一、引言
随着改革开放经济的不断腾飞，中国出现了严重的贫富差距问题。据中国科学院发布的《2012中国可持续发展战略报告》显示，中国尚有1.28亿贫困人口。[1]在贫困现象并不必然随经济发展而消除的情况下，国际上常用的、行之有效的做法便是利用政策法规向底层倾斜的托底保障措施来实现调节收入再分配、促进社会稳定。
城市居民最低生活保障制度(以下简称城市低保制度)就是这样一项政策，它是为满足城市贫困群体基本生活需求而设立的社会救助制度。1997年9月2日下发的《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》标志着城市居民最低生活保障制度的开始。在1999年国务院正式颁布并实施了《城市居民最低生活保障条例》后，城市居民最低生活保障制度走上了规范化、法制化的发展道路。十多年来城市低保制度取得了显著的成就：制度覆盖的低保对象规模庞大，保障人数从1997年的87.9万人到2013年9月份的2081.1万人。据官方报告，中国城市居民低保已基本实现其政策目标——“应保尽保”；制度绝对保障水平逐步上升，全国城市低保平均标准从2003年的149元上升到2013年9月的362元，近两三年的年平均涨幅都在14%左右。可以说，此项制度对于保障城市贫困群体的基本生活、共享改革发展成果及维护社会稳定发挥了重要作用。
尽管如此，城市低保制度仍有待不断完善。2012年9月1日，国务院发布《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，对低保工作提出了健全工作机制，严格规范管理，加强能力建设，努力构建标准科学、对象准确、待遇公正、进出有序的最低生活保障工作格局等要求。可见，科学合理的城市低保标准可作为不断改进城市低保制度的内生动力，是实现制度目标及可持续发展的重要路径。本文试图基于2003—2013年国内31个省域城市低保运行的官方统计数据，从研究十多年来全国城市低保标准的变迁轨迹入手，在了解城市低保标准变迁的基础上，就目前31个省域城市低保标准的地区差异做现实考量，并提出若干构建各地科学合理城市低保标准的建议。
二、全国城市最低生活保障标准变化轨迹
(一)相关概念界定
为了解全国城市最低生活保障标准水平的变化情况，除城市低保标准外，对实际低保补差水平以及“替代率”的分析不容忽视，因为城市低保标准的高低不光是绝对数字，还是个相对数字。低保标准制定的优劣还得结合当地经济发展水平、人均可支配收入等因素予以判断，低保救助制度的实际给付标准应以保障当地居民最低生活为准。
1. 城市最低生活保障标准
城市最低生活保障标准是指政府和社会为了保障城市居民的基本生活，根据当地的经济发展水平和生活水平，制定当地最低生活保障标准线，并据此对家庭人均收入低于最低生活保障线的居民给予差额补助。保障标准由各地民政部门会同当地财政、统计、物价等部门制定，经当地人民政府批准后向社会公布，并且随着生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高适时调整。
2.城市最低生活保障支出水平(补差水平)
目前在城市低保制度中，低保支出水平是由政府最低生活保障标准减掉受助者实际收入进行确定的，低保制度的给付标准是使贫困群体达到低保线。如其收入在低保标准以下，则对实际收入与低保标准线之间的差额实行“补差”，使低保户人均收入达到低保线。这也就意味着，假设低保者的收入水平没有超过最低生活保障标准，其通过工作获得的每一元钱，都会相应地从政府手中失去一元钱的救助。
替代率指救助后的收入占当地人均收入的百分比，亦即城市平均最低生活保障标准占城镇居民人均可支配收入的比重。此外，本文将城市最低生活保障平均支出水平(补差水平)与城镇居民人均可支配收入的比重也作为“替代率”进行研究，以期了解城市最低生活保障平均标准和平均支出水平是否呈同向变动关系，以及对低保标准的制定与低保群体自身收入情况是否有相关性有初步认识。
