截至2013年1月22日，我国新一轮县乡两级人大换届选举工作已全部完成，31个省、自治区、直辖市的各县（市、区）和各乡（镇）均已选举出新一届县乡两级人大代表，并召开了新一届人民代表大会会议，选举了新一届县级人大常委会和县乡两级政府领导班子组成人员（详见《人民日报》2013年1月23日第6版）。而这一轮县乡两级人大换届选举是从2011年上半年开始的。2011年可谓我国的“地方换届选举年”。从这一年年初起，各地从省到乡（镇）四级党委的换届工作陆续展开，各地的县乡人大代表换届选举也相继开始，相应地，各地县乡两级人民政府换届工作也陆续进行。这一年各地还相继进行了村党支部、村民委员会等村级组织的换届选举工作。在这样的背景下，中国社会科学院政治学研究所专门成立了“2011选举观察”课题组，主要是对这一轮大范围的换届选举工作中的村级组织选举和县乡人大代表选举展开观察与研究。
之所以重点关注村级组织选举和县乡人大代表选举，一方面是因为按照目前我国的选举制度，直接选举主要就是在县级人大代表选举和村级组织选举这两个层面进行。而直接选举是公民政治参与的主要形式之一，在当前“人民政治参与的积极性不断提高”的情况下，需要给予更多的关注和研究。另一方面，这一轮村级组织选举和县乡人大代表选举，不是一次普通的换届。2011年村级组织选举是《村民委员会组织法》于2010年修订之后的首次换届选举；而 2011年县乡人大代表选举是《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》修订之后的首次选举，也是第一次按照“城乡同比”原则进行的人大代表选举。
2011年2月至12月间，课题组相继赴东南沿海地区及中部一些省份的若干市县调研，通过现场观摩、访谈等方式，对某些地方的村级组织选举和县市人大代表选举的投票进行全过程现场观察，获取大量一手资料，对于我国目前地方和基层选举中的相关问题有了进一步的深入了解。
一、一些地方选举已呈现出明显的竞争性
2011年开始的地方换届选举涉及5个层级，即省级、地市、县市、乡（镇）和村级，涵盖政权组织的各个方面，包括党委、人大、政府、政协、司法机关等，还包括村委会等基层群众自治组织。在不少地方，某些方面的换届和选举过程都或多或少地呈现出竞争性。而村级组织选举和县乡人大代表选举由于是直接选举而表现得更为突出，从一定意义上可以说已经出现了比较典型的“竞争性选举”。
之所以更加关注“竞争性选举”，一方面是因为我国目前的选举制度总体上不采取竞争性的选举方式，而产生于基层选举实践中的竞争性增强的动向将对我国的选举制度乃至民主政治建设产生怎样的影响，值得关注和研究。另一方面，如何对待和妥善应对“竞选”问题，在一些地方已经是摆在各级党委和政府面前的一大现实问题。一个时期以来，村级组织选举已经成为地方党委和政府需要定期应对的重要工作，在一些经济发达地区，确保人大代表选举的顺利进行同样也是一项艰巨任务。各地各级党委、政府高度重视选举工作，对选举工作负有责任的干部们普遍感到紧张和压力。无论是村级组织选举还是人大代表选举，前后都要耗时数月，期间各项工作十分忙碌。不少地方干部在选举之后都有如释重负之感。
选举之所以成为地方工作中的一个重点，主要原因在于：
其一，担心选举对当地的安定团结产生不利影响。尽管近年来因选举引发的暴力事件有所下降，选举行为日趋“文明”，但从多年来的选举实践看，在一些地方，选举往往成为引发基层矛盾的一个导火索。选举期间冲突乃至暴力事件时有发生。调研组在某地观察村级组织选举时，就发生了候选人贵重车辆被连续纵火焚烧的事件。在某些经济发达地区，选举过后常常会发生大量与选举相关的民事诉讼。
