南海油气资源问题是引发南海争端的重要原因之一，如果说南沙群岛部分岛、礁、滩、沙的主权归属和南海的海洋划界问题是南海争端的核心，那么南海油气资源的开发则是各方战略利益冲突的重心。20世纪60年代以来，南海周边某些国家在非法侵占本属中国的岛礁的同时，持续加大对南海油气资源的攫取，试图通过油气勘探开发宣示主权、显示存在，严重侵犯了中国的合法权益。鉴于南海资源抢夺浪潮日益高涨，十分有必要对南海油气资源勘探开发的政策进行反思和深入研究。
南海海域面积350万平方公里，中国南海断续线内的面积为200.86万平方公里，其中浅水区域面积48万平方公里，深水区域面积31万平方公里，超深水区域122万平方公里（即水深1500米以上的区域）。南海海域发现有中新生代沉积盆地48个，其中南海中南部有14个大中型沉积盆地，面积达到75万平方公里。中国地质调查局2011年2月20日发布的调查结果显示，在南海北部陆坡深水区有巨厚的中生界沉积地层。综合相关数据，在中国南海断续线内沉积盆地面积为58.1万平方公里，已发现350个油气田或含油气构造。南海中南部均位于争议区，占中国断续线内面积71%，面积达141.9万平方公里（其中89%位于深水区域）。
由于勘探不足，各方对南海油气资源储量的评估数据有所不同。根据海南省有关专家估计，南海主要盆地的油气资源储量为707.8亿吨当量，其中石油资源储量为291.9亿吨，探明可采总储量为20亿吨；天然气资源储量为58万亿立方米，探明可采总储量约为4万亿立方米。[1]另据有关石油公司的报告，南海中南部（中国南海断续线内）石油资源量为255.3亿吨，天然气资源量为20.85亿立方米；探明石油储量42亿吨，天然气5.8亿立方米。而吴士存通过研究认为，周边国家已在南海查明油气资源量为268亿吨，其中在中国南海断续线内探明可采石油储量8.27亿吨、天然气储量40985亿立方米。[2]
美国地质调查局在20世纪90年代对南海海上盆地的所有已探明石油储量和未探明石油资源量的估算是不超过50亿吨油当量，已证实的石油储量仅为10亿多吨，并认为南海60%-70%的碳氢化合物资源为天然气。美国能源信息署于2013年2月7日在其官网上发布的《中国南海油气资源评估报告》则有较为乐观估算，认为南海的石油储量约为110亿桶，天然气储量（探明及可能储量）约为190万亿立方英尺，并称南海是油气（尤其是天然气）的重要潜在开发区。[3]
中国国土资源部地质普查数据显示，中国主张管辖的南海范围内的石油地质资源量约在230亿吨-300亿吨之间，天然气地质资源量约为16万亿立方米，占中国油气总资源量的1/3，相当于全球的12%，因此被称为“第二个波斯湾”。[4]仅在曾母盆地、沙巴盆地、万安盆地，石油总储量就接近200亿吨，是世界上尚待开发的大型油藏之一，其中一半以上的储量分布在中国所主张管辖的海域。
尽管各方对南海油气资源储量的评估并不一致，但可以肯定的是南海拥有丰富的油气资源，因而它成为世界四大油气资源富集海域之一，不仅为世界诸多国家持续关注，也必将成为能源开发与能源安全的焦点。
事实上，南海周边国家对我国南海油气资源的非法勘探和开采由来已久。1968年，联合国亚洲暨远东经济委员会所属的“亚洲外岛海域矿产资源联合探勘协调委员会”发布勘察报告，揭示了南海海域石油储藏前景。在此之后，南海周边某些国家违背国际法基本准则，不仅非法占领南沙群岛部分岛礁，而且还展开对南海油气资源的大肆掠夺，试图在南沙部分岛礁主权归属和南海海上划界问题未得解决之前，造成油气开发的“既成事实”。某些国家不仅自行划定专属经济区、单方面划出石油招标区块，而且纷纷与域外第三方石油公司签订勘探开采协议，开展实质性的油气开发。
