摘要
仓廪实、天下安。带着对农村、农业、农民问题的关注， “根在基层·中国梦”2013年中央国家机关青年干部调研实践活动乡土中国专题组织了中央国家机关152名青年干部，组成了19个调研团，走村入户，掌握大量鲜活资料，试图勾勒出三农问题的发展蓝图。
课题组总结认为，我国城乡“二元经济”的特征依旧很突出，城乡差距仍然很大，农业现代化远远落后于城镇化。建议在国家支农惠农政策的扶植下，实现土地、金融、技术等方面的制度突破，提高农村经济的“造血”功能，打破落后地区恶性循环积累的因果关系，为实现农村经济社会良性循环发展注入能量和活力。在土地制度方面，突出农民在农地流动过程中的主体地位，充分实现农民的土地财产权利。使农民能够以土地为资本参与新四化进程，促进生产要素在城乡之间平等流动，保障新型城镇化稳步推进，促进城乡协调发展。在农村金融制度改革方面，坚持务农、支农、助农、促农和富农的“五农原则”原则，在顶层设计时充分考虑到农村金融主体的经营目标和市场定位，使其各尽其职、各尽其能，全面提高农村金融服务效率和水平。农村技术创新制度改革方面，加强农业前沿技术研究和农业科技人才培养，通过科技进步与创新进一步提升农业发展的潜力。完善农业科技推广体系，面向广大农民需求，以农业技术推广单位、农民合作社、国有涉农企业、专业农户为主体，推进农业技术走进一线。
城镇化和农村发展是一枚硬币的两面，二者互生互进、紧密相关。党的十八大报告提出了“加快完善城乡发展一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”的城乡发展路径。如何在推进城镇化的过程中实现农业现代化？如何以新型城镇化的制度红利提升农村发展的造血功能？如何以城乡一体化缩小城乡差距？带着这些问题，“根在基层·中国梦”调研实践活动的“乡土中国”专题，分赴云南麻栗坡、河北柏乡、山东济宁、内蒙古呼伦贝尔、湖北黄冈、天津宝坻等19个农村调研点进行实地考察，近距离感受了近年农村的喜人变化，梳理了当前农村还存在的若干突出问题，从土地制度、金融支持、技术支撑农业合作社等四个层面分析了产生问题的制度根源，并提出了相应的政策建议。
一、惠农政策制度强力助推农村发展
调研过程中，我们最深的感受是，农村面貌确实发生了翻天覆地的变化：我们看到，农民种植葡萄、烟叶、咖啡豆等经济作物致富，村民几乎都住上了自家新盖的二层小楼；我们看到，有农民抓住改革时机，充当大型企业与种粮农民的“中间链条”，开展“订单种植”，开设“粮食银行”，在自身致富的同时帮助其他乡亲增加收入、降低风险；我们看到，基层政府忧农民所忧，积极探索农地管理新形式，试点开展“大田作物托管服务”，解决外出务工农民的后顾之忧；我们还看到，农村的老人“老有所依、老有所乐”，得到妥善安置和精心看护。在与农民朋友“亲密接触”的过程中，我们感到，他们对近年政府支农兴农的决心和举措非常认可，认为“对现在的生活还是很满意的”，也希望政府的政策要一直持续下去，“力度要更大”。我们分析，诸如土地、金融、技术、财税政策农业合作社等三农方面的政策制度，对驱动农村经济发展、缩小城乡差距发挥了重要作用。
（一）现行农地制度在激发农民生产积极性、提高农业生产效率的同时，促进了国家经济的转型升级
改革开放以来，我国的农村土地制度经历了“集体土地、家庭承包经营”及“局部后进式改革探索”两个大的阶段。2000年以前，在坚持农村土地集体所有制的基础上，恢复和拓展农业生产责任制，逐步确立“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型农村土地制度，极大调动了农民的生产积极性，对经济发展做出了积极贡献。2000年至今，家庭联产承包责任制的制度效应逐渐释放完毕，面临新的社会经济形势和需要，部分地方政府结合实际，对农村土地制度改革做出了局部的、渐进的、“自下而上”的实验性探索。如“大田托管”、“增量用地减量化政策”、“小城市试点土地管理配套联动”、“三集中”等地方性实验，再如农地承包权的“长久化”、使用权的“物权化”倾向等，都为农地制度改革提供了方向性的指引和丰富的实践基础。
总的看，现阶段农村土地产权制度是适应国情要求的，30年改革开放的成就也证明，现阶段的土地产权制度是比较有效率和生命力的。第一，集体土地产权为农民提供了基本的生存保障和“退路”。由于集体土地不能买卖，在不被政府征收的情况下，农民永远不会成为“无产者”，永远都会有一份来自土地的收入。第二，对经济波动的影响起到了很好的“蓄水池”和“缓冲器”的作用。金融危机导致上亿农民工在城市无法找到工作时，土地成为他们的“退路”，可以回乡务农而不是滞留在城市，有效缓解了城市的就业及人口压力。第三，推动了经济转型发展。农村土地集体所有制为农村土地作为生产要素流向城市提供了制度上的可行性。同时，征收农村集体土地出让后获得的大量增值收益，成为地方政府财政收入的主要来源，为城市经济发展和基础设施建设提供了重要的财政支撑。
