上海“十二五”环保和生态建设规划提出，到2015年初步形成资源节约型环境友好型城市框架体系。到2020年，城市生态环境基本实现清洁、安全、健康，基本建成资源节约型环境友好型城市，基本形成与上海“四个中心”和社会主义现代化国际大都市相匹配的城市环境保护体系。一句话，就是要走出一条符合上海建设全球城市目标的绿色发展道路，使城市环境更加优美、宜居，经济社会发展与人口资源环境更加协调。
现实情况与市民期望
当前全市污染物排放总量超过了环境承载能力，部分河流依然污染严重，主要空气质量指标明显劣于纽约、巴黎、首尔、新加坡等国际大都市，环境污染治理的历史欠账仍然较多。
近年来，上海不断加大环保的投入，通过滚动实施五轮环保三年行动计划和成功举办世博会，主要环境指标创多年最优，环境基础设施体系基本完善，部分重污染地区的环境整治效果明显，多手段综合推进的环境管理体系不断优化，主要约束性污染物排放减少率完成国家下达指标。
但是，上海国际大都市的城市地位、发展转型的现实需求以及世博后市民对环境质量改善的更高期望，也对环境保护和生态建设提出了更高的标准。当前全市污染物排放总量超过了环境承载能力，部分河流依然污染严重，主要空气质量指标明显劣于纽约、巴黎、首尔、新加坡等国际大都市，环境污染治理的历史欠账仍然较多。市民网络调查和企业问卷调查显示，市民和企业对空气、水、土壤等生态环境满意度较低。
1.主要污染物排放和环境风险尚未得到全面控制
水环境方面，在全市720公里骨干河道中，水质优于三类的不到30%，而劣五类超过30%，大量中小河道水质更差，直接污染源截污纳管进展缓慢，河道整治、污泥处置力度都亟须加强。开放式水源地水源安全事件时有发生，水质易受上游来水影响，流域移动高污染风险源也给水环境安全带来一定风险。
在大气环境方面，根据新的空气质量标准，2013年上半年，全市环境空气质量（AQI）优良率仅为69.6%，PM2.5的平均浓度为65微克/立方米，国家标准是35微克/立方米，超标了约70%。一般发达国家环保搞得好的城市，都是在20微克，甚至十几微克。
在生活垃圾方面，分类减量工作面临联合联动难、政策不够完善，资源化利用渠道不畅等不利因素，郊区县生活垃圾末端处理设施落地困难，项目推进难度大。非传统污染不断上升。生物技术应用与快速发展，生物活性物质等污染物对城市生态安全和人体健康构成了新的潜在威胁和风险。社会消费结构快速升级产生各类新的污染，大量电子电器类废弃物、有毒有害建筑装饰材料等非传统废弃物污染不断上升。
2.农村环境问题比较突出
郊区农村环境基础设施建设相对滞后，大量生活污水未经处理直排河道，大部分生活垃圾没有得到无害化处理，畜禽粪便污染河道现象还未得到根本治理；农业生产中化肥农药流失比较严重，农业面源污染尚未得到有效控制；土壤污染对农产品安全的潜在影响较大；农村尤其是城郊接合地区的环境脏乱差现象普遍，违法搭建现象严重，人居环境欠佳。
3.环境监管能力尚有欠缺
在突发性环境事故应急方面，现场甄别水平低、覆盖面小、应急响应处理力量薄弱；在日常环境质量监测方面，监测设备难以满足国家标准更新提高的要求，仪器设备配置不足；在污染源监管和执法方面，监控手段有限，执法装备难以满足新形势的要求，部门之间缺乏联动，尚未建立环保违法信用惩戒激励机制；在核安全与电磁辐射监管方面，辐射环境安全应急能力较薄弱，辐射监管能力已跟不上发展的需要；在环保信息化管理方面，缺乏信息网络平台，数据分析和信息化水平低下，难以实现信息快速共享和为科学管理服务。
环保和生态建设面临的诸多挑战
环境执法监管力量与当前的复杂环境问题以及监管要求差距较大，全市环境执法人员实有488名，人均需管理污染源达200个以上，郊区执法人员压力更大。