自1978年越南和日本达成合作开发南海石油的协议以来，越南国家石油公司（Petro Vietnam）已同50多家国际油气公司签署了37个生产分成合同、1个商业合作合同和7个共同开发合同。[5]目前，越南在西沙和南沙海域非法划出石油招标区块已达120多个。在冠名为“白虎”的越南油田在南海投产（1986年）之后，“大熊”、“龙”和“青龙”三个油田也相继投产。“白虎”油田位于越南东南150公里处，由苏联与越南共同开发，1992年即产油540万吨，到目前为止，仅“白虎”油田已经累计生产原油2000多万吨、创汇250亿美元。“大熊”油田靠近南海断续线，产量在500万吨以上。“青龙”油田地处万安滩，预计石油储量在6800万吨以上。为加快在南海的石油开采，越南不断调整政策大量引进外资，于2000年修订了《石油法》，将合资公司中外方股份占比放宽至80%左右。越南曾是贫油国，但现在的石油年产量高达2000多万吨，一跃成为石油出口国，石油成为其出口创汇最多的产品，在其国民生产总值（GDP）中所占的比重已超过30%。
与越南相似，菲律宾也为了加快抢占资源而大力引进外国石油公司参与南海争议区域的资源勘探与开发。从1976年始，菲律宾拉美国的阿莫科石油公司（Amoco）卷入南沙礼乐滩的石油勘探，不仅单方面授权西方石油公司在礼乐滩进行勘探开发，而且持续扩大石油区块并对外招标。2003年，菲律宾能源部长宣布了46个公开招标的勘探区块，美国、英国、加拿大和澳大利亚等国公司都纷纷参与投标。2011年6月，菲律宾能源部启动第四轮能源承包项目，允许外资勘探油气资源的15个区块中的第三、第四和第五区块，其中第三、第四区块均位于中国南海断续线内。2012年7月，菲律宾能源部宣布对上述3个油气区块的开发协议进行招标。
马来西亚是东南亚第三大石油生产国，同时是获得南沙石油资源最多的国家，其产量远高于越南、菲律宾和文莱。马来西亚的重点开采地区是沙捞越和沙巴，大体集中于南通礁至曾母暗沙之间的海域。20世纪60年代以来，马来西亚的南海石油年产量超过3000万吨，南海地区油气产量约占马来西亚油气总产量的70%。文莱也因为开采南沙油气资源而迅速致富，其在南海年产原油700多万吨，天然气90亿立方米。目前，文莱开发的10个油气田中有8个在海上，且大部分位于中国南海断续线之内。
近年来，南海某些声索国无视中方“搁置争议、共同开发”的主张，持续加大在南沙海域勘探开发油气资源的力度。有数据显示，截至2009年底，南海周边国家在南沙附近海域钻探油气井达1000多口，完成近130公里的地震测线，查明油气资源量为268亿吨当量，探得97个油田及含油构造、75个气田及含气构造，其中位于中国南海断续线内的油田有近30个，气田有25个。[6]另据国外有关机构统计，截止到2011年8月，南海周边国家在南海累计钻探井1511口，开发井1871口，发现油气田308个，其中在断续线内有探井556口，开发井354口，发现油气田133个。截至2010年末，周边国家在南沙海域平均日产石油17.9万吨，年总计采油量约为6500万吨，天然气开采量约为750亿立方米。从20世纪70年代以来，南海周边国家就南沙海域的油气开发与第三方石油公司签署了428个合作协议，部分或全部位于南海断续线内的协议有188个，每年从断续线内攫取的油气资源已超过5000万吨油当量，这一势头不仅没有任何减弱的趋向，反而愈演愈烈。
国外众多的石油公司凭借资金、技术优势，在南海某些声索国给予的优厚利益分成比例的吸引下，纷纷加入南海油气勘探开采的行列。目前，在南海地区拥有石油承租权并从事油气勘探和开采的国际石油公司大约有200多个，其中不乏国际知名的大型跨国公司，如荷兰的皇家壳牌石油公司、埃克森公司、BP公司、日本JAPEX公司、INPEX公司、NISSHO IWAI公司、AOC能源发展公司、法国TOTAL公司、加拿大石油公司、CANOXY公司、澳大利亚BHP公司、俄罗斯NESTRO公司、印度ONGC公司、挪威STATOIL公司、韩国PEDCO公司等等。可以说，几乎世界上所有的大型石油天然气跨国公司都参已与到南海油气勘探开采之中。仅从20世纪80年代以来，域外第三方石油公司在南海地区的投资便已超过1000亿美元。