（二）农村金融改革在支持新农村建设、促进农业和农村经济又好又快发展、有效促进城乡统筹发展等方面做出突出贡献
为加强农村金融服务，给予社会主义新农村建设更有力的金融支持，近年来，政府多方采取措施推进农村金融改革。作为农村经济发展的“主要金融推手”，农村金融体系在经历初步构建、分层探索、三位一体布局和多元化产权改革等阶段后，已基本呈现多层次、广覆盖、可持续的格局。在完善农村金融体系建设方面，加快构建以农信社、商业银行等大型机构为主，中小金融机构为辅，适度竞争、多元化的农村金融市场，实行农村金融机构“低准入、严监管”，给予税收优惠减免、差别准备金率等必要的政策支持，启动全国金融机构空白乡镇基础金融服务全覆盖工作。农村金融机构由传统的“三位一体”组织架构逐步创新发展为由银行及各类金融机构共同参与的新型组织架构。市场供给主体呈现多元化趋势，外资银行、小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社等新型农村金融机构纷纷涌现。在提高金融服务能力方面，加大行业指导力度，推进农村金融机构市场化改革，推行市场化运作理念、经营机制和风险防范机制，加强农村金融机构的可持续性能力建设，鼓励信贷产品创新，在农村地区推进利率市场化。如“合作组织＋农户”的统一贷款方式、订单农业质押贷款、林权抵押贷款等新型贷款方式，比较有效的迎合了农村地区不同的信贷需求，提高了贷款覆盖面。
（三）农业科技创新有效促进农业发展、农民增收
科学技术是第一生产力。要实现农业持续稳定发展，长期确保农产品有效供给，根本出路在科技。近年我国政府不断出台高层次的政策制度，加大财政投入，加快推进农业科技创新。农业科技在种植和养殖、农业机械化和设施农业、中低产田与区域农业综合发展、生物技术等技术研究方面，均取得了跨越式发展。据不完全统计，全国各省（区）、市为确认的农业类科技成果5万多项，获国家和部门奖励的科技成果9485项，其中国家奖励的重大科技成果2008项。科技进步对农业增长的贡献率由27%提高到48%，农业综合机械化程度达到38%，主要农作物良种覆盖率达到95%以上。农业科技创新为解决我国农产品供应短缺、保障国家粮食安全、推动农业结构调整、促进农民增收、实现农业和农村经济持续稳定发展做出了重要贡献。
在云南麻栗坡，我们看到，烟叶、咖啡豆和茶叶等经济作物为当地农民带来了可观的收入。这些品种在二十年前的麻栗坡县是看不到的，是政府组织农科院专家根据当地气候条件精挑细选、科学育苗后，通过政策补贴和发放幼苗等方法加以引进。当地种植的咖啡豆因其较好的品质成为雀巢和星巴克等国际品牌的货源地，茶叶在很多地区被作为“西湖龙井”的替代品。在河北柏乡，我们看到，村支书组织葡萄专业合作社社员向农科专家学习葡萄种植技术，在专家指导下试种错季葡萄等高端品种，很好的发挥了科技提高生产力、提高生产率的作用。我们还亲眼见识了传说中的“超级杂交水稻”，据当地农民介绍，以前种植水稻，亩产最多也就几百斤，自从袁隆平教授的杂交水稻进入农村以来，亩产大幅上升，现在已经处处是“吨粮田”了。
（四）农民专业合作社带领农民创收取得新成绩
近年来，农民专业合作社顺应新发展形势，在带领农民增收创收上取得实绩。发展农民专业合作社，也是供销合作社开展为农服务的一项重要内容。供销合作社在组织体系、流通网络、服务设施、人才队伍等方面发挥独特资源和优势，积极引导和带动专业合作社发展。一些专业合作社在市场竞争中发展壮大，逐步从单一的种养殖环节向产业链上下游拓展，出现一体化经营趋势。截至2012年底，在供销合作社全系统500家示范社中，有51.2%的覆盖了产、加、销产业链中的两个环节以上，13.8%的实现了产、加、销环节全覆盖。农民专业合作社的合作领域逐步拓展。例如向土地流转领域拓展，探索建立土地流转合作社，引导农民以转包、出租、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
例如，山东省汶上县联社与部分基层社共同出资组建了万家丰农资公司、谷丰农业服务公司、润丰农产品公司和联创食品公司4个龙头公司，作为土地托管服务的实施主体。同时，与种粮大户、流转土地建基地的企业合作，为其提供托管服务，将分散的耕地集中起来实施规模化生产、集约化经营。3年来，汶上县联社陆续建成了31个粮食合作社、26支近600人的托管服务队，投资300多万元购置农业机械40台（套），整合社会机械123台（套），形成了覆盖14个乡镇的专业服务队伍和网络，服务环节增加到耕、种、施肥、喷药、灌溉、收割和秸秆还田，形成了完整的服务链。目前，全县服务面积已达6.4万亩。在推进大田托管服务中，全县各乡镇根据社情民意确定工作重点，形成了不同的特点和形式。对欣欣花园社区3000亩大田实行了全托管，在促进人的城镇化方面迈出了可喜一步。义桥供销社与房柳村委会联合组建合作社，将分散的土地整合在一起，打破户与户之间的界限，实施全程化服务，不仅增加了15%的种植面积，而且推广了新品种和节水喷灌、小麦宽幅精播、玉米深松全层施肥等新技术。郭仓供销社推行“一卡通”服务，农民将粮食存到供销社，可凭代存卡在供销社购买各类商品、享受各项服务，以信用手段将农民与供销社密切联系在一起，并由此探索建立“粮食银行”。