经过多年的环境治理，目前上海常规工程性减排空间已经非常有限，进一步推进环境保护和生态建设将触及实质性的发展方式转型、长三角治污深度协调以及城乡一体化深入推进等问题，问题相比以往更加综合、系统、复杂，需要与整体经济社会发展协调推进，需要更大的区域协调力度，工作难度和不可把握性也相应增加。
目前，上海的能源消耗仍以煤炭为主，2012年煤炭消费量为5703万吨，是上海能源消费量的60%左右，单位面积消耗强度是北京的7倍；产业结构仍偏重，重工业产值占工业总产值的80%左右。遗留的环保劣势企业数量多，布局分散，全市近5万家工业企业中70%左右散布在104个工业区块外。目前上海末端污染治理的潜力已经比较有限，“十三五”期间上海电力、化工、钢铁等行业大幅度削减排放强度和有效控制排放总量的难度加大。囿于保增长、促稳定等因素，加大能源、产业结构调整的难度大、压力重。
区域型、复合型环境污染加剧导致跨区域治污协调和治污难度增加。上海处于黄浦江和长江的下游，随着“十三五”期间长江三角洲城市群建设和长江经济带建设的加快推进，周边城市、长江中上游省市经济将快速增长，水、大气污染排放强度也将不断加大。如果不能建立良好的区域治污协调机制，将大大影响上海的治污成效。此外，农村地区环境基础设施建设和环境管理跟不上生产、生活方式的变化导致农村环境污染凸显，大量生活污水未经处理直排河道，大部分生活垃圾没有得到无害化处理，畜禽粪便污染河道现象还未得到根本治理；农业生产中化肥农药流失比较严重，农业面源污染仍较重。大量外来人口集聚城郊接合部无序生产生活，加剧环境脏乱差。如果“十三五”期间上海城乡一体化建设不加快推进，外来人口规模不得到有效控制，郊区农村的环境保护和生态建设问题将更加突出，难以从根本上化解。
环境执法监管力量与当前的复杂环境问题以及监管要求差距较大，全市环境执法人员实有488名，人均需管理污染源达200个以上，郊区执法人员压力更大。随着国家重视、环保职能转变和领域拓展，业务量大幅增加，环保部门现有机构设置存在不完善、不适应、不平衡问题。环保监测、监察、监管、应急、信息化等软硬件也有待进一步提升。
环境问题不仅仅是狭隘的专业范围内的污染和治理之间的关系，更是发展与保护、经济与环境、人与自然等因素相互之间的矛盾与共存。需要在理念上把环保指标要求融合到社会经济发展的大思路、大方针中去；在决策上，要把环境目标、环境要素、环境底线和环保要求纳入规划体系；在执行上，实施更严厉的环境绩效评估考核和责任追究。当前急需推进城乡环境建设一体化步伐，尤其需要将环保生态建设规划与经济社会发展规划、城市土地规划、水务规划等进行“多规合一”。环保工作涉及大气污染防治、能源、工业、交通、建设、农业和社会领域各个方面，既涉及建设工程、技术改造和结构调整等硬措施，也涉及规划、管理、执法、政策等软配套，更涉及公众的积极参与。目前在如何进一步完善环保工作推进机制，在更广范围、更大力度地推进部门协同、市区联手、公众参与等方面尚存差距。
改革突破、标本兼治、协同推进
以污染减排为主线，突出多污染物协同控制和区域污染联防联控，全面推进大气污染治理。
“十三五”要在以下几个方面进一步改革、完善。一是全力推进环境保护向经济社会各方面和全过程融入渗透，以环保优化发展。设计符合当前和今后上海城市发展的一套绿色的、可持续发展的指标体系。不唯GDP论英雄，把环保生态指标，变成全社会的共同努力方向，并纳入干部考核体系。对郊区，结合郊区差别化管理体制改革，突出结构调整和环境建设考核指标，对崇明三岛，突出环境建设考核指标。把生态环保要求纳入规划，进行合理空间布局。探索规划层面发展与环境的统筹协调机制，着力推进规划环评，强化污染源头防治，解决“规划不环保，环保好不了”问题。