显而易见，在南海已经呈现出资源争夺加剧、油气开采加速、第三方介入加重、主权与利益捆绑加强的态势。南海周边有关声索国在南海油气开采的目的不仅仅是为了获取战略资源，而是力图通过油气开采，使其非法占领中国南海岛礁“合法化”。从法律上而言，只有拥有海岛的主权地位，才可能赢得合法开发相关海域资源的权利。因此，长期以来，南海周边某些国家始终把实际占领南沙岛礁、攫取南海油气资源与某些域外国家的经济利益捆绑在一起，在捞取实惠的同时，宣示各自的“主权”，显示在南海的存在，进而力图借助外部力量与中国相抗衡。值得注意的是，南海周边某些国家和某些域外国家油气公司已经成为或正在成为南海油气资源的既得利益者。
海上石油开采是一个高风险、高技术、高投入的产业。据测算，建设一个中型的海上油田就需投资40-50亿元，而在开发之前，一个中小油田前期勘探费用便达数千万乃至上亿元。长期以来，中国南海油气勘探和开采主要受困于三个方面：资金、深海勘探技术、地缘安全环境。因此，中国在南海的油气开发主要集中在南海北部陆坡，即北部湾中国海域及海南岛、雷州半岛近海等无争议地区。
为了维护南海地区的和平稳定，中国在南海油气资源的勘探开发问题上保持了克制，没有采取任何使事态扩大化、复杂化的行动，不仅没有实施南海深海区域的油气开发活动，而且提出并倡导“搁置争议、共同开发”的原则。这一原则的基本精神还体现在2002年签署的《南海各方行为宣言》和2011年签署的《落实〈南海各方行为宣言〉指导方针》之中。正是根据这一原则，2005年中国、越南、菲律宾三方石油公司签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》。根据该协议，中越菲三方石油公司从2005年至2008年，在面积为14.3万平方公里的海域内联合进行了海上地质研究和考察，并取得阶段性成果。令人遗憾的是，由于某些国家缺乏应有的诚意，致使“共同开发”原则未能得到有效落实，中国的克制也没有使周边国家的非法开采活动有所收敛，上述工作协议未能续约而不得不终止。
中国政府在领土争端中一贯保持克制，并未像越南和菲律宾早在20世纪70年代便急不可待地抢掠开发南海油气资源。中国海洋石油总公司于1982年方才组建。当时，由于启动南海油气勘探开发面临技术和资金两大难题，外资石油商与中海油便确定首先在浅海区域进行合作。通过“市场换技术”的合作方式，中海油获得油气田51％权益的同时还可以得到一些技术。1986年，中海油在南海的第一个油田平台开始搭建。3年后，中国在南海的第一个油田建成并投产。从1996年至今，中海油深圳分公司（以南海海域东经113°10′为界）的油产量已经连续10年突破1000万立方米。[7]在南海海域，中海油的勘探开发基本上集中在北部湾和珠江口等浅海海域。2004年7月，中国国土资源部向中石油股份公司发放了南海海域勘探许可证，允许勘探和开采18个位于南海南部海域的深海区块，包括南沙群岛地区的区块。2005年，中海油总公司调整了南海战略，计划在此后5年向深海推进，为开发南海南部海域做准备，并加大南海海洋石油勘探开发建设投资以及利用外资的规模。
在“共同开发”问题上，中海油早在1992年便曾尝试性地迈出一步，与美国克里斯通公司签署了《“万安北-21”石油开发合同》。该合同区总面积25155平方公里，并在其东部划出5076平方公里的预留区。 但是，由于越南的百般阻挠，该合同始终未能付诸执行。2010年，克里斯通公司被美国奔腾石油公司兼并，更名为哈维斯特公司。“万安北-21”合同虽仍然有效，但至今一直处于搁置状态。
