——访中国社会科学院学部委员高培勇
中国社会科学院学部委员高培勇日前接受《经济参考报》记者专访时表示，无论财政收入还是财政支出，都要纳入以预算为主体的制度体系加以管理。对于预算管理改革，人们往往以“公开透明”作为追求的目标。这无疑是正确的选择。因为，政府预算的公开与透明，既是现代财政制度的基本特征，也是现代国家治理的题中应有之义。但是，将公开透明置于现实的国情背景下，又可以看到，围绕它的实际操作，远比设定目标复杂得多。一个非常重要的考量就在于，在现实的政府收支格局颇不规范，甚至“乱象”丛生的条件下，预算究竟能够“公开透明”到何种程度？在中国实现全口径预算管理绝非轻松之事，它注定要经历一个曲折而艰难的过程。只有下大决心、花大气力，才有可能逐步逼近并最终实现改革的目标。
“全口径”目标还很遥远
高培勇表示，当讨论财政支出改革的时候，我们总是要小心地区分财政支出和政府支出两个概念。当说到宏观税负水平判断问题的时候，我们也总是要特别小心地用一般公共预算口径下的税收负担和全部政府支出口径下的税收负担而试图分别加以论证。本来一件再寻常不过的事情之所以搞得如此复杂，与我国当前的特殊国情，也就是“财政收支”或称“预算收支”不等于“政府收支”有关。之所以将其归为“老大难”问题，是因为时至今日，中国的财政收支仍旧不等于政府收支。在有关财政支出规模和宏观税负水平之类问题的分析中，仍旧不得不小心地区分财政收支和政府收支两个概念。
“看起来，很有必要花些工夫对由四类预算组成的现实政府预算管理格局做更细致一点的评估。评估的标准来自现代财政制度的一般规范：可否审批？能否统筹？”高培勇说，一般公共预算，亦称一般收支预算，系中国政府最基本的预算。我们所说的财政收支，指的就是这类收支。这类收支运作，有统一的制度规范，须接受并通过各级人民代表大会的审议、批准，而且，可在各级政府层面统筹使用。故而，可归为规范性程度最高的政府预算。基金收支预算，虽在名义上纳入了各级人民代表大会的视野，但在现实中，其收支的运作，既不需通过各级人民代表大会的批准程序，也不可能在各级政府层面做统筹安排。而是被视作各相关部门专属的。故而，它在现实中基本流于形式，充其量只能算作“备案”性的审议，在规范性程度上可排在第二位。社会保险基金预算，虽有相对规范的收支内容、标准和范围，并实行专款专用，但其编制和执行的主导权既非财政部门，又仅限于向各级人民代表大会报告而无须经过批准程序。故而，它亦属于“备案”性的审议范畴，在规范性程度上可排在第三位。国有资本经营预算，一方面，进入预算视野的范围仍限于部分国有企业，而且上交预算的国有企业利润比例远低于国际通行水平。另一方面，即便上交的部分，也在国有企业内部封闭运行。故而，它至多算作打了较大折扣的“备案”性审议，其规范性程度最低。
由此可见，一旦以可否审批、能否统筹作为试金石，潜藏在现实预算格局背后的种种久治不愈的非规范性“顽疾”便会一一浮出水面。所谓全部政府收入纳入预算管理、基本取消预算外资金，至多限于形式。或者说，在很大程度上，不过是形式上的光鲜。举例来说，2013年，以收入而论，在包括上述所有四类预算收入的盘子中，一般公共预算收入所占的比重，为61.8%。其余三类预算收入所占比重数字加总，高居38.2%左右。一般公共预算收入和其他预算收入之比，大致为62∶38。以支出论，在包括上述所有四类预算支出的盘子中，一般公共预算支出所占的比重，为63.52%。其余三类预算支出所占比重加总，亦高居36.48%。一般公共预算支出和其他预算支出之比，大致为64∶36。人民代表大会对于政府预算的审批和统筹效力能够达到什么样子，可想而知。这意味着，当前中国的政府收支规模，真正纳入“全口径”预算管理视野或完全处于“全口径”控制之下的比重，较之20世纪末实行“费改税”之前的水平，虽有所改善，但并未根本解决问题。距离政府收支行为及其机制规范化的目标，还很遥远。
不规范的预算管理带来难题
高培勇表示，这种不规范的“非全口径”政府预算管理格局，使我们一再地遭遇各种难以跨越的难题。第一，时至今日，我国尚无全面反映政府收支规模及其占GDP比重的统计指标。在所谓财政收支的名义下，每年的政府预算所能揭示的，仅仅是一般公共预算收支规模及其占GDP的比重。也正是出于上述的原因，对于我国宏观税负水平的判定，至今仍无一个相对清晰且广为人们接受的标准。