其二，在地方尤其是基层选举中如何贯彻“组织意图”正在面临越来越大的挑战。在各级人大代表选举中都需要安排一些党委、政府的重要成员当选人大代表。但人大代表又必须经过选举，这就产生了选举中的“组织意图”问题，而“组织意图”能否得到贯彻落实则进一步关系到“换届”中的“人事安排”的顺利进行。为保障基层的经济发展和社会稳定，在村级选举中安排一些党组织属意的候选人参选，一直以来也是十分普遍的现象。“组织意图”问题在各国选举过程中都普遍存在。而对于我国来说，值得关注的是，地方和基层选举中，“组织意图”以往一般均可顺利实现，而如今贯彻起来正在变得日渐困难。
面对这一变化，许多地方党委政府为实现“组织意图”都需要“做工作”，甚至需要做大量“深入细致的工作”。许多地方在每次选举过程中都需要动员大量党政干部投入到选举工作中。而在另外一些地方，由于在选举过程中特别是村级组织选举中，在“组织意图”已经很难保证实现的情况下，转而强调选举要“依法进行”，强调“保程序，不保人”。这是“组织意图”开始淡化的一种表现。
“组织意图”在选举中难以贯彻，则可能进一步连带引发党委、政府内部在干部选拔与任用方面的竞争问题。原本“选举”与“换届”从某种意义上可以说是两方面的工作，“换届”首先是党政领导班子的选配问题，而“选举”则主要是“群众工作”。但随着选举中竞争性的增强，相应的“组织意图”开始淡化，换届工作中“选举”的味道恐将渐趋浓厚。
多年来，村级组织选举竞争激烈，已经成为许多地方常见的场景。村级组织选举的竞争主要体现在村两委的选举中。在某些地方，村民代表和村民小组的选举也开始出现了一定的竞争性。在此次村级组织换届过程中，浙江省开始全面推进一个新的村级组织—村集体经济组织（合作社）的建设。有当地干部预计，在下一届村级组织换届时，村合作社领导机构的选举很有可能也将出现激烈竞争。
此外，在一些地方，竞争激烈的村级组织选举还呈现出一些新情况和新问题：
其一，竞争已经超越原来个别人的临时行为，发展为常态化的有组织的团队竞选行为。比较典型的形式是，在一些地方出现了“竞选团队”与“竞选联盟”。所谓“竞选团队”，就是指一些候选人在选举过程中组织“帮手”、“助手”，协助自己打理“选举事务”。所谓“竞选联盟”，是指一些候选人开始“抱团选举”，他们往往以利益交换为基础结为“派别”组合，在选举中采取联合行动和共同策略。如由谁竞选村委会主任，由谁竞选村委会委员，往往在事前已经做好协商和约定。这种情况在有的地方已经比较成熟，形成了比较紧密有序的竞选班子和“执政派别”。
其二，村级组织选举之所以出现竞争激烈的局面，原因是多方面的，而经济利益恐怕是最主要的动因。与此相应，竞选趋向于以经济利益划界。在以往很长时间里，村落中的利益划界常常是以宗族为基础，往往以姓氏划分选举阵营。而这次选举中调研组注意到，在一些经济发达地区的村级组织选举中，宗族色彩已经开始淡化，对垒阵营基本上是以经济利益关系划分的。
与此相关联，调研组还注意到一个问题：近些年来，中央不断推出多种“惠农”政策，大量政策是以项目方式实施的，许多项目落实到基层，由村级组织参与甚至具体负责实施。在这种情况下，村干部特别是村支书和村委会主任有很大的发言权甚至决定权。这就激发了“乡村精英”争夺村干部职位的积极性。在以往比较平静的中部地区农村，一些村级组织的选举竞争也开始激烈起来。
其三，在一些经济发达地区，村级组织选举还具有另一层涵义。从县乡两级人大代表的构成看，除了党政干部、专业技术人员（在基层主要是一些中小学教师和医生等）和当地比较重要的企业家之外，有大量的代表是村干部（村支书和村委会主任）。因此，“乡村精英”要想竞选人大代表，往往需要先谋得村干部职位。村级组织选举实际上是接下来的县乡人大代表选举的“前哨战”，当选村干部为接下来参选人大代表搭建了阶梯，同时也为接下来参选人大代表积累了选举经验和必要资源。这也是一些经济发达地区村级组织选举竞争越发激烈的又一个重要原因。