2012年6月25日，中海油公司宣布在南海地区对外开放9个海上区块，[8]供与外国公司进行合作勘探开发。这9个区块的水深在300米至4000米之间，总面积160124.38平方公里，其中7个区块位于中建南盆地，2个位于万安盆地与南薇西盆地部分区域。中方这一举措不仅向国际社会释放了中国开发南海油气资源的重要信号，而且进一步宣示了主权，标志着中国在南海油气资源的开发问题上开始采取积极姿态。2014年5-7月，“海洋石油981”平台赴南海西沙群岛中建岛附近海域进行油气勘探，顺利完成了第一阶段工作，获得了相关地质数据，并发现油气显示。中国石油天然气集团公司表示按照深海油气勘探开发程序，下一步将对这次钻探作业所取得的地质资料和分析数据，开展油气层的综合评价，并在此基础上研究制定下阶段工作方案。尽管这一项目在作业过程中遭到越南方面的强力干扰，但中国政府采取了有效的反制措施，确保了勘探工作按计划实施。这一事件充分表明了中国维护南海海洋权益、稳步推进南海油气资源勘探开发的坚定决心和意志。
此外，需要指出的是，由于南海石油富集区距离南海周边国家很近，这使得中国在南海的油气勘探开发的安全环境处于相对并不占优的态势，面临严峻安全威胁。从区域上而言，在南海中南部三大油气盆地中，中国在万安盆地、曾母盆地、沙巴盆地分别面临来自越南、马来西亚和菲律宾的挑战。
油气资源是不可再生能源，能源战略安全已成为当今世界各国无法回避的重要问题。南海问题的复杂性恰恰在于主权争议与能源诉求交织在一起，周边国家的政治经济利益与域外国家的战略介入交织在一起。无论从国家经济安全利益、能源发展战略的角度，还是从维护南海主权、管辖权和海洋权益的角度，在政策层面上进行必要调适已十分紧迫。
（一）实施“共同开发”与“自主开发”并举战略。早在20世纪80年代，中国政府就已提出“搁置争议、共同开发”的原则。尽管这一原则的实施存在诸多困难，但不可否认的是，该原则对维护南海地区和平稳定发挥了应有的积极作用。尽管油气资源利益具有很强的排他性，但并非没有实现“共同开发”的空间和余地。只要南海周边国家之间秉持诚意和互信，就能够在共同开发南海资源上取得共识。因此直到今天，坚持“搁置争议、共同开发”的原则，对维护南海地区的和平稳定仍然有其独特价值。当然，一个不争的事实是，目前在南海海域，特别是南沙海域的油气资源富集区面临着几乎已被周边声索国“瓜分殆尽”的局面。面对这一现实，中国在南沙海域的油气开发、公平分享油气开发利益的可能性日趋萎缩。
倡导“共同开发”并不意味着中国放弃“自主开发”。中国在推进“共同开发”的同时，从未做出放弃“自主开发”权利的承诺。“共同开发”与“自主开发”二者之间不仅不矛盾，而且并行不悖、相辅相成。“共同开发”的初级目标是实现南海周边国家的资源共享，高级目标是不断累积互信，为彻底解决争端创造条件、奠定基础。“自主开发”的目的在于实现主权国南海利益的最大化，并体现存在、维护权益。实现“自主开发”能够有助于推进“共同开发”，实现“共同开发”也有助于深化“自主开发”。
中国在南海坚持“共同开发”，是一个负责任大国的必然选择，是中国向周边国家释放的诚意；中国在南海实施“自主开发”，是一个沿海国主权、管辖权和海洋权益的必然体现。
近年来，随着改革开放的不断深入，中国的综合国力日益提高，中国海洋石油勘探和开发所面临的资金、技术及安全保障等三大困境正被逐一突破，从而为实施南海油气资源“自主开发”奠定了基础。
在中国经济社会快速发展、综合国力显著提高的同时，海洋石油工业得到长足进步，勘探开发深海油气的资金问题已得到根本性解决。仅以中海油公司为例，2013年该公司实现营业总收入5901亿元、利润总额1014亿元、净利润720亿元，缴纳利税费1290亿元，公司资产总额突破10000亿元。[9]显而易见，中国油企的综合实力和社会影响力已大大增强。