第二，即便按照扣除国有土地出让收入之后的口径计算，2013年，政府收入占GDP的比重仍旧高居30%上下。尽管政府财力总额不能算少，尽管财力的性质完全相同，但由于分属于规范性程度不同的预算，由此既造成了政府财力使用上的分散和浪费，也在财力紧张的表面现象下潜藏了政府收入不断扩张的现实内容，甚至为地方政府性债务规模的不断膨胀提供了“口实”。
第三，尽管四类预算收支都系公共性质的收支，都是从企业和居民那里获得，都应用之于企业和居民身上，但是，无论在预算的编制环节，还是在预算的执行环节，除了一般公共预算收支可在各级政府层面统筹安排之外，其余的三类预算收支均由不同的政府职能部门所分别掌控。即便将具有专款专用特点的社会保险基金预算收入排除在外，不可统筹安排的政府性基金预算收入和国有资本经营预算收入占全部政府收入的比重，在2013年也分别为25%和0.79%，两者合计25.79%。如此比例的政府收支被分割为若干块儿分属于不同政府部门掌控的“私房钱”，在其运行过程中，名义上姓“公”的政府收支被改姓“私”，甚至用于牟取相关政府部门既得利益项目的情形，也并不鲜见。
第四，虽然形式上实现了预算对全部政府收支的覆盖，但实质上对于不同预算的政府收支用的是不同的管理标准和管理规范。既不能将所有的政府收支纳入统一的制度框架，各级人民代表大会对政府预算进行的审批只能是“区别对待”式的。既不能将全部的政府收支关进“统一”的制度笼子，本属于同一性质的各种政府收支的运作也就会“政出多门”。毋庸赘言，建立在如此基础之上的政府预算，当然谈不到是全口径管理了。
“若从1998年算起，在我国，旨在规范政府收支行为及其机制的行动已经持续了十几年之久。然而，在经历了长达十几年的规范、清理之后，政府预算管理格局的非规范程度仍处于如此的状态，不能不令我们陷入更深层次的思考：其根本的原因究竟是什么？”高培勇说，在我国，对于政府预算管理非规范性问题的关注，始于20世纪90年代后期治理政府部门乱收费的尝试。为此而启动的“费改税”改革，最初的着眼点，是通过将五花八门的各种收费改为统一征税来减轻企业和居民的负担。然而，费与税之间的所谓“对应调整”进程很快就让人们意识到，表现在政府收费上的种种弊端，并非出在政府收费本身。无论在改革之前的中国，还是在当今的世界，收费都是政府取得公共收入的形式之一。将收费改为征税固然可收暂时的“治乱”之效，但并不能根除“乱”的病因。被冠之为政府收费的大量项目之所以会“乱”，其根源在于，它们作为自立规章且自收自支的财源，同各部门、各地区甚至有关人的自身利益绑在了一起。若不能从根本上斩断这种利益上的瓜葛，政府收费便摘除不了其内在的利益驱动器，从而使“费改税”陷入“割韭菜”般（割下一茬之后，还会不断长出新的一茬）的尴尬循环。
把政府收支纳入公共轨道
再深究一步，高培勇说，各种政府收费之所以能够自立规章，之所以能够自收自支，之所以能够同各部门、各地区甚至有关人的自身利益绑在一起，又在于，它们能够脱离各级人民代表大会的审查视野，或作为预算外收入，或归入制度外收入，直接装入各部门、各地区的“小金库”并用于同其自身利益相关的支出项目。事情表现在“乱收费”上，问题的根源则存在于政府收支行为及其机制的非规范之中。因而，若能在对各种政府收费加以清理的基础上，将其有关的收支项目纳入政府预算之内，并同其他的政府收支一道进入各级人民代表大会的审批视野，则不失为一种“治本”之策。
正是基于“财政收支≠政府收支”这一基本事实的揭示和认定，“费改税”的着眼点由单纯的“治乱”转到了“规范”政府收支行为及其机制的轨道上。于是，把所有政府收支纳入预算管理，让“财政收支＝政府收支”，便成为破解同“乱收费”绑在一起的既得利益格局难题并实现“费改税”改革目标的基本路径。也正是在改革视野得以拓展的背景之下，“费改税”一词逐步为“税费改革”所代替，进而演变为旨在规范政府收支行为及其机制、重构政府收支体系的预算管理改革的标识性概念。
然而，说来容易做到难。在当时，至少在不少政府部门内部，如下的信条被视为天经地义：税收作为集中性的政府收入以及由此形成的政府支出，当然要遵守统一的制度规范，由财税部门统一管理并纳入预算。收费，特别是由各个政府部门自立规章而分别征集的收费收入以及由此形成的支出，则属其自身“创收”领域内的收支项目，既不应交由财税部门统一管理，也不必纳入统一的政府预算。
