近年来，一些地方政府尝试开展财产申报试点工作，试图突破财产申报的制度瓶颈。这些有益探索为我国建立健全财产申报制度积累了宝贵经验，但不可否认，受实践条件限制，这些探索仍存在先天不足。本文拟分析当前财产申报制度的创新情况及其实践问题。
据不完全统计，自2009年以来，我国已有30个地方政府公开试点财产申报制度。其中，地级行政区有6个，包括新疆阿勒泰地区、重庆黔江区、重庆江北区、宁夏银川市、江苏淮安市和广州市南沙新区；县级行政区有24个：浙江慈溪市、象山县、桐庐县、磐安县，湖南浏阳市、湘乡市，安徽庐江县、青阳县，四川高县，江西黎川县，宁夏青铜峡市，辽宁锦州古塔区，湖北荆门掇刀区，江苏宿迁泗阳县、泗洪县、宿豫区，无锡北塘区、徐州贾汪区、镇江丹徒区、南京江宁区，云南晋宁县，广东佛山顺德区、珠海横琴新区、韶关始兴县。在这些探索实践中，有的是“昙花一现”，有的正在进行中或规划中。
一是现任干部申报。这种类型把财产申报作为一项强制性措施，要求现任的领导干部进行个人或家庭财产申报，但对于不申报者并没有实质性的严惩机制。比如，新疆阿勒泰地区要求行政企事业单位县（处）级领导干部、有职权的普通干部以及享有独立办案资格的党员干部，及某些特殊机关如工商、税务、财政、交通和城建等部门中具有执法资格的科级干部都必须申报个人财产。浙江省慈溪市要求市管现职副局（镇）级以上党政领导干部和国有（控股）企业负责人实行廉政公示，内容包括干部本人及家庭基本情况、廉洁自律情况和廉洁从政情况等3个方面24项内容。这种类型面临的最大阻力来自于现实的社会情绪和申报主体本身，在具体操作过程中难免受到不当干扰。鉴于此，浙江省慈溪市在具体操作过程中没有采取向全社会公示的方式，而是限于单位内部。
二是新任干部申报。这种类型要求新任干部在任职后的规定期限内进行财产申报。比如江西省黎川县要求新任科级领导干部必须在任职后的一个月内按照规定进行财产申报。申报范围包括本人、配偶及子女名下的收入、房产和私家车拥有情况，以及出国（境）求学（定居）、经商办企业、入股投资和婚丧操办等12项内容。新任科级领导干部首次申报前，如有违法违纪所得，均可以实名上交至县纪委、县监察局廉政账户。申报主体工作调动到外地时，申报材料将移送至新调任单位。宁夏银川市要求新提拔任命的正副处级领导必须申报财产收入，申报与任职公示同时进行。申报内容包括本人、配偶、已婚子女住房和参加集资建房情况，购买和建造营业房情况；个人购买私车、家庭存款情况等。
三是拟任干部申报。这种类型要求那些已经组织考核、即将上岗的领导干部申报财产信息，否则取消其拟任资格。比如，江苏省淮安市要求市委拟提拔担任正、副县（处）级领导职务和非领导职务的干部，市直单位党组（党委）拟提拔担任正、副科级领导职务和非领导职务的干部，各县（区）委、经济开发区党工委、工业园区党工委拟提拔担任正、副乡（科）级领导职务和非领导职务的干部进行财产申报。对拒绝申报的拟提拔人选，或存在瞒报行为的，则不予提拔。安徽省青阳县结合权力公开透明运行试点工作，对拟提任科级领导干部财产在一定范围内进行公示。江苏镇江市丹徒区建立后备干部廉政档案，要求后备干部填写个人及家庭财产申报书和财产来源情况表，不是后备干部的拟提拔干部，在列入考查范围后，即时进行申报。新确定为后备干部的，应当在一个月以内，申报个人及家庭财产。
到底选择哪一种实践类型，主要取决于地方政府决策层的实践初衷和政治风险考量。从实践情况来看，现任申报所遇到的阻力最大，而新任申报和拟任申报则相对比较容易些。财产申报的决策主体是现任官员，他们不太愿意制定那些约束自己的财产申报制度。为规避政治风险，在选择现任干部类型时，有些地方政府把党政领导班子及其“一把手”排除在申报主体范围之外。拟任申报和新任申报是当前地方政府实践探索的主要选择策略，二者的最大区别在于申报时间点不同，拟任申报要求在任新职前申报，而新任申报要求在任新职后进行申报。政治风险是地方政府开展财产申报实践所考虑的最重要因素。地方政府决策层认为，选择新任和拟任干部作为申报主体是政治风险最低的创新路径，有利于减少社会舆论压力和干部心理压力，避免制度摩擦和工作阻力，并能积累实践经验，为推进财产申报制度的最终实施创造一个良好的社会环境。
二、微观层面上的边缘性创新
地方政府财产申报试点探索属于廉政制度创新范畴，其行动主体和动力机制是什么呢？回答这些问题有助于分析这些廉政制度创新的内在逻辑。
从实践情况来看，财产申报制度的行动主体仍是地方政府决策层，即是否开展廉政制度创新、如何开展试点主要取决于地方政府决策层本身的态度，而社会公众和一般干部包括申报主体被排斥在决策范围之外。这一方面说明，地方政府决策层对财产申报制度创新具有主导权，能够决定财产申报的基本方向和主要内容；另一方面说明，财产申报试点对于地方政府来说仍属于比较敏感的决策内容，决策层不愿意过多地宣传和透露相关决策信息。地方政府作为行动主体所带来的问题是，财产申报制度实践限于政府内部，使制度实践无法开展外部廉政评价。并且，财产申报制度实践要靠主要领导的强力推行才能得到实施，这在很大程度上影响了财产申报制度的实践绩效。
