与新型城镇化的市场需求和政策导向往往高度契合。
（三）以新生代为主体的农民工期望融入城镇、共享经济社会发展成果，实现自身全面发展。新生代农民工，通常指80年代、90年代出生的登记为农村户籍而在城镇就业的人群。2013年，全国80年以后出生的新生代农民工12528万人，其中，10061万人选择外出从业，占新生代农民工的80.3%，占外出农民工60.6%，新生代农民工已经成为外出农民工的主体。
与老一代农民工相比，新生代农民工文化素质高、视野开阔、接受新鲜事物快、易于融入城市。年轻而富有活力的新生代农民工是我国宝贵的人力资源。如果说老一代农民工转移就业促进了经济规模的迅速扩大，那么新生代农民工的贡献则不仅有量的扩大，更有质的提高。从一定意义上讲，新生代农民工不仅适应着产业结构的升级，并且支持着“中国制造”向“中国创造”的转变。但是，与老一代农民工相比，新生代农民工经历的困难较少，需要有个磨练的过程。
与老一代农民工背着蛇皮袋进城务工有很大的不同，新生代农民工更多是拖着拉杆箱进城，融入城市生活的动机强烈。他们的权益诉求与其父辈相比正发生着明显的变化：由以往进城挣钱回乡向进城谋取城市生活转变；由要求工资支付保障向要求提供社会保险转变；由改善住宿条件向要求提供公共服务转变。同时，他们的追求也开始向精神层面拓展：由单纯谋生向追求归宿感延伸；由忍耐坚持向追求权益平等延伸；由承担家庭经济责任向实现自我价值延伸；他们的“市民梦”比其父辈更为执着。分析新生代农民工的特点，研究他们的合理诉求，满足他们的殷切期待，是新型城镇化的重要内容。
二、当前农民工市民化面临的三大突出问题
（一）农民工就业面临日益突出的区域流动、技工供需、产业分布的结构性矛盾。虽然今后一个时期农民工总量供大于求，但就业和招工“两难”的结构性矛盾将常态化。这种“两难”是市场选择的结果。其中，普工招工难反映的是农民工供给的有限性，技工招工难反映的是转型升级过程中技能人才的短缺性。从根本上看，我国农业转移劳动力正从无限供给向有限供给转变，“刘易斯拐点”理论把这种转变描述为第一转折点。据初步预测，“十二五”期间，我国农村劳动力转移年均约800万人，“十三五”期间将继续下降。农民工就业正在从总量压力为主向“两难”结构性矛盾突出转变。其原因主要是三个方面：
一是区域流动矛盾。东部沿海地区用工需求保持稳定与中西部地区用工需求快速上升并存将成为发展趋势。根据国家统计局统计监测显示，近年来外出农民工就业多数仍然在东部，占60%以上，但东部地区农民工出现了低增长甚至负增长，中西部地区持续较快增长。尽管中西部地区务工收入略低于东部地区，由于离家较近、生活成本低、便于照顾家庭等因素，使得中西部地区就业的吸引力在增强。
二是技工供需矛盾。我国产业结构的升级，迫切需要企业劳动者技能素质提升，一定意义上讲，也推动我国由“农民工大国”向“技工大国”转变。目前约有2/3的农民工尚未接受过职业技能培训，技能水平总体偏低，迫切需要政府和企业、院校、培训机构和农民工共同加大技能培训力度。新型城镇化规划中提出的农民工职业技能提升计划，正是适应市场需要、解决“两难”问题的战略措施。
三是产业分布矛盾。目前大多数农民工从事以制造业、建筑业为主的第二产业，而我国调整经济结构、发展服务业需要大量农民工到第三产业特别是服务业就业。2013年我国第三产业增加值超过第二产业，据测算， GDP每增长1 个百分点，带动约150万人就业，第三产业正在发挥对就业的重要拉动作用。2013年农村外出劳动力中，从事制造业的占35%，建筑业占23.5%，从事住宿餐饮、居民服务、修理和其他服务业的占16.4%，仅家庭服务业每年就要吸收新增100万以上农民工就业。据有关研究，全国城镇约有2亿户家庭，即使平均有15%的家庭需要提供服务，也可提供3000万个就业岗位，而目前全国家庭服务业从业人员约2000多万人。传统服务业与现代服务业的融合，使家庭服务业为农民工就业提供了很大的市场发展潜力。
（二）农民工融入城镇中面临总体技能偏低、缺乏住房保障和难以落户的障碍。农民工缺乏技能是成为现代产业工人的主要障碍。当前，农民工多数从事中低端劳动，就业稳定性差、合同期短、流动性大，难以融入城镇。不少大城市尤其是特大城市实施积分制落户政策，“高技能先落户、低技能后落户、少技能难落户”，缺乏技能的农民工往往成为城市过客。当前，农民工总体上已进入以技能促就业、以公共服务促进融入城市阶段，解决农民工特别是新生代农民工的技能缺乏问题是当务之急。一旦农民工掌握了技能，他们在城市面临的诸多问题就全盘皆活。
农民工缺乏住房保障是融入城镇的突出问题。大量农民工租住在地下室、工棚、集体宿舍，居住条件差，生活质量低，易于引发卫生、安全等问题，也存在夫妻两地分居带来的家庭和婚姻问题。多渠道解决农民工的住房问题，需要纳入政府住房保障体系，建立政府、企业、个人成本分担机制。
