“先经济发展后环境保护”观点在一些地方仍然盛行，表现在地方政府的GDP目标明确，能源强度和环境保护目标和措施模糊，现实中追求GDP而轻视环境的案例很多，应当实行节能责任制和问责制，有效的节能必须与政府官员的升迁相联系
国家发改委提出实现节能减排“十二五”约束性目标形势严峻，任务十分艰巨。“十二五”前三年能源强度指标只完成了54%，低于60%的进度要求，而氮氧化物排放量指标前三年只完成了要求的20%。中国拥有庞大的人口基数和相应的能源消费，如何兼顾增长和节能成为经济可持续发展的关键选择。近两年的雾霾唤醒了公众对环境治理的要求，同时作为世界最大碳排放国，中国近年来也面临着日益增大的碳减排压力。可以说，节能减排是现阶段经济发展和能源战略最主要的部分。
提高能源效率是能源发展的永恒目标。目前世界各国在能效利用方面存在着巨大的尚未被挖掘的潜力。国际能源署（IEA）的研究数据表明，目前世界上在建筑领域有4/5的潜力仍未被挖掘，而工业领域则有一半以上的潜力尚待开发。在低碳全球化发展的浪潮中，世界各国正努力通过提高能源效率、调整能源结构等手段促进节能减排。
改革开放以来，我国经济保持高速增长，取得举世瞩目的成就。但长期以来，高投入高能耗的粗放型经济增长模型，让中国付出了巨大的能源环境代价。现阶段我国还处于城市化和工业化的快速发展阶段，能源需求迅速增长而且具有刚性，能源供需矛盾日趋紧张。经济增长面临越来越严重的能源和环境约束。因此，提高能源效率，减少能源浪费仍是能源的战略重点。我们的研究结果表明，要素市场扭曲对能源效率的提升有显著的负面影响；消除要素市场扭曲可以提高能源效率和减少能源浪费。因此，进一步推动要素市场市场化进程，发挥市场对资源的配置作用，对建设节约型社会具有重大的现实意义。
雾霾倒逼节能
“十一五”以来，政府制定了一系列能源强度、碳强度目标，以求达到节能减排的目的。但这些目标对公众而言比较抽象，对地方政府而言，受保障经济增长目标的压力，完成节能指标常常不理想，地方政府对GDP增长目标比较明确，能源强度和环境保护目标和措施相对模糊。“十二五”期间，政府关闭落后产能等行政措施的操作空间大大减小了，如何完成能源强度、碳强度目标，对于地方政府来说，可能更为抽象和模糊。
然而，2012年以来的大面积雾霾，使得节能减排的目标更加具体化和更具有可监控性。频繁出现的严重雾霾引起了社会的普遍关注，迫使政府将治理作为工作和政策的重点。雾霾的确给节能减排造成了巨大压力，然而换个角度来说，又直接推动了节能减排，增加了公众的环境支付意愿，有益于加快节能减排。对各级政府而言，面对公众对治理污染的诉求，治霾治理将成为比能源强度和碳强度等考核目标更为直接和具体的节能减排任务。可以说，雾霾治理成为了政府最具体的节能减排目标。
雾霾治理将通过能源消费总量控制的行政手段，以及提高能源成本的市场手段，来减少煤炭消费、大规模实现清洁能源替代。一直以来，由于资源禀赋和能源成本问题，我国集中地采用高排放的化石能源（煤炭），即使能源利用效率随着技术进步不断提高，仍旧导致了较高的污染排放和碳排放。而雾霾治理提出的调整能源结构、控制煤炭消费的目标将会对碳强度产生直接的正向影响。
以往粗放型的经济发展也意味着有比较大的节能空间。简单提高能源使用效率不一定会使能源消费总量减少，如果能源价格不变，因节能而获得的产品成本或能源服务成本的下降，会引起能源需求的反弹，即低价政策导致“过度”消费。只有通过相应提高能源成本（能源价格改革）的长效机制，才是长期促进节能和降低能源强度的有效手段。能源价格上升会使需求减少，如果能源相对于其他生产要素变得更贵，生产者会寻求替代或选择能效更高的技术，从而促使能源强度下降。雾霾治理对调整能源结构和提高能源成本的要求，将会对能源强度产生正向影响。因此，雾霾治理可以成为现阶段我国节能减排的最大动力。
雾霾治理使节能减排的措施更加具体化了。一方面，中央政府提出的雾霾治理措施中对东部发达地区的能源总量控制和主要污染物减排设立了具体目标。另一方面，在雾霾较为严重的省份，如京津冀地区，地方政府也将节能减排措施具体化。例如北京市在《北京市2013-2017年清洁空气行动计划重点任务分解》的通知中，要求2016年北京市停用全部燃煤发电机组，给出了84条量化的重点任务，明确了牵头单位、责任单位及第一负责人。河北省在去年颁布的《河北省大气污染防治行动计划实施方案》中明确提出，到2017年现有工业企业的燃煤设施全部改用天然气或由周边电厂供汽供电，基本完成燃煤锅炉、窑炉、自备电站的天然气替代改造任务。天津市政府在今年提出把污染物排放总量作为环评审批的前置条件，实行排放总量倍量替代。不再审批钢铁、水泥、有色金属等行业新增产能项目，耗煤建设项目实行煤炭减量替代。