高培勇表示，市场化的改革进程，在逐步打破了原有财政运行格局的同时，也一再地把建立政府收支运作的新规范问题提至我们面前。财政收入的来源结构由“单一”趋向“多元”——多种所有制共同贡献财政收入；财政支出的投向结构也由“单一”趋向“多元”——覆盖多种所有制并逐步覆盖农村地带。随着“取自家之财，办自家之事”向“取众人之财，办众人之事”格局的转变，政府部门的收支运作，自然不能局限于自家的小圈子，而要进入公共视野，遵守“公共之规”——在公共财政的环境下生成并适用于涵盖各种所有制成分和所有社会成员在内的整个社会的规范。到了这个时候、在这样一种条件下，通过编制覆盖全部政府收支的预算，让所有的政府收支从头到脚处于全体社会成员的监督视野之下，便是一件至关重要的事情了。
这就是说，财政收支跳出国有部门的自家院落而演变成整个社会范围内的收支，是所有政府收支纳入预算管理的重要经济社会背景。与之相伴随，作为一个富有成果意义的重要进展，在我国，以1998年举行的全国财政工作会议为契机，构建公共财政体制框架被纳入政府的工作议程。有别于以往的国有制财政，以满足整个社会的公共需要为职能定位、在全社会范围内加以运作的公共财政体制框架，其基本的要求，就是把政府的收支纳入公共轨道，适用立足于整个社会的公共规则和公共理念。正是在构建公共财政体制框架并致力于将所有政府收支纳入预算管理的改革进程中，逐步形成了“实行全口径预算管理”的表述。
引申一步说，走出目前的非规范性政府预算管理状态、将所有政府收支纳入公共轨道的根本路径，还在于以现代财政制度的一般形态规范政府收支行为及其机制——“实行全口径预算管理”。
透明与规范联动推进“全口径”
高培勇表示，认识到突破主要来自政府内部的既得利益格局的阻碍是预算管理改革的关键，注意到实现真正意义上的全口径预算管理是规范政府收支及其机制的必由之路，中共十八届三中全会《决定》在建立“透明预算”的基本目标下，部署了“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度”的预算管理体制改革行动路线。
这一部署很有启示意义，值得我们仔细品味，在认真研究的基础上，扎实推进。“透明预算”，无疑是现代财政制度的一个重要特征，当然也是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。但问题在于，预算的“公开透明”是以预算的“全面规范”为条件的。这就如同“丑媳妇见公婆”的道理，即便终归要见，但经过一番梳洗打扮之后去见总比急匆匆不加任何准备地去见效果要好。在政府预算管理格局颇不规范的情况下，一味地强调透明甚至勉强的实行透明，将各种非规范性政府收支的“乱象”一下子暴露在大众视野之下，其负面影响可想而知。
因而，政府预算的公开透明不可一蹴而就，也不能急于求成，只能在打好了全面规范的基础上方可实施。作为新一轮预算管理体制改革的第一步，就是以全口径预算管理为基本目标，以将所有政府收支关进“统一”的制度笼子为重心，全面规范政府的收支行为及其机制。即在改革战略上，先规范、后透明，应当是一个基本行动路线选择。
不过，先规范、后透明也不是绝对的，并不意味着眼下可以将“透明预算”的目标搁置起来，只盯着全口径预算管理，一切等政府收支行为及其机制规范好了再说。实际上，规范和透明之间是互相联系、彼此作用的统一体。离开了规范的前提，固然透明难以实现。但脱离了透明的压力，规范亦难有足够的动力。所以，在实际操作中，又可以透明倒逼规范，在两者的联动中，全面推进真正意义上的全口径预算管理目标的实现。
进一步的问题在于，真正意义上的全口径预算管理显然不是目前停留于形式上的全口径预算管理。那么，怎样做才可算作真正意义上的全口径预算管理？这其中有无什么标准可以依循？参照当今世界典型市场经济国家的一般做法，要使全口径预算管理落到实处，可以同时确立两个互为关联的“验收标准”。
其一，各级人民代表大会在立法层面对同级政府所有收支的“全口径”控制。即所有政府收支都应当取得立法机构的授权，只有取得授权，政府的活动及其相应的收支才具备合法性。所有政府收支都必须纳入“公共”轨道，由立法机构按照统一的制度规范审查和批准。这是“全口径预算管理”最重要的意义。
其二，财税部门在行政层面对所有政府收支的“全口径”管理。即所有政府收支都应当由专司政府收支管理职能的财税部门统一管起来，不存在游离于财税部门管理之外的政府收支。所有政府收支都必须纳入“公共”轨道，由财税部门按照统一的制度规范行使管理权和监督权。这是实现立法层面“全口径预算管理”的重要基础。