没有在城市落户或平等享受城镇基本公共服务是农民工转变为新市民的重要束缚。我国现有的户籍制度带有深深的身份烙印，与之捆绑在一起的还有养老、教育、医疗、住房、低保等制度与福利的城乡差异。加快户籍制度改革，推动符合条件的农民工顺畅地在城镇落户，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，是解决农民工问题的治本之策。
（三）维护农民工合法权益面临部分企业拖欠工资、劳动合同签订率低和劳动条件较差的突出问题。近几年，虽然侵害农民工合法权益的突出问题得到了有效遏制，但仍未根本解决，集中表现为“三低两多”，即小企业农民工劳动合同签订率低、参加职工社会保险的比例较低、工资水平总体偏低，在高危行业、污染企业工伤事故和职业病较多，劳动争议案件较多，尤其是受到三大顽症的侵害：一是工资拖欠时有发生。近几年政府大力清理农民工工资拖欠情况，加上《劳动合同法》、刑法修正案（八）关于拒不支付劳动报酬罪的出台和执行，农民工工资支付基本得到保障，恶意欠薪事件基本得到遏制。但在经济增速放缓的情况下，拖欠农民工工资现象有所反弹，而且出现了一些讨薪的极端事例。仅2014年元旦、春节期间集中开展了全国农民工工资支付专项检查活动，为150.29万名农民工补发被拖欠工资及赔偿金108.87亿元。二是小企业劳动合同签订率低。主要是在建筑、餐饮等领域和边境地区贸易、加工等企业以及劳务派遣中的用工不规范，一些小企业往往采取口头约定等形式来规避法律责任。三是有些企业劳动条件差。城市“苦、脏、累、险”的岗位主要由农民工承担。在高危行业中发生工伤死亡事故的、在粉尘、高毒物品的污染企业发生职业病的多数是农民工。
三、现阶段促进农民工市民化要做到“十有”
在新型城镇化中有序推进农民工市民化，主要是着力稳定和扩大农民工就业创业，着力维护农民工的劳动保障权益，着力推动农民工平等享受城镇基本公共服务和在城镇落户，着力促进农民工社会融合。实现农民工体面劳动、有尊严地生活，现阶段要努力做到“十有”：
（一）进城有工作。要进一步清理针对农民工就业的歧视性规定，保障城乡劳动者平等就业权利。积极促进农民工就业创业，实现就业信息全国联网，为农民工提供免费的就业信息和政策咨询服务。要大力发展农民工就业容量大的服务业特别是家庭服务业和中小微企业以及劳动密集型产业，实现农民工就业规模持续扩大。引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部转移，吸纳东部返乡和就近转移的农民工。将农民工纳入创业政策扶持范围。同时，做好老少边穷地区、牧区、库区、渔区农牧渔民转移就业工作，促进农民工境外就业。
（二）上岗有培训。实施农民工职业技能提升计划，一是对转移到非农产业务工经商的农村劳动者开展就业技能培训，每年培训1000万人次；二是对与企业签订一定期限劳动合同的在岗农民工进行在岗技能提升培训，每年培训农民工1000万人次；三是对符合条件的具备中高级技能的农民工实施高技能人才培训，每年培训100万人次；四是开展社区的公益性培训；五是面向农村未继续升学的初高中毕业生开展劳动预备制培训。到2020年，使农民工都能够得到1次以上由政府提供补贴的实用技能培训，基本消除新成长劳动力无技能上岗现象，从总体上缓解农民工就业和招工“两难”的结构性矛盾。
（三）劳动有合同。要对各类企业经营者特别是小微企业经营者开展劳动合同法培训，指导和督促用人单位与农民工依法普遍签订并履行劳动合同。在每年春天用工旺季实施“春暖行动”，推动农民工劳动合同签订率提高。建筑业、餐饮业、家庭服务等流动性大的行业可使用简易合同。完善适应家政服务特点的劳动用工政策和劳动标准，督促家庭服务企业根据具体情况与从事家庭服务业的农民工签订劳动合同或劳务协议。依法规范劳务派遣用工行为，积极推动劳动用工备案制度建设。
（四）报酬有保障。要采取经济、行政、法律等手段解决工资拖欠问题，在易发生拖欠行为的建筑领域等行业中，推行工资保证金制度，在有条件的市县建立欠薪应急周转制度，完善并落实工程总承包企业对所承包工程的农民工工资支付负责制度、劳动保障监察执法与刑事司法联动治理恶意欠薪制度、解决欠薪问题属地管理、分级负责、省政府负总责制度。切实提高对欠薪事件的快速处理能力，依法及时妥善处置群体性欠薪事件，特别是对涉嫌拒不支付劳动报酬的犯罪案件及时移送公安机关，严厉打击欠薪犯罪。从法律层面研究制定《工资支付保障条例》，从源头上杜绝拖欠工资问题。建立职工工资正常增长机制，保障农民工收入随劳动生产率提高合理增加，支撑起到2020年实现城乡居民收入比2010年翻一番。