节能减排的挑战
能源相关的环境污染（雾霾）已经不能容忍。由于节能和减排具有很强的一致性，节能是现阶段经济发展的一个主要问题，包括提高能源效率和降低能源消费增长速度。首先需要有科学的能源战略与规划。可以说中国能源和环境处于相对失控的状态，这不是说能源行业一片混乱，而是说能源战略与规划无法扭转过快的能源需求增长和环境污染的大趋势。
以煤为主的能源结构意味着节能可以减排。政府已经清楚地认识到能源与环境相关性，在“十二五”规划中，明确提出了能源强度和碳强度目标，以及相应的减排量化指标。地方政府宏观上对降低能源强度和碳强度给予了必要的重视，但是如何具体节能，却是说得多做得少。但是，节能的困难不能低估，通过经济结构调整来减少能源消费需要一个过程；现在倡导的许多降低能源强度的措施都需要相对比较长的时间去实施和见到效果。
除了理解节能的必要性和困难性，还需要认识节能的可能性和所需要的努力。“十一五”规划期间，地方政府勉强完成了年均4%的速度降低能耗。然而，经过了30多年的工业化进程，绝大多数行业已经基本完成了传统工业的现代化，“上大压下”空间很小。与之前的发展阶段相比，今后降低能耗更加困难。因此节能需要大战略，包括增长方式和增长目标。以目前的能源情况来看，中国需要寻找适合国情的能源消耗方式和生活方式。这就是能源市场革命和消费革命的内涵，相应地，许多经济发展政策和战略需要重大修改。
虽然说，将单位GDP能耗降低20%，五年规划期间通过调整GDP增长结构实现比较困难，但如果出于更为长期的考虑，调整GDP增长结构则是大幅度降低GDP能耗的必由之路。从比较优势角度看，中国应当发展劳动密集型产业和低耗能产业。比如说发展服务行业，这与学界中国经济增长应从投资推动型增长模式向消费驱动型转变的呼声一致，但是，服务行业发展与居民消费相关，居民过高的储蓄率(超过40%)在某种意义上是强迫性的，对普通民众来说，如果住房教育医疗费用高不可及，不储蓄如何应付？因此，社会安全保障也是调整增长结构的一个重要方面。
能源价格对单位GDP能耗有两方面影响：一是产出效应，在一个有效的市场中，能源价格上升会使需求减少。二是替代效应，如果能源相对于其他生产要素变得更贵，生产者会寻求替代或选择能效更高的技术，从而促使能源强度下降。因此提高能源价格是抑制高耗能产业、促进节能和降低能源强度的最有效手段。但是，能源作为国计民生的重要基础产业和公用事业，既是生活资料也是生产资料，因此能源价格非常敏感，既影响经济发展也影响社会和谐。政府能源价格问题上常常左右而顾之，举棋不定，从而影响能源价格改革进程和进度，在低能源价格政策和能源市场缺位的情况下，节能措施效果会被打折扣。
提高系统性能源效率
进一步节能需要提高系统性能源效率。我国能源要素市场普遍存在扭曲，市场化改革滞后于其他产品的市场化进程。理论上讲，能源要素市场扭曲对能源效率的影响主要体现在三个方面。首先，能源价格扭曲会对粗放增长模式产生锁定效应，压低能源价格会使本应被淘汰的下游落后产能仍然有利可图。低能源成本使得企业可以通过增加能源投入来获得利润，从而抑制了企业通过研发和技术投资进行节能减排的动力。所以能源要素市场扭曲阻碍了产业的升级及转型，进而影响能源效率的提升。
其次，能源资源属于国有，地方政府掌握了能源资源的初始分配权，在监管督机制不完善的情况下，容易滋生企业的寻租行为。意味着与政府“关系密切”的企业能够以更低的成本获得生产要素，政治关联带来的额外收益会抑制企业自身能力建设，有关联的企业生产效率往往会低于没有关联的企业。要素市场的扭曲违背了市场优先将资源分配给效率高的企业的原则，使得资源没有得到最有效的利用。再者，地方政府为了本地区的经济增长，倾向于将要素优先配给本地企业，并对其他地区的企业实行歧视，这不利于地区间生产的分工。此外，地区间要素市场化的不同步，导致地区能源效率差异，要素市场化程度较低的地区已经付出巨大的能源和环境代价。因此，要素市场扭曲是进一步节能需要解决的问题。
因此，需要换一个角度思考节能减排政策。相比“十一五”期间的行政手段为主的节能减排措施，今后政府需要通过推动要素市场化改革，减少扭曲，使市场配置资源的作用得到充分的发挥，支持系统性能源效率提高。特别当“十二五”期间政府关闭落后产能等行政措施的节能减排空间减小情况下，只有系统性考虑能源效率问题，才能有效地激发节能潜力，实现节能减排目标。
政策选择