调研还发现，在城乡一体化进程中，也还存在农民土地财产权利没能充分实现、农村金融支持面临商业性和普惠性的冲突、农业科技改革存在创新与推广瓶颈、农民专业合作社的竞争力还不强等等问题，需要我们进一步研究对策、采取措施。
二、新型城镇化背景下突出的农业、农村与农民问题
2012年我国城镇化率已达52.6%，并仍将处于城镇化快速推进期。我们在调研中发现，在新型城镇化背景下，我国城乡“二元经济”的特征依旧很突出，城乡差距仍然很大，农业现代化远远落后于城镇化。一是城乡居民收入差距持续较大。近10年来绝对差额不断攀升，如果考虑住房、医疗、教育、交通等公共服务，实际差距还将更大。由此带来社会有效需求不足，经济增长缺乏内生动力，还容易造成社会情绪累积、社会矛盾激化等方面隐患。二是农村地区基础设施建设薄弱。由于资金来源匮乏且缺乏整体规划，公路等级差、农田水利设施薄弱、人畜饮水工程不能满足需求、卫生文体设施设备缺乏等问题，仍然是制约农村经济社会发展的瓶颈。三是种粮比较收益下降，农民种粮习惯断档，部分地区农民（尤其是散户）种粮意愿降低，但同时土地流转未有制度性支撑，粮食规模化种植缺乏配套措施支持，给国家粮食安全带来隐忧。四是农村凋敝现象需引起重视。随着2.6亿农村青壮年劳动力进城，农村常住人口年龄结构两极化，空巢老人、留守儿童带来一系列社会问题。同时，由于宅基地交易受限，还出现农户全家迁移后房屋空置、废弃现象。在我们调研的个别地区，甚至出现“空心村”、“绝户村”。五是环境污染给农民的生产、生活带来严重隐患。土地、水源、大气的污染，农药的过度使用，收获季节气候的异常变化等，使得粮食等农产品在生产环节就出现诸如重金属超标（镉大米）、真菌毒素超标、芽麦等质量安全问题，并直接引发后续食品安全问题。近年来因工业化学品污染带来的癌症村、儿童血铅等问题也屡有发生。
现有土地制度快速推动农村土地作为生产要素流向城市，并保障了中国上世纪90年代末以来高速工业化和城镇化的进程。但近年来，农村土地产权不清晰、土地财产权利不完整、集体经济组织法人地位不明确、宅基地不能自由流转等制度设计上的问题和弊端也开始逐渐显现，由此带来一系列不良后果，如农民的土地财产权利不能充分实现，导致城乡居民收入差距进一步扩大；农村土地的大量损失和非集约使用；农业生产规模化缺乏制度支撑；低端、高耗能产业进入乡镇工业园区，成为农村地区工业污染产生的重要根源；等等。
1.农民土地财产权利并不完整
按照现行二元土地制度，我国农民能从土地中实现的财产权利包括：一是土地的种植收益，种粮每亩收益在600至1000元之间（种两茬，且不计人工成本），种植经济作物的收益会更高一些，但收益期更长，投资风险相对较大；二是农用地承包经营权的流转收益，流转主体一般是进城务工农民，流转收益高的为每亩1000元左右（还得是种植经济作物，流转后用于种粮的只有几百元）；三是宅基地的使用权，仅能用于盖房自住，一旦退出，由集体组织无偿收回，实践中有农户全家进城的，由于宅基地无法自由流转，导致房屋的财产权利也无法实现，往往就出现房屋废弃、土地资源浪费等情况；四是农地转非农的征地补偿，由政府主导，征用农地并进行非农化操作，再通过市场“招拍挂”获得出让所得，扣除征地成本后，增值收益进入公共财政。可以看出，农民享有的农村土地转让权、处分权、收益权权能都不完整，这使得农民很难以土地为资本参与工业化、城镇化进程，没有分享到的合理的土地增值收益。我们认为，这种制度设计更多地注重于以国家力量从农村便利获取土地这一生产要素，确保了城市快速发展，但忽视了农民实现土地财产权。
长期以来，我国的城市化道路是“征地-卖地-搞城市建设”。而在唯GDP的政绩观引领下，地方政府需要大量的土地来上工程，加上尚不十分完善的财税体制，地方政府对“土地财政”的依赖日益加深。由于双方话语权和地位的不对等性，在农地转非及出让过程中，流动过程不透明、农民程序性权利（信息获取权、知情权、参与权、获得服务与指导权）得不到保障等问题比比皆是。为更多招商引资，一些地方政府还出现了底线竞争，土地价格出现不正常的下降，有的地方甚至实行“零地价”严重破坏正常市场秩序，造成了极低的土地利用效率。本应严格依照“依法、自愿、有偿”的原则由农民自主安排的农村土地流转，也被少数追求GDP快速增长的地方政府强行介入，使用行政手段对整村甚至整乡的土地流转进行干涉，强制农民以低价将土地流转给涉农企业。