三、人大代表选举竞争性增强
从调研情况看，目前多数地方县乡人大代表选举尚未出现竞争激烈的局面，甚至还谈不上竞争性。不少地方还需要通过召开选举大会（群众大会）的传统形式，把选民聚集起来统一组织投票。而在一些经济发达地区，人大代表选举竞争已变得十分激烈，根本无需政府动员，反倒是因投票场面“火爆”，当地党委、政府要派出大批干部到现场监督并维护秩序。
在调研中，某县人大常委会一位主要领导介绍说，此次人大代表换届选举的一个重要特点，就是当地的“传统权威”开始受到很大挑战。所谓“传统权威”，是指当地的两方面人士：一是原本地方上的一些“著名人士”，主要是当地一些大企业家或者其“代理人”（例如亲戚）。这些大企业不仅实力雄厚，有的甚至是在全行业或者全国都很有知名度乃至影响力的企业。这些企业家大都是本地的人大代表，在以往，这些企业家通常都会顺利当选。而在此次人大代表换届选举中，其中一些这样的企业家候选人遇到了强有力的竞争者。
另一部分“传统权威”是指当地的党政干部。这些干部参选是“组织意图”，这是人尽皆知的。在以往，这些候选人当选并无多少悬念。但在此次选举中，其中不少作为候选人的党政干部都倍感“压力”，因为在他或她参选的那个选区，已经出现了看起来比较有力的竞争者。这些干部因而也大都事先到自己的选区去“做工作”、“拉选票”。
人大代表选举之所以出现竞争激烈的局面，原因也是多方面的，其中重要原因当然还是与“利益”有关。有越来越多的“基层精英”意识到，获得人大代表（也包括政协委员）身份具有很大价值，例如可以使他们“接触”党委、政府和主要领导的机会增加。在经济发达地区，“基层精英”主要就是当地的企业家。对于这些企业家来说，能够更加合法、便利地与当地党委、政府乃至主要领导“接触”和“沟通”，是一种非常重要的“资源”。
四、选举中的金钱因素
选举中的“金钱因素”是一个不应也无法回避的问题，而以往这一问题大多是在“贿选”意义上被提及和讨论的。在调研中，无论干部还是普通村民，大都认为目前村级组织选举中“贿选”已经很普遍、很严重。但另一方面，调研组也注意到，在本轮换届选举中，无论是村级组织选举，还是县乡人大代表选举，各级党委政府负责选举事务的机构却很少接到“贿选”举报。调研组在多地调研期间也从未遇到查处“贿选”的案例。
根据直接观察和分析研究，由于具有竞争性，无论是村级组织选举还是人大代表选举，候选人在选举中“花钱”是不可避免的。
首先，选举过程中普遍存在“宴请”现象，只是不同地区宴请的规模和花费差别很大。在很多地方，候选人在选前选后均会以各种名义公开宴请选民，经济发达地方尤甚，“请吃饭”成为竞争性选举中最主要的花销。
其次，竞选活动会产生一定的直接花费。组建竞选班子是经济发达地区选举中的普遍现象，而“竞选助手”们往往是需要付给报偿的。调研组看到，在经济发达地区，某些候选人也会进行一定形式的公开竞选活动，如印制竞选海报等。这些方面也会产生一定开支。
再次，一些地方还存在所谓“陪选补偿”。在一些经济发达地区调研时，当地一些干部和群众多次提到“陪选补偿”。在这些地区的人大代表选举过程中，通常在酝酿、协商产生正式候选人之前，各参选人都已经产生一定数额的花销，例如上文谈到的“宴请”。而协商确定下来的正式候选人，往往要出资为在协商环节落败的参选人以及在协商中被确定为差额选举中的那位“陪选”者提供一定的补偿，以换取他们的支持，这种补偿往往也是协商得以成功完成的标志，自然也是竞选支出的一部分。