从财产申报信息公开程度来看，当前存在三种类型，一是完全公开型，全部财产信息上网公开，或公开全部申报信息；二是限制公开型，只限于单位内部进行公示，或只向社会公开部分申报信息；三是不公开型，所有申报信息只限于纪检监察部门或组织部门内部核查和备案。曾被媒体称为“首次破冰”的新疆阿勒泰地区的财产申报也是实行限制公开，采取两套公开方式，并没有向社会公众公开全部申报信息。更多的地方政府则是在单位内部通过公示栏或结合干部公示公开申报信息。
是什么力量推动地方政府财产申报制度实践呢？从地方政府制度创新角度来看，一是社会压力。随着反腐倡廉建设工作的深入开展，社会公众对实行财产申报制度的呼声越来越高，借助公共媒体呼吁政府官员公开其个人和家庭财产，对地方政府决策层形成了制度创新压力。并且，一些廉政理论专家和学者借助官方廉政论坛、政策咨询和专题报告等渠道向地方政府决策层建议推行财产申报制度，并积极参与相关试点工作。虽然社会公众和廉政专家对财产申报制度创新具有强烈的需求，也乐于参与创新，但他们并不具备创新的权威资格。在这种情况下，地方政府无疑是财产申报制度创新的唯一合法主体。二是现实工作需要。在具体的反腐倡廉建设过程中，地方政府决策层越来越感到惩治和预防腐败工作本身的艰巨性，一些腐败案件之所以高发频发并造成巨大损失，与纪检监察部门不能事前掌握腐败官员相关财产信息是有关的。可以说，反腐倡廉建设工作已经到了不掌握官员财产信息，就难以找准工作着力点的境地。三是创新冲动。地方政府决策层具有制度创新的冲动，创新成果一方面可以转化成实实在在的制度绩效，另一方面也可以让地方政府决策层本身积累起社会资本和政治资本。从实践情况来看，财产申报制度实践更多的是多种力量共同作用的结果。
在具体的制度实践过程中，我们不能不承认现行财产申报制度设计的局限性。比如财产申报主体以基层干部特别是科级干部为主，而没有把处级以上领导干部纳入其中，申报主体范围有限；对申报材料缺乏系统化的审查过程和制度规范，对申报信息不实者仍缺乏有效的监督机制和惩处机制；制度实践缺乏顶层设计，尚没有适用于全国范围的工作指导意见，对于一些制度性根源和体制性障碍问题没有作出合理解释。这些问题在不同程度上影响了财产申报制度实践的公信力，其结果往往是试点工作在媒体上被宣传得轰轰烈烈，但在实际开展中却归于沉寂。
从总体上看，当前地方政府财产申报制度实践是一种微观层面上的边缘性创新，这种创新是以不触动现行廉政体制为前提的，故创新重点在于操作层面的技术改进，即试图在现行廉政体制所提供的制度空间内，向下试探社会民意反应，向上探索突破体制框架的改革之路。微观层面的制度实践有其合理性，但若宏观廉政体制不能提供可靠的政策支持，那么财产申报制度实践将难以保持其创新的可持续性。
早在1994 年，全国人大就将《财产收入申报法》列入立法项目，但最终止步于立法构想。之后，国家陆续发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定》和《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等一系列政策法规，要求官员必须申报自己的收入和家庭财产。可以说，虽然我国在这些政策法规行文中没有正式使用“财产申报”、“财产公示”等字眼，但其精神实质仍是财产申报。在实践中，国家对地方政府财产申报试点是持默许态度的，但为什么地方政府财产申报制度实践仍陷入困境呢？
受传统思想观念影响，一些地方政府决策官员认为财产申报是对个人隐私的暴露，不愿意以身示范财产申报，并且对区域内的财产申报制度实践持观望态度，宁迟勿早，以静制动。如此，一些地方政府财产申报制度实践出现“人走茶凉”的状况，这似乎已成为廉政制度创新结果的一个常态。
制度实践是一个系统工程，不是简单的“领导重视”或“组织保障”就能解决问题，而是需要申报主体的支持。当前地方政府财产申报实践基本上属于政府内部决策。在正式申报制度出台之前，决策层往往采取内部讨论形式征求修改意见，重视制度文本的制定和执行，而对申报主体的利益考虑则偏少。如此，这种具有强制性的制度实践无法获得申报主体的配合和支持，甚至还使他们产生抵触情绪，这无疑会影响财产申报制度实践的实效性。
此外，一些地方政府在财产申报制度政策宣传、心理疏导以及制度设计方面明显准备不足，往往是匆匆开展试点，对可能出现的政策后果缺乏足够的预想，也没有制定相应的应急方案，比如政策风险预警方案。当财产申报制度实践遇到阻碍时，决策层很可能就低调处理创新行为，有意转移社会公众对制度实践的关注。特别是在制度设计方面，有些地方政府是根据现行国家层面的政策法规来设计实践方案的，制度突破有限；有些地方政府则是根据国外政府的财产申报经验，试图借鉴国外做法来开展试点，但在实践中难以达到制度预期；有些地方政府则是基于其他地方的已有做法，采取“政策学习”方式设计本地实践方案，具体做法存在雷同现象。制度设计的准备不足，在很大程度上影响了地方政府财产申报制度的实践效果和经验积累。
简言之，当前地方政府财产申报制度实践能否取得成功、达到预期目标并实现自下而上的制度变迁，主要取决于高层的政治决心和勇气、廉政体制的政策空间以及官员群体的政治伦理和责任意识。地方政府财产申报制度实践任重而道远。