（五）参保有办法。要努力扩大农民工参加职工社会保险覆盖面。研究完善灵活就业农民工参加基本养老保险政策。切实落实城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法、城乡养老保险制度衔接暂行办法，保障他们“不管到哪儿干，养老保险接着算”。依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险，落实好流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法。努力实现用人单位的农民工全部参加工伤保险，着力解决未参保用人单位的农民工工伤保险待遇保障问题。推动农民工与城镇职工平等参加失业保险、生育保险并平等享受待遇。
（六）子女有教育。要将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，合理规划学校布局，科学核定教师编制，足额拨付教育经费，保障农民工随迁子女以公办学校为主接受义务教育。要大力发展普惠性学前教育，采取政府购买服务等方式引导和支持民办幼儿园为农民工随迁子女提供普惠性服务。要逐步完善农民工随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费政策，推动各地建立健全并落实好农民工随迁子女接受义务教育后在流入地参加升学考试的实施办法。
（七）住宿有改善。各级政府要统筹规划城镇常住人口规模和建设用地面积，将解决农民工住房问题纳入住房发展规划。完善住房保障制度，采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件。农民工集中的开发区和产业园区可以建设单元型或宿舍型公共租赁住房，面向用人单位或农民工出租，允许农民工数量较多的企业在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍。组织实施农民工标准化宿舍行动，重点推进企业农民工住宿由简易工棚向适宜居住的标准化宿舍转变，有条件的向公寓发展。
（八）维权有渠道。要针对农民工劳动争议多数为简易案件的特点，制定简易劳动争议仲裁程序，提高农民工集体劳动争议的处理效能；按照“鼓励和解、强化调解、加快仲裁、衔接诉讼”的要求，及时公正处理农民工劳动争议。加强劳动保障监察，及时受理和依法查处用人单位侵害农民工权益的违法行为。加大对农民工司法救济力度，使符合条件的农民工及时便捷地获得法律援助；完善农民工法律援助案件异地协作机制，方便农民工异地申请获得法律援助。加强法制宣传教育，引导农民工合法理性维权。
（九）生活有文化。要把农民工纳入城市公共文化服务体系，继续推动公共文化服务设施向农民工免费开放。落实好对农民工集中居住点实施的“两看一上”工程，使农民工方便地看报纸、看电视，有条件的能上网。积极开展符合农民工特点的精神文化活动，鼓励文化单位、文艺工作者和其他社会力量为农民工提供免费或优惠的文化产品与服务，有条件的地方要为农民工文化消费提供适当补贴。要加强对农民工的人文关怀。要加强舆论引导，通过宣传、表彰优秀农民工等方式，努力营造理解、尊重和关爱农民工的良好社会氛围。
（十）发展有目标。农民工市民化要实现两个基本转变，一是从普工到技工的转变，成为稳定就业的新型产业工人；二是从农村居民向城镇常住居民转变，成为平等享受城镇基本公共服务或在城镇落户的新市民。促进农民工的发展，一方面要深化户籍制度改革，因地制宜地实行差别化落户政策，不搞指标分配，不搞层层加码，优先解决好进城时间长、就业能力强，可以适应城镇和市场竞争环境的人，使他们及其家庭在城镇扎根落户，有序引导人口流向；另一方面要积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。要建立政府、企业、个人共同参与的农民工市民化成本分担机制和研究财政转移支付同农民工市民化挂钩机制。要保障农民工依法享有民主政治权益，加强农民工党团组织建设，积极推荐优秀农民工作为各级党代会、人大、政协的代表、委员。要支持农民工在职工代表大会、居民委员会、村民委员会等组织中依法行使民主权利。探索从优秀农民工中考录基层公务员的办法。
中国梦是中华民族的梦，也是每个农民工的梦。只有激发农民工这支举世无双的新型劳动大军的力量，实现中国梦的力量才能更加强大。农民工绝大多数从事中低端劳动，他们改变现状、融入城市的愿望更加强烈，实现梦想的空间更大。梦想承载希望，成就未来，有梦想，有机会，才能激励农民工克服困难去奋斗，用3亿农民工的勤劳与智慧汇集起实现中华民族复兴的磅礴力量，使农民工成为实现中国梦的最大奋斗群体和受益群体。
农民工发展是一个历史过程。解决农民工市民化的问题胆子要大、步子要稳、鼓励探索、分步推进、成熟先行。有序推进农民工市民化，要敢于冲破思想观念的障碍，突破利益固化的藩篱，让农民工融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，群体融入城市，农民工尤其是新生代农民工充分发展之时，也是走中国特色新型城镇化道路取得更大成效之日。