此外，一些比较有经济实力的候选人，在平时也会通过做一些“善事”来为自己积累“名声”。例如资助公共事业，如修桥铺路，或者捐助慈善事业等。调研组也了解到，确有候选人出资为本村或本地引进某种“资源”或产业，带领村民致富。这样的候选人通常都能够顺利当选。
如何看待选举中的金钱因素，是个需要深入思考和认真研究的问题。在实践中，对于选举中的金钱问题，仅凭一纸法令恐怕是无法禁绝的。首先，从目前的情况看，“贿选”行为难以界定和确认。其次，在一些经济发达地区，由于选举的竞争性，“金钱因素”看来是普遍存在的，且监督成本巨大。最后，当地干部、群众似乎已经普遍习惯并在一定程度上接受了竞选中的“金钱因素”。当地许多干部认为，竞选中“金钱因素”的解决之道，恐怕还是要考虑如何将候选人的“花钱”行为加以规范化，让候选人在资金的筹集和使用等方面都受到一定的监督和制约，从而将金钱的作用尽可能限定在对社会公共利益损害最小的范围内。
五、选举与“基层精英”的成长
无论是在村级组织选举还是在县乡人大代表选举中，都能够感觉到“基层精英”群体的存在。从候选人的角度说，选举中实际的竞争者多为两种人，即村干部和乡镇“能人”。村干部主要就是村支书和村委会主任，乡镇“能人”则主要是当地企业家或其“代理人”（企业家的配偶或其他亲属、朋友等）。当然，村干部当中实际上也有不少人本身就是企业家等乡镇“能人”。由于竞争性选举中“金钱因素”的作用难以避免，村干部和以企业家为主体的乡镇“能人”自然就成为基层选举中的活跃主体。
在一些经济发达地区调研时调研组也注意到，当地的“基层精英”似乎已经具备了相当程度的“自觉意识”。一位在某市人大工作了多年的干部介绍说，那些竞争选举上来的人大代表通常会成立联谊会等组织，进而形成地方精英的“圈子”。进入这个“圈子”不仅标志着社会地位和身份的提升，更能够从中获取实际收益，尤其是在相互帮衬、相互扶助进行商业活动方面有许多实际的好处。调研组直接接触到的一些人大代表对能否进入这个“圈子”十分看重，从而也直接证明了调研组的感受和判断。
六、从“社会民主”到“政治民主”
村级组织选举和人大代表选举分属不同范畴。村民自治从法律上说是基层群众自治的一种主要形式，因而村级组织选举应属于“社会民主”的范畴。而人大代表选举则属于“政治民主”的范畴，因为按照我国宪法，人民代表大会是国家权力机关，当选人大代表实际上就意味着进入了我国的政权体系。
如上文所述，在一些经济发达地区，村级组织选举和县乡人大代表选举都已经呈现竞选态势，且构成了一个内在的连贯过程，即村级组织选举成为参选县乡人大代表的阶梯。一些“基层精英”可以通过这一连贯过程进入到政权体系当中去。
调研组发现，“基层精英”积极参与选举的主要动力和目的，就在于获得更多地、更便利地“接触”当地党委政府甚至是其主要领导的机会，进而甚至建构起与政权体系的良好关系。村级组织和人大代表的竞争性选举，使“基层精英”通过“社会民主”进入到“政治民主”领域，两级选举形成了塑造“基层精英”的机制，同时也为基层精英构建与政权体系的关系提供了机制。而这种关系是否会对政府的政策过程乃至当地的政治发展过程产生一定的影响，是一个值得继续关注的问题。
当然，从调研情况看，这种情况还只是出现在一些经济发达地区。在其他地区，县乡人大代表的选举仍然十分“平静”，甚至需要基层干部到村民家中动员村民到票站投票。也就是说，竞争激烈的村级组织选举并没有与接下来的县乡人大代表选举构成一个连贯的过程，激烈的竞争仍然只停留在“社会民主”的范围内。因此，这种从村级组织选举到县乡人大代表选举的连贯过程在多大范围内存在、是否会普遍发生，尚需进一步分析研究。
注：
课题组成员：房 宁 中国社会科学院政治学所所长、研究员；韩 旭 副研究员；李国强 助理研究员；涂 峰 博士后。