对于这个替代率该定在什么水平上，学术界一直有很多争论，但达成的共识是比例必须适中，不能过高也不能过低。国际上公认最“公道”的一种计算方法就是欧盟的“占人均收入50%或中位收入60%”的标准。[2]很多研究认为，给得太高(例如70%甚至以上)容易让受助者不想自力谋生，给得太低(例如30%或以下)则会使受助者无法维持基本的生存必需，所以定在50%到60%之间将能在鼓励低保对象的就业诱因与满足生存必需之间取得一个较好的平衡。
(二)全国城市最低生活保障标准的变化轨迹
1.城市最低生活保障平均标准变化情况
2003年至2013年(2013年9月份的官方统计数据)全国城市最低生活保障平均标准呈逐年增长的态势，如图1所示。从2003年的每人每月149元上升到2013年每人每月362元，增长达142.95%。十年间城市低保标准每年较上一年的增长分别为2.01%，2.63%，8.72%，7.55%，12.55%，10.96%，10.27%，14.49%，14.78%，9.66%。正如数据显示，2006年开始增长幅度加大，2008年增长加速，2011年增长更是达到14.49%。这几个关键的增长点正好合乎国民经济和社会发展规划要求，“十一五”规划提出完善城市居民最低生活保障制度，逐步提高保障标准。2006年是“十一五”规划开局年，2008年是“十一五”中期考核年，各地认真履行规划要求，合理确定保障标准。“十二五”规划要求健全低保标准动态调整机制，合理提高低保标准和补助水平。2011年民政部印发《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，意见规定各地要运用基本生活费支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法等制定城乡低保标准，建立和完善城乡低保标准，建立和完善城乡低保标准与物价上涨挂钩的联动机制，并随着当地居民生活必需品价格变化和人民生活水平的提高定期调整。在这样的背景下，自2011年开始全国平均低保标准增长更上一个新台阶。
2.城市最低生活保障人均支出水平(补差水平)变化情况
全国城市低保人均月补差水平(如图2所示)呈逐年增长，从2003年58元上升到2013年240元，增长达314.8%。除2010年较上一年的补差水平增长略低于平均标准增长外，2011年之前补差水平增长幅度明显高于低保平均标准增长幅度，而2012、2013两年人均补差水平基本与2011年持平(见表1)。究其原因，城市低保对象实际收入水平认定自2003年开始逐年下降，直到2012年开始上升(见表2)。在当前城市低保给付制度下，低保对象提高自身收入的热情不高，且与经济增长下人均可支配收入不断增加的大环境不符。接下来，将对低保标准、补差水平与人均可支配收入进行比较。
如图3、图4所示，城市低保“替代率”均在低水平运行，远低于国际公认的50%。且城市低保平均标准占人均可支配收入比重呈逐年下降趋势，由2003年的21.1%下降到2013年的16.11%；而城市低保平均支出水平占人均可支配收入比重先逐年上升，2012年开始有所下降。本文对“替代率”该维持在什么水平才足以维持受助者基本生存必需的问题暂且不做讨论，事实是“替代率”不光是低水平运行，还在逐年下降。并且是在财政支出对低保补差水平逐年上升的情况下，城市低保“替代率”却是逐年下降。不断下降的“替代率”是否真可以维持受助者实际的基本生存需要？还是原来的“替代率”太高容易让受助者不想自力谋生，打击受助者自助的积极性？还是经过实践发现在中国“替代率”维持在15%—16%左右为最适宜，能在鼓励低保对象的就业自助与满足生存必需之间取得一个较好的平衡？
以上是对全国城市低保标准平均水平的描述，接下来对反映31个省域城市低保标准的数据做具体分析，以便更深入了解各地城市低保标准的水平。用31个省域2003年—2013年城市低保标准的相关数据做分析，针对实际存在的地区差异情况对各地城市低保标准制定提出建议。
(一)2003年—2013年全国31个省域城市低保标准及低保支出水平变动情况
2003年—2013年各地城市平均低保标准都有不同程度的提高，2003年各地低保标准区间是100-300元，2013年各地低保标准区间扩展到300-650元。但同时地方差异也在不断加大，城市低保救助的地区不平衡在加剧。城市低保标准排名前三的是上海、北京、天津；其次是浙江省、江苏省、西藏自治区、山东省；排名靠后的是新疆维吾尔自治区、甘肃省。一般来说，经济发达地区城市低保标准高于欠发达地区。