3.进城农民工的土地权利转换问题没有得到考虑
新型城镇化的核心之一，是人的城镇化，再具体点，是进城农民工的城镇化。已经、正在和将要离开农村的农民，是农村人口的大多数，是主动城镇化的农民，是城镇化真正的主力军，是中国转型时期的特定群体。他们首先需要的是在就业地的土地权利，只有当他们在城里安居乐业了，才会考虑家乡的农地宅基地是否转让，我们才敢谈及农村土地的流转和转让，否则两头失顾，将产生一大批没有根基、没有退路的流民，给社会带来极强的不稳定因素。但现在他们没有这个机会（主要是城市高地价、高房价使得他们没有能力），只能在城市打工挣钱，再把钱拿回家乡，在大多数人不会回去的宅基地上盖房子，这造成了极大的资源浪费。此外，大城市城中村城边村的居民要价能力强、社会影响大，出于“维稳”等多方面的压力，拆迁时往往无原则迁就，造成城中城郊农民的暴富和城市土地成本飙升，这既给想要在城市安居落户的农民带来极大难度，还进一步推动了社会贫富的急剧分化。我们认为，谈农村土地制度改革，进城农民工的土地财产权利转换是一个绕不过去的问题。
4.土地规模化经营缺乏相关制度支持
中国农业的出路在规模化经营，这是一个普遍共识，但如何实现土地的规模化流转、扶持农业规模化经营，尚缺乏顶层规划和设计。一是行业指导力度还不够。如对于如何根据地域、土壤、气候等自然条件特征，有针对性的选择种植经营品类、业务，还没有形成体系化、常态化的指导工作机制。二是相关配套措施还没有跟上。诸如农业科技、经营主体的筹融资渠道（农村土地无法作为抵押品进入金融市场融资）、能对真正种植人群起到激励作用的农业直补机制、经营主体承包经营权的有效保护（农民临时解约、集体组织强行收回等等）等，还没有得到充分的考虑。
（二）农村金融制度：商业性与普惠性的冲突
从调研情况看，农村地区金融供给不足，农村经济的多元性与农村金融供给的单一性矛盾激化，金融机构的商业性和农村金融的普惠性冲突，导致金融对农村经济的支持不力，制约了农村基础设施投资、农业规模化发展和农户增收。有调查显示，农民金融需求满足率不足30%，农村企业、县域企业金融需求满足率更是不足5%。我们认为，造成农村地区出现“信贷真空”和农村金融市场“空心化”的原因主要有以下四个方面。
1.农村金融组织体系功能不健全
从金融供给主体构成来看，目前尚缺乏一个完善的农村金融组织体系。作为政策性银行，农业发展银行主要提供粮棉油购销贷款，并不面向一般农企、农户贷款，政策性功能未充分发挥。在商业银行方面，随着股份制改造的推进，工、中、建行大量撤并县及县以下机构，从业人员逐渐精简；农行虽然确立了面向“三农”的市场定位，但业务经营范围主要还是向城市和非农产业拓展，服务“三农”的机构基本上只保持在县一级，涉农贷款主要面向农村基础设施和农产品加工企业，农户贷款尚处于起步阶段。2007年邮政储蓄银行成立后，确立了支持“三农”的零售银行定位，但目前尚处于转型发展初期，支农作用尚不明显。农村合作金融方面，2003年我国深化农村信用社改革以来，农村信用社确立了自主经营、自负盈亏的发展战略，逐渐向商业化银行倾斜，本质上脱离了与农户、农企、农村的互助合作关系；而村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村合作金融业态正处于起步阶段，且其较高的金融市场进入门槛，导致其规模有限，不能在农业现代化中发挥主导作用。
2.农村金融服务与金融需求的结构性失衡
从农村金融需求来看，中国农村目前仍然是一个生活性需求和生产性需求并存，且以非生产性的信贷需求为主的市场。出于各种各样的生存和改善生活为目的的借款仍然是农户借贷需求最主要的部分。在中国小农的生存逻辑中，维持生存比赚取利润更现实也更重要，农户为了建筑房屋、婚丧嫁娶、看病、子女教育等消费性支出的借款意愿要高于其他生产性的资金投入，信贷需求呈现出明显的非生产性特征。即便对于生产性信贷需求，由于目前普遍还是小户自耕农业生产方式，一家一户的信贷需求具有金额分散且额度小、季节性差异大等特点。但农村金融供给未充分考虑到农村系统需求情况、需求层次和需求结构。虽然近年来创新了如农户小额信用贷款和农户联保贷款等涉农贷款品种，但产品设计的先天性缺陷严重制约了其服务效率。小额农贷本来是为了解决农户在发展生产过程中的资金不足而设计的，但在具体的实施过程中，小额农贷严格限制农户的农业生产性用途，5000元甚至更低的小额和1年以内必须还款的期限限制与农村现实的借贷需求之间明显脱节。最终导致其陷入“食之无味，弃之可惜”的尴尬局面。
3.农村金融目标的冲突