今年6月中央财经领导小组第六次会议提出了能源革命的概念,包括“消费革命、供给革命、技术革命、体制革命”，对中国未来能源安全与经济发展有着重大意义，对节能减排也具有重大意义。
在工业结构一定的情况下，能源强度可以通过供给和需求两侧的节能来降低，节能可以是能源消费和生产革命的成果。中国城市化进程是挑战，也是机遇。如果在城市化进程中，提供能效更高的住房和交通设施，将有利于减少未来的能源消耗。按照国际最好水平提高和加强建筑设计和能效标准方面，政府可以起主导作用，将住房和公共交通能源效率纳入到城市建设规划中，这是节能减排的一个很有前景的领域。政府在节能领域大有作为：比如，鼓励提高能源效率，制定和实施严格的工业标准、建筑标准和污染标准，以及加强监管和实施机制。除了政策支持，还需要有反映在运行成本中的，具有财务意义的罚与奖。建立一个能使环境成本内部化的机制，严格执行环境标准，让造成环境污染的企业在法律上和财务上真正负责任。发达国家的经验也说明，有效的节能减排措施需要与企业和个人的财务相联系。
在能源消费水平一定的情况下，环境污染可以通过调整能源结构实现。利用清洁能源技术和开发清洁能源来解决。大面积雾霾最主要的原因是巨大的煤炭消费量，大规模进行煤炭替代，从技术上说应该没有太大问题，困难主要是如何进行成本替代，使清洁能源具有与煤炭价格竞争力还比较困难。众多的用煤基础设施，改变以煤为主的能源结构相当长时间内很困难。由于我国石油、天然气、水电储量有限，但是中国有巨大的清洁能源的潜力，包括核能和其他可再生能源，而清洁能源的潜力需要通过技术进步实现，因此，减排也是技术改革的结果。
有效的节能有赖于提高能源环境意识。这个指所有的人，包括生产者、消费者和政府，但非常重要的是地方政府的能源和环境意识，以及他们对能源危机和环境保护措施的理解。温饱已经不是目前中国发展的主要问题，贫困不应该还是推迟环境保护的借口。“先经济发展后环境保护”的观点在一些地方仍然盛行，表现在地方政府的GDP目标明确，能源强度和环境保护目标和措施模糊，现实中追求GDP而轻视环境的案例很多，应当实行节能责任制和问责制，有效的节能必须与政府官员的升迁相联系。
能源价格是一个见效快，但社会经济影响大的节能工具。能源市场化和价格改革的滞后会导致能源需求增长过快。以能源资源税为例，目前煤炭依然没有从价计征的资源税；电价、成品油、天然气价格改革都还在改革过程中。因此面临着一个选择：较低的能源价格或是有效率的能源消费。对于寻找一个与中国能源和环境实际情况相适应的、合理的工业结构和经济增长方式，无论是理论还是发展经验都证明，需要政府主导解决外部性问题，但市场的无形之手要比政府的有形之手有效得多。因此有必要加速能源市场化改革，让能源价格反映出能源的稀缺性和环境成本，真正切入到能源市场和价格是节能的关键。
近期政府决心还原能源产品的商品属性，指的就是能源价格改革，使能源价格成为市场配置资源的信号。除了经常意义上的能源价格改革，政府还需要在对能源资源的初始分配上，采用更加公开透明的招投标方式，加强监督管理，降低寻租，使能源资源可以按照市场要求优先配给效率高的生产者。推动能源资源充分流动，以促进地区间的产业分工。要素市场在生产中占据基础性的地位，推动要素市场市场化进程，发挥市场对能源资源的配置作用。实现节能减排的目标，还必须有一个严格的监管机制。
治理、节能一起走
雾霾治理和节能减排具有一致性。节能减排措施将更多地与雾霾治理结合起来，政府将准备进行难度更大和成本更高的节能减排工作，包括提高整体能源效率和转变经济发展方式，例如调整产业结构、发展替代能源、鼓励节能项目等，这些都直接或间接有益于雾霾治理。原则上政府应该努力将市场手段和行政手段结合起来，一方面采取行政手段，有步骤、有计划地制定和完成节能减排目标。另一方面尽可能依靠市场力量，进行能源市场化改革及能源价格改革，支持雾霾治理计划和目标，同时降低雾霾治理成本。
雾霾治理将倒逼节能减排，在“十二五”期间，政府的关闭落后产能等行政措施的空间将大大缩小，进一步节能减排需要系统性考虑能源效率，就是通过完善能源要素市场，有效地激发节能减排潜力。政府需要同时从需求侧和供给侧入手，包括鼓励政策和加强监管惩罚。在需求侧，通过提高能源成本使能源价格能够反映出能源的外部性，使节能减排对企业个人具有财务意义，以政府和市场的双重力量，促进能源效率提高和节能减排。政府还需要利用政策手段鼓励各级各部门关注整体能源效率，如有效制定和实施更加严格的工业技术标准、建筑标准和污染排放标准，还包括建立相应的融资机制，通过绿色贷款、采取特殊政策等手段，保证足够的节能减排技术和资金投入。