2003—2013年各地城市平均低保支出水平有不同程度的提高，2003年各地城市低保补差支出区间是50-200元，到2013年补差支出区间扩展到200-530元的区间。同时，各地同一年低保补差支出的最低值和最高值间差距不断拉大，落差由2003年145元提高到2013年273.7元。北京市城市低保支出水平十多年来一直独领风骚。处在低保支出领先地位的还有上海、天津、浙江、西藏等地。个别城市低保补差支出水平波动较大，如天津、西藏。值得一提的是，有些地方同年城市低保补差水平高于城市低保标准，如2011年的天津、青海、甘肃、新疆。
(二)2003年—2013年全国31个省域低保标准及低保支出水平占人均可支配收入比重(即替代率)变动情况
2003年—2013年全国城市低保平均标准占人均可支配收入比重大多在15%—25%之间，各地低保平均标准占比有趋同性，呈逐年下降趋势，即使个别省份(2012年和2013年)出现上升情况但幅度也非常有限。排名靠前的是西藏自治区、天津市，排名靠后的是浙江省、广东省、福建省。浙江、广东等经济发达省份“替代率”偏低，在当地人均可支配收入较高、物价水平较高的情况下应该较难以满足城市低保对象基本生活必需。
2003年—2013年各地城市低保平均支出水平占人均可支配收入比重大多在8%—20%之间，总体变化趋同且呈上升趋势，其中天津、西藏自治区表现突出，低保补差水平占比较高、增长较快。北京市、上海市、天津市、江苏省等城市低保平均补差支出水平呈下降表现。补差水平占比靠后的是福建省、广东省。
(三)根据各地城市低保平均标准、支出水平及替代率运用聚类分析方法对31个省域进行归类
上文分别就全国及31个省域城市低保平均标准、支出水平及其实施效果(替代率)近十年来的变化情况做了论述。为了反映中国各地区城市低保标准水平的差异性、地域性，收集整理了2003—2013年31个省域反映城市低保标准的数据，具体包括：“城市低保平均标准”、“城市低保平均支出水平”、“城市低保平均标准占人均可支配收入比重”、“城市低保平均支出水平占人均可支配收入比重”。现希望通过聚类分析方法把低保标准情况相似的省份找出来，使得类别内部省份间差异尽可能的小，类别间的差异尽可能的大，即把31个省域归为若干类别，从而更好掌握全国各地城市低保标准的差异情况，以供各地政府对号入座，了解自身低保救助工作水平归属类别，并按低保工作要求健全低保标准动态调整机制，合理提高低保标准和补助水平，制定与自身经济发展水平相当的低保标准和补助水平。
以2003—2013年31个省域“城市低保平均标准”、“城市低保平均支出水平”、“城市低保平均标准占人均可支配收入比重”、“城市低保平均支出水平占人均可支配收入比重”作为自变量进行聚类分析(为了消除不同变量大小不同对聚类结果的影响，聚类分析过程中对自变量数据进行了标准化处理)，聚类方法选择ward法，距离测量采用欧氏距离平方法，利用系统聚类法进行聚类分析，将31个省域低保标准及其实施效果划分成适宜的几种类型。
根据第一次聚类结果，可以将31个省域划分为3大类型(如表3所示)。
类别2中的25个省域仍然存在较大差异，以这25个省域“城市低保平均标准”、“城市低保平均支出水平”、“城市低保平均标准占人均可支配收入比重”、“城市低保平均支出水平占人均可支配收入比重”的数据作为自变量采用同样的方法再次进行聚类分析，聚类后的结果见表4。将类别2中25个省域细分为5种小类较为合适(如表5)。
经两次聚类分析后，依据“城市低保平均标准”、“城市低保平均支出水平”、“城市低保平均标准占人均可支配收入比重”、“城市低保平均支出水平占人均可支配收入比重”等自变量，31个省域分类结果见表5。
按常理，城市低保标准理应和当地经济发展水平相挂钩，经济发达地区低保“替代率”应该大于等于欠发达地区，但实际上却出现经济穷省高替代率的现象，如西藏、内蒙古。并且城市低保工作开展这十多年期间各地城市低保标准变化大致趋同，各地城市低保标准确实普遍偏低，只能保证低保对象基本生存需要，更确切地说是仅能满足基本食品需求。地方政府之间相互看齐，不冒进不落后，保持步调一致。根据31个省域聚类分析结果对各地城市低保标准进行针对性的分析与建议如下：