在农村金融发展目标上，商业化的金融机构，在小型微利还是规模经济、商业可持续发展还是普惠金融面临着取舍。一是规模冲突问题。为了追求规模效益，商业化信贷的运营往往要求单笔借贷的金额不能过小。但农村基于农户家庭所产生的借贷需求却具有明确的小额性，这与农业作为弱质产业和农户家庭经营规模的小型化有着直接的联系。二是风险偏好问题。农业属于弱质产业，市场经营主体素质偏低，资金回笼慢，回报效益低，不可抗力导致的投资风险大，信用环境不佳。在利益最大化的驱动和风险管理趋紧的背景下，许多农村金融机构减少了农村放贷量，上收信贷审批权，提高了农业贷款的门槛，压缩了涉农贷款的规模。
4.农村金融创新动力不足
由于农村土地使用权无法抵押，大部分农民缺乏有效的抵押担保物，农户能够提供给银行的抵押品除少量房屋土地以外，大部分为专用机器设备、水产品仓单、鸡舍、猪舍和牛羊等。这些抵押品价值不易评估，且风险较高。因此，涉农金融机构对金融创新态度谨慎，创新内在动力不足，导致农村金融产品创新数量总体偏少，农村金融服务方式略显单一。目前金融创新工作的开展主要依赖于人民银行及政府各部门的外部推动，涉农金融机构自身开展“三农”服务工作的主动性和积极性不够，对涉农金融机构开展农村金融产品和服务方式创新的激励机制亟待加强。
（三）农业技术制度：创新和推广的双重瓶颈
农业技术的创新与推广应用，既能提高劳动生产率，推动农业规模化经营，提高农民收入水平；又能促进农村剩余劳动力向城镇转移，延续中国经济增长的“人口红利”。我们在调研中发现，我国农业科技投入不足，农业科技创新基础差、条件落后、力量薄弱，农业技术应用推广力度不够，极大束缚了我国农业发展和农民增收的潜力。
1.政府农业科研投入不足
农业科技开发创新存在着周期长、风险大、公益性强的特点。一项科技成果通常需要多个学科专家的合作，科技成果的应用也需要多个部门的紧密配合。此外，农业技术创新所获得的科技成果大都属于公共产品范畴，具有明显的正外部性，直接受益的是农业、农村和农民，带来的效果是农业发展和全社会消费者普遍受益。这些都决定了政府必须在农业技术创新中发挥主导作用。长期以来，我国在农业技术研究中投入水平较低，增长缓慢。“七五”至“九五”时期，我国政府对农业科研的投资占农业总产值的比重仅在0.2%左右的低水平，力度不到同期发达国家政府对农业科研的投资强度平均数的1/10，是全世界最低的国家之一。到“十五”期末，我国农业科研投资强度依然仅为0.56%。当前，发达国家农业科研投资强度普遍达到3%以上，而我国仍然低于1996年联合国粮农组织建议的发展中国家应确保的1%水平。
2.涉农企业在农业科技创新中作用有限
在发达国家中，农业技术的发展除了政府的大力投入以外，离不开重要龙头企业的力量。以美国种业公司为例，企业的研发投入一般都要占到销售收入的10%以上。排在前4位的孟山都、杜邦先锋、先正达、艾格福所获批实验项目占全国的半数以上，其中，美国孟山都公司和杜邦先锋公司加起来的科研投入更是达到了我国政府部门农业科研投入的总和。现阶段，我国非国有企业投入农业科研的积极性低，投资过少，难以成为农业科技创新的主体。例如，在目前金融支农规模最大的农业发展银行客户中，国有企业贷款金额占比达到了76.5%，股份制企业贷款金额占比仅为1.34%。在涉及植物转基因技术的中国专利申请中，截至2009年底，我国申请人有将近72%来自于大学院校和科研机构，公司和企业仅占11.1%，在申请量排名前15位之中没有一家公司和企业。相反，国外申请人中约有80%属于公司和企业，大学院校和科研机构仅占约15%。与国外相比，我国企业在科研储备及创新能力上依然较为落后。
3.农业科技知识产权保护不够
农业科技成果容易被模仿，如果没有严格的知识产权保护体制，将严重打击创新动力。在这次调研中，我们走访了部分地区的专利局和商标局，在交流中，我们了解到目前在知识产权保护中存在的很多问题。一些科技人员往往先发表论文或申请奖项，后报专利，结果导致研究成果丧失新颖性而无法获得专利权。一部分研究机构和企业虽然也走申请专利、注册商标的流程，但管理混乱，造成专利失效、商标丧失，导致严重损失。在对待专利上，科研人员往往只把专利作为一种荣誉和宣传广告，而不是将其作为保护智力成果的有力武器。由于不重视运用专利制度保护自己的合法权益，致使一些本该占领国际国内市场的先进技术，丧失了竞争优势。
4.农业技术推广面临人力资本和经济基础的制约