二是完善环境准入、资源有偿使用制度。加大生态补偿力度，健全环境损害赔偿制度和责任追究制度。强化以环保三年行动计划载体的全市合力推进机制，完善工业向园区集中和污染企业淘汰退出机制，强化污染减排和环评对转型发展的调控和倒逼机制。完善企业环保诚信体系，加强环保科技支撑。三是大力推进环保产业发展和第三方治理机制建设。这不但有利于环保的事业，能够更专业化地进行治理，同时能促进环保产业的发展。环保产业是发达国家和地区的支柱产业，也将有力推动上海经济健康发展。四是积极巩固现有的环保体制机制成效。加强环境法治建设，强化环境执法监督。加强监管能力建设，提升环境管理水平。加大部门之间环保执法联动，加大执法的宣传和曝光的力度。加强环保标准体系建设和政策引导，加强环境保护宣传，提高公众环保意识。加强信息公开、公众参与，完善企业环保诚信体系，加强国际合作交流，促进区域环境协作，加强环保科技支撑等。
拓展城乡绿色生态空间，全面推进清洁水、空气、土壤行动计划是关键。继续推进崇明生态岛建设，支持淀山湖地区探索生态、生活、生产融合发展。促进市域绿地、耕地、林园地和湿地的融合发展，着力推进第一批5个郊野公园和生态廊道、绿道建设。完善水源地总体布局，提高黄浦江上游水源地供水安全保障能力，加强水源地集中有效保护。加强海洋生态环境保护。
集中力量优先解决好大气、郊区水污染、土壤、重金属、化学品等损害群众健康的突出环境问题。以污染减排为主线，突出多污染物协同控制和区域污染联防联控，全面推进大气污染治理。严格控制煤炭总量，大力推广使用清洁能源。实施电力、钢铁行业综合减排。积极推进面上大气污染防治，大力推进中小锅炉及工业炉窑的大气污染防治。加强交通工具流动源污染控制。积极推进泛长三角“三省一市”大气联防联治机制。在新一轮环境保护和建设三年行动计划中实施清洁空气计划。
强化水源保护区环境监管，建立水源地水环境安全预警监控系统，提高应急响应的技术能力和水平。稳步推进城镇污水厂提标改造、污水纳管收集、污泥规范化处置等工作，确保完成国家下达目标。健全土壤、化学品、地下水污染防治体系。加快城乡防洪工程、区域除涝、排水工程建设，提高管理水平和应急处置能力。继续加强河道整治与生态修复，继续开展重点河道综合整治，继续推进太湖流域和重点湖库水环境综合治理。在新一轮环境保护和建设三年行动计划中实施清洁水计划。
土壤的安全，特别是农田的土壤安全，要建立起一套完整的管理体系和制度，有法律，有标准，有流程，规范操作。建立监测与监控体系，把土壤全面地监控、监测起来。农田土壤的安全是重点。做好工业用地的检测、评估和修复。在新一轮环境保护和建设三年行动计划中实施清洁土壤计划。围绕城乡一体化建设，结合农村宅基地置换和人口向城镇集中，推进农村配套环境基础设施建设和环境综合整治。推进农业生产集约化和循环农业，减少污染排放，促进农业可持续发展。积极推进种养一体化发展，强化养殖业污染治理，加强种植业面源污染防治，加强农村环境综合整治。
提高资源、能源利用效率，大力发展循环经济是根本。抓好节能低碳相关标准的制定和修订，运用能效标准倒逼机制，推进能效对标达标工作。积极推进碳交易试点和合同能源管理。稳步实施集中建设区外建设用地减量化。加快最严格的水资源管理试点。进一步完善生活垃圾全过程分类、收集、处置系统，建立激励和约束相结合的垃圾分类减量政策体系，加快生活垃圾末端处置设施建设，落实“一主多点”规划布局。进一步提升工业固体废弃物利用率、工业用水重复利用率，完善电子废物收集、交投、处置利用网络系统，积极发展工业再制造产业，积极推进固体废物基地静脉产业发展。积极推进农村种养一体化发展。全面普及推广生产、生活用阶梯电价、水价和气价制度。