1.类别1所属省市(北京、天津、上海、浙江)都是经济发达地区。城市低保平均标准和支出水平在全国处于领先位置，将其他省份远远抛在身后。但从“替代率”分析，这四个经济发达地区的城市低保平均标准逐年上升的同时，低保平均标准占人均可支配收入的比重却在下降。可见，低保标准制定并未能与所在城市人均可支配收入同步增长，未能充分发挥低保救助工作的作用。
政策的价值取向对政策实施效果起重要作用。经济发达地区在提高城市低保标准的工作上应充分利用自身经济优势，调动地方财政在社会救助方面投入的积极性。同时转变“生存保障”的理念，改变低保政策的价值取向，在标准调整上充分考虑到低保对象的发展需求，如医疗、子女教育、自尊和劳动的诉求等，真正让低保对象自助，尊重和实现低保对象的发展权。
2.类别2所属省市被再次聚类分成5个小类。
(1)小类1、小类2和小类3所属省域城市低保标准基本符合常理推断，即与经济富裕程度相符。此类城市可以在完善和执行城市最低生活保障标准与物价上涨挂钩的联动机制上下功夫，随当地居民生活必需品价格变化和人民生活水平的提高定期调整最低生活保障标准。
(2)小类4(福建、广东)是我国东部沿海经济发达地区，2003—2013年其城市低保平均标准、支出水平及5人均可支配收入的比重却不及经济相对欠发达的四川、贵州、江西等地。此类经济发达地区政府财政应当履行好支持低保工作的职能，优化社会保障基金支出结构，增加对城市低保的支出份额，与地方经济发展水平相符，确保本地区低保对象基本生活需要。
(3)小类5(甘肃、新疆、宁夏)属我国西部欠发达地区，在中央财政的支持相对固定的情况下，地方财政对城市低保工作的开展就容易陷入“少米之炊”。除争取加大中央财政支持外，地方政府理应拓宽多元筹资渠道，稳定低保资金的来源，如利用当地资源，从能源、资源税中抽出一定比例的资金用于低保工作；积极争取社会力量，通过社会捐助、慈善等方式筹集低保资金。
3.类别3所属省市(西藏、青海)是我国经济最不发达地区之一，人均可支配收入属于全国最后梯队，但城市低保平均标准、支出水平相对较高，且其城市低保平均标准、支出水平占人均可支配收入比重呈逐年上升，甚至高于经济发达地区的北京、天津、上海、浙江等地。稳定坚实的资金后盾是城市低保制度持续健康运行的物质基础。政府是低保的责任主体，是低保资金的主要供给者。由于所属地区的中央财政支出结构较为特殊，2010年西藏地方财政支出93.35%源于中央的转移支付，青海财政支出85.17%源于中央财政转移支付。[3]因此，类别3地区受中央财政支撑，低保标准实施表现较突出。
中央财政是低保的坚实后盾。[4]越是经济不发达的地区，财政收入越少，而贫困人口越多，这是一个显而易见的常识。如果低保要地方政府负主要责任，那对很多地方，尤其是贫困地区而言，都会是“少米之炊”或“无米之炊”。对于西藏、青海这样的经济不发达地区，中央财政就是低保制度的主要财政支柱，理应加大对低保工作的支持力度。但同时，经济欠发达地区低保工作需构建“造血”机制，以防止“福利依赖”。此外，仅仅通过低保标准的合理化来满足低保对象的所有需要，指望低保标准可以“一揽子”满足所有基本生活需要也是不现实的。还应着眼于低保制度的完善，以及与低保制度配套的劳动就业、医疗卫生、教育救助、住房保障、心理健康、社区服务和社会融入等相关政策设计，这也是接下来值得进一步探究的问题。
参考文献：
[1]中国科学院可持续发展战略研究组. 2012中国可持续发展战略报告[R]. 北京：科学出版社，2012.
[2]陈永杰. 广州的低保标准“与国际接轨”了吗？[N]. 南方都市报，2012-03-06.
[3]匡小平,杨得前. 基于因子分析与聚类分析的中国地方财政支出结构的实证研究[J]. 中国行政管理, 2013(1).
[4]唐钧. 中国城乡最低生活保障制度回顾与评析[EB/OL].http://ssrcc.ruc.edu.cn/article.asp？id=134