一是劳动力素质制约技术推广。近几年，农村劳动力存在严重老龄化的问题，大量青壮年外出务工，留下老人、妇女从事农业生产。我们在走访村落时亲身感受到了这点，村中不仅见不到青壮年，甚至连中年妇女都很少，大多数家庭都是由老人下地干活。这些农村留守人员的文化、技能、体能等综合素质普遍不高。高、新农业技术和设备的运用需要有一定的专业技能，而农村留守人员的现状在一定程度上制约了农机化作业服务的发展。重庆武隆县调研团在调研期间了解到，重庆地区乡村农机从业人员中，小学以下文化程度的占17.44%，获得农机职业技能鉴定证书人员的比例只有0.82%。二是经济基础薄弱阻碍技术推广。2010年，全国农民人均纯收入仅为5919元，农民收入普遍偏低，购买力不强。新兴农业技术和设备成本较高，一次性投入大，产出存在风险，难以适应农民较低的购买力。据调研，一台洋马两行水稻收割机未经补贴的价格在11.65万元左右，这相当于一个4口之家5年多的纯收入。通常农机大户需要几十台这样的设备，没有强大的经济基础很难发展起来。即使通过农民专业合作组织或涉农龙头企业集体采购的方式也存在同样的困难，因为大部分地区的合作社和涉农小企业仍不具备大规模引进技术设备的经济能力。
（四）供销合作社系统农民专业合作社力量还较薄弱。
一是竞争力和发展质量有待提升。尽管供销合作社系统的专业合作社发展质量相对较高，但规模仍然偏小，其功能主要局限于生产资料的统购和信息、技术服务等，产品市场开拓、品牌建设、加工增值的能力还很薄弱，在参与市场竞争中仍处于弱势地位，可持续发展能力不强。一些合作社的民主管理、民主决策机制没有得到有效执行，合作社的财务管理不规范，二次返利制度执行得不好。
二是资金普遍短缺。由于合作社成立时不进行验资，缺乏有效抵押物，加上一些地方金融机构不把合作社当作企业看待，因而合作社获得贷款比较难。同时，合作社获取贷款途径单一，绝大多数只能通过农信社，而农信社利率普遍偏高（月息大多在1分以上），合作社难以承受。
三是缺乏经营团队。有些农民专业合作社没有认识到自己本身是市场主体，不善于竞争甚至害怕竞争，更希望靠政策、靠政府扶持过日子。各地合作社带头人缺乏必要的管理、营销理念和市场开拓能力，广大农民社员对如何进行合作社经营和管理还不熟悉。
三、发挥农村地区造血功能的政策建议
实现“四化”同步，建设和谐的乡土中国，需要在国家支农惠农政策的扶植下，实现土地、金融、技术、农业合作社等方面的制度突破，提高农村经济的“造血”功能，打破落后地区恶性循环积累的因果关系，为实现农村经济社会良性循环发展注入能量和活力。
（一）对土地制度改革的相关政策建议
我国的土地产权制度是一种政策制度、社会组织制度和财产制度“三结合”的制度安排。要对其进行改革，必须首先符合我国政体的要求，考虑社会基础的影响，是否符合社会传统的习惯和风俗，还要兼顾地区间的差异和多样化，以降低改革成本、促进稳定和提高绩效。
1.农地制度改革的核心思路
以“坚持集体所有，坚持家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制为农村基本经营制度，坚持稳定承包经营权长久不变”为前提；以“突出农民在农地流动过程中的主体地位，充分实现农民的土地财产权利，将政府在农地流动过程中的角色地位限制在宏观管理、服务和监督检查上”为主线；以“推进城乡基本公共服务均等化，解决地方政府失去农地出让收益后的收入来源问题”为保障；以“农民能够以土地为资本参与新四化进程，促进生产要素在城乡之间平等流动，保障新型城镇化稳步推进，促进城乡协调发展”为最终目的。
2.给予农民最充分的土地财产权利
在坚持农地集体所有，土地用途管制和最严格耕地保护制度的前提下，给予农民最充分的土地财产权利。在农地流转方面，一是进一步强化农用地承包经营权，从法律层面落实十七届三中全会提出的稳定承包关系长久不变，稳定土地流转和规模经营，同时应明确农用地流转后仍必须用于农业种植用途，不得转作他用；二是对集体建设用地，在留足农村公共设施建设用地的前提下，其余部分及乡镇企业用地仍归集体经营管理，可通过股份化等方式使农民共享土地收益；三是尽量保证农民对宅基地权利的完整性，允许其进入土地市场交易。在农地转非方面，一是改革农地转非价格形成机制，采取措施落实“同地同价”；二是完善土地征收补偿安置办法，土地征收补偿既要考虑原用途年产值因素，又要综合考虑经济社会发展水平，特别是被征地农民社会保障的因素，保证被征地农民原有生活水平有改善。因地制宜，采取留地安置等多种安置模式，让被征地农民通过自我发展共享经济社会发展成果，土地增值收入应向进城农民工的基本公共服务，如安居房、子女教育、医疗保障等倾斜。
3.严格限制和规范政府在土地流转过程中的职能职责
把土地经营职能从政府剥离，将政府的角色从“运动员”转变为“裁判员”，政府主要承担四方面职责。一是做实土地确权、拟定总体利用规划、制定土地分类定价和增值收益分配规则、用途管制和违法监察等职能行为。二是构建国家土地交易市场，制定交易规则，提供交易平台，负责收取交易保证金、销售款项及分配、上缴增值收益。在满足土地总体利用框架的前提下，政府、集体经济组织均可作为土地供给方参与市场交易活动。三是加大政府土地增值收益用于农村转户人口在医疗、教育、住房、养老等方面的支出以及耕地保护的比例，实现农业转移人口市民化，保持农村耕地质量。
4.落实相关配套措施
一是改革相关税费制度。实施全面的财产税，对所有的财产都征收基于市场价值、税率合适的税赋，在财产的占用（保有）、获得、开发、转让等各个环节都抽税，而不是仅仅只对资源的流转环节抽税，使地方政府摆脱对“土地财政”的依赖。二是开展最严格的耕地和种粮耕地保护。加强监管，提高违法行为处罚力度。对农地流转后违规用于非农用途的，一经发现，立即无偿收回，责令恢复原状，并处以一定罚款。在18亿亩耕地红线的基础上，制定用于种粮的耕地面积刚性目标（2020年，不低于11亿亩）。三是推进城乡基本公共服务均等化。
（二）对农村金融制度改革的相关政策建议
1.坚持城乡统筹，加快推进农村金融组织体系建设
在现有组织体系的基础上进行制度创新，坚持务农、支农、助农、促农和富农的“五农原则”原则，在顶层设计时充分考虑到农村金融主体的经营目标和市场定位，使其各尽其职、各尽其能，全面提高农村金融服务效率和水平。首先，重新界定中国农业发展银行的政策性金融范围，增加资金投入，改变农业发展银行目前仅仅作为“粮食银行”的定位，增加其对农业技术改造升级、农业产业化、农村基础设施建设等方面的资金支持。第二，国有银行要以农业银行为主力，加强对农村市场有效金融需求的服务。在经济较发达地区，应设立更多的金融产品，扩充服务功能，发挥对农村经济强有力的拉动作用；第三，合作金融机构应按照通行的合作原则建立相互协作、互助互利的“合作性”资金融通机构，将市场定位为“为集镇和农村、农户、其他小生产者、乡镇企业提供资金融通”，优先安排对农村种植业、养殖业的贷款业务。
2.坚持政策引导，加大“三农”发展的金融支持力度
首先，政府加强政策引导。如何解决好金融支持“三农”与分散风险这对矛盾，需要政府以适当的财政政策和资金引导。一方面，可以通过税收优惠、财政贴息以及建立完善激励机制农村、担保基金等方式，鼓励金融机构加大信贷投放，适当补偿涉农金融机构的风险。另一方面，可考虑设立贷款风险补偿基金，并在此基础上核定5～10倍不等的授信额度，由政府统筹管理，根据区域发展和项目优先程度，合理安排信贷资金，实现信贷资金与政府扶持农民和当地特色产业有机结合，最大化资金的使用效率。同时，政府还要鼓励社会多种资金进入担保、保险体系，探索建立担保机构、银行、财政、保险公司风险共担的合作模式。第二，创新融资渠道，积极拓展资本市场。通过政府专项风险缓释措施的支持，将在一定区域内具有核心技术、资源优势突出或者产品发展前景良好的企业，在银行债券市场通过发行中小企业集合票据进行债券市场直接融资。积极引导BT、BOT风险投资，根据地方财政收支状况，合理确定债务规模，量力而行。有效利用民族地区利率优惠政策杠杆，联合民委审慎梳理区域内符合民优贴息的企业名单。
3.坚持服务创新，加快推进农村金融服务体系建设
改变过去“供给主导型”的农村金融服务理念，创立“需求引导型”的服务理念。在产品创新上，积极研发和推出一些适合农村和农民实际需求特点的创新类金融产品，比如，创新贷款担保方式，扩大贷款抵押担保品范围；探索推出农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款；拓展农产品期货交易品种等。在服务方式创新上，针对大多数农民金融消费意识偏低的问题，可考虑采取以下金融创新服务方式。一是送贷上门，尝试“背包银行”的服务方式。在农贷需求旺季，可逐户上门抓好贷款调查与发放，实行流动服务。二是商业银行做农村信贷“批发商”，在贫困地区与草根金融机构合作。三是探索由供销社等村镇小型商铺作为基层金融服务网点的服务模式，弥补银行基层网店空白、银行与农户之间信息不对称等劣势，从而降低成本与风险，提高对底层农户基础型金融服务的覆盖面。
4.坚持信用环境建设，改善农村金融生态基础
改善信用环境可以采取舆论引导教育、制度监督保障、经济奖惩并重等形式多管齐下。这需要政府、金融监管机构、金融机构、新闻媒体等部门分工协作、加强配合、共同努力。政府可建立诚信专项基金，对于讲诚信的农户和涉农企业给予一定的奖励；金融机构可对讲诚信的借款人给予利率折扣、利息部分免息等优惠激励政策；人民银行可通过征信系统记录不同借款人的信用评级基本信息，并在辖内金融机构间开放共享，使不讲信用的企业和个人丧失再融资的资格，新闻媒体可通过各种舆论载体宣传营造信用体系建设的积极性和重要性。
（三）对农村技术创新制度改革的相关政策建议
1.加大政府支持力度
在我国科技发展中，农业科技周期长，影响因素复杂，不确定性大，公共物品属性强，最需要得到政府支持。因此，促进农业科技进步，必须坚持以政府为主导、公益性为主的定位。一是健全农业科技创新体系，以国家科研机构为中心，加强农业前沿技术研究和农业科技人才培养，通过科技进步与创新进一步提升农业发展的潜力。二是完善农业科技推广体系，面向广大农民需求，以农业技术推广单位、农民合作社、国有涉农企业、专业农户为主体，推进农业技术走进一线。三是建立完善的农业技术知识产权保护体制，借鉴国外先进做法，通过强化专利权、商标权给予科技创新有力的保证。四是建立可持续发展技术，鼓励发展循环农业、低碳农业。
2.推进农业技术发展的市场化
在政府主导提供农业共性技术平台的基础上，推进农业技术发展市场化，通过政策、金融、制度等多方面支持农业龙头企业自主开展技术创新。企业自主创新可以很好地解决科技资源配置不均衡、创新动力不足、人才培养和知识产权保护等问题。因为这些问题都和企业自身的利益息息相关，这将形成一种天然的激励机制。此外，企业自主创新也节省了纳税人的钱，让这些来之不易的资金运用到更需要扶持的农业共性技术中。不过，企业自主创新也存在着道德隐患，少数唯利是图的企业人可能会无视甚至刻意隐瞒新技术的负面影响而对生态和人们的健康带来危害，如孟山都公司隐瞒“农达”除草剂毒性的事件。这需要我们相关监管部门加强监督，并完善相关的法律依据，对恶性事件严惩不贷。
3.加强农业技术人才培养
人才是科学技术的根本，发展农业技术离不开优秀人才的培养。要改变传统的农业培训思路，建立高素质的农业产业工人培育体系。一是要加强农业高层次人才培养。充分发挥重大农业科研项目、重点学科和重点科研基地凝聚人才、发现人才、培养人才的重要作用，积极培养和引进科技领军人才和创新团队。特别要加强中青年专家的培养和使用。引导高等农业院校调整优化学科结构，改善人才培养模式，增强高校为农业输送人才和服务的能力。二是要加强农村实用人才培养。一方面，提高对农村当地居民培训力度，增加一线劳动力的科技素质、职业技能和经营能力。另一方面，完善人才激励制度，将更多的一线人才和青年劳动力留在农村，可以参照“大学生村官”制度，通过政策鼓励高素质技术人才进入农村，甚至留在农村，为农业技术的推广和应用添油助力。
4.因地制宜发展农业科技建设
在此次“乡土中国”调研活动中，成员们走遍了祖国的大好河山，深入不同地域的村镇第一线开展调研。在交流中，我们不禁感慨中国的地大物博、人杰地灵。但与此同时，也令我们认识到解决中国的农业科技发展问题不能“一视同仁”，而要“因地制宜”。比如，云南、重庆地区多为山地和丘陵，不适宜发展大型农机设备，只适合小型播种、灌溉设备；在青海玉树和宁夏彭阳县地区，由于地理因素，长期干旱缺水，适宜引进先进的滴灌种植技术，而湖南宁乡和云南泸水雨水充足，引进滴灌技术完全是浪费资源。因此，我们建议根据不同地域的不同地理、气候等因素制定农业科技发展计划，“因地制宜”，让资源运用最大化，让农业科技发展“事半功倍”。
（四）对加强供销合作社做好农民专业合作社工作的相关建议
1.发挥供销合作社在发展农民专业合作社中的重要作用
一是利用供销合作社的组织、网络、企业、人才等资源，以地方主导产业、特色产业为依托，继续与农民联合组建专业合作社。二是大力推广先进地区农合会的经验，加快农合会建设步伐，努力实现农合会在市、县两级的全覆盖，通过农合会将更多的合作社纳入到供销合作社组织体系中来，增强供销合作社的影响力和带动力。
2.推动专业合作社做大做强
一是继续大力推动专业合作社联合社建设，做大经营规模，增强市场竞争能力。二是推动专业合作社规范开展内部资金互助，引导各地供销合作社参与发展农信担保公司、小额贷款公司和资金互助社，帮助专业合作社解决资金问题。三是组织专业合作社与系统内外的大型超市、农产品批发市场、物流企业实现产销衔接，促进农产品顺畅销售。不定期召开全系统“农民专业合作社建设经验交流暨产销对接会”，交流专业合作社建设的经验，组织专业合作社与系统内外的大型流通企业签订购销协议。
3.加强对专业合作社人员的培训
按照分级负责、分类指导、注重实效的原则，建立培训制度，分层次做好培训工作。供销合作总社加强指导系统重点开展对合作社理事长政策法规、市场营销与管理、财务管理及有关知识的培训，加强对基层供销合作社业务指导人员的培训。不定期召开基层工作现场推进会，将合作社规范化建设作为会议的一项重要内容，同时要开办合作社负责人培训班。
4.积极协调争取多方支持
一是加强与中央有关部门的汇报沟通，争取对供销合作社发展专业合作社工作的理解和支持，营造更加良好的外部环境。二是积极协调推动地方党委政府将专业合作社发展的指导、服务职能赋予供销合作社或农合会，把好合作社的入口关，更好地发挥供销合作社的指导、扶持和服务作用。
注：
指导老师：
卓 贤 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部
朱信凯 中国人民大学农业与农村发展学院
执 笔 人：
张 颖 全国供销合作总社机关团委
苏 南 中国农业发展银行总行风险管理部
王 婧 中国建设银行总行投资银行部
陈 玲 国家粮食局机关团委