2010年8月26日，中国科技部和国家海洋局联合宣布，“蛟龙号”深海载人潜水器3000米级海试取得成功，最大下潜深度达3759米，从而使中国成为继美、法、俄、日之后第5个掌握3500米以上大深度载人深潜技术的国家。2011年7月28日，“蛟龙号”首次下潜至5188米，顺利完成5000米级海试任务。2012年6月，“蛟龙号”下潜深度超过7000米（7029米），标志着中国具备了载人到达全球99.8%以上海洋深处进行作业的能力。技术上的突破使南海深海油气勘探开发和科学研究成为可能。2011年，中国首座自主设计、建造的第六代深水半潜式钻井平台“海洋石油981”顺利完工，这为中国在南海的油气资源勘探开发奠定了坚实的技术基础。据预测，“981”挺进南海后，南海深水油气年产量在2015年将达到2500万吨，至2020年有望突破5000万吨，从而实现“建设深海大庆”的目标。[10]当然，这仅是从技术角度做的预期。由于南海油气开发具有复杂性和不可预知性，上述目标能否如期达到，尚待观察。
随着中国国防建设，特别是海军建设步伐的加快，中国在南海的安全环境将得到巨大改善。另外，中国海警队的组建进一步提升了中国海上执法能力，为中国在南海的油气资源开发创造了更加可靠的安全保障。
综上所述，就南海油气资源开发而言，在政策调整和技术提升上，中国可以在条件允许的情况下有所作为。首先，将南海油气资源的勘探开发纳入国家能源战略之中，科学统筹国内、国外两个大局，兼顾“共同开发”与“自主开发”，以在南海地区油气“自主开发”为先导，制定南海深海油气勘探开发的政策、战略目标，创新南海油气开发的体制机制，明确南海油气资源开发管理权。其次，充分发挥“蛟龙号”载人深潜技术在深海勘探方面取得的突破以及“海洋石油981”钻井平台在3000米深海开采技术上具有的优势，不断提高南海深海勘探和开采技术研发的能力和水平。再次，把海南省打造为南海资源勘探开发、原油加工和服务基地。最后，在西沙群岛和南沙群岛选择试点，适时启动实质性油气资源勘探和开采，有助于切实扭转中国在南海油气资源开发中的落后被动局面。
（二）对参与非法勘探开采南海资源的第三方公司，应采取必要的反制措施。20世纪80年代以来，中国政府相继颁布了《对外合作开采海洋石油资源条例》（1982年）、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1983年）等一系列有关海洋油气勘探开采、安全管理、环境保护、油气税费等方面的政策和法令。《对外合作开采海洋石油资源条例》的第一章第二条明确规定：“中华人民共和国的内海、领海、大陆架以及其他属于中华人民共和国海洋资源管辖海域的石油资源，都属于中华人民共和国国家所有……在前款海域内，为开采石油而设置的建筑物、构筑物、作业船舶，以及相应的陆岸油（气）集输终端和基地，都受中华人民共和国管辖。”[11]《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第二条规定：“本条例适用于在中华人民共和国管辖海域从事石油勘探开发的企业、事业单位、作业者和个人，以及他们所使用的固定式和移动式平台及其他有关设施。”[12]显而易见，国外油气钻井平台在南海的勘探开发活动既没有取得中国政府的批准，而且一再逃脱中国法律约束和执法部门监管，在侵害中国海洋权益的同时，对南海的资源体系造成破坏，对南海的海洋环境构成现实和潜在威胁。毫无疑问，国外钻井平台在南沙群岛及其附近海域的勘探开采，严重侵犯了中国的主权、主权权利和管辖权，违反了中国的一系列法律法规，也有悖于国际惯例和《南海各方行为宣言》所确立的基本原则，实属非法行为。
任何一家石油天然气公司希望从油气开发中获利，本无可厚非，但在南海绝不能以侵害中国主权、主权权利和管辖权为前提，也绝不能因为南海周边某些国家给予优厚经济利益，而漠视中国在南海的合法权益。尽管第三方石油公司以投标方式与周边国家进行合作勘探开发，但其合作区域一旦进入中国主张的南海断续线之内，就构成对中国主权、主权权利和管辖权的侵犯。根据《联合国宪章》以及国际惯例、中国的法律法规，中国有权对在南海进行非法油气勘探开采的活动采取必要的非武力强制性制裁措施。第三方石油公司如不听劝阻，坚持其侵害中国海洋权益的非法勘探开采活动，便必须承担由此而造成的一切后果。因此，加大对国外涉南海油企的监控，并适时采取劝阻、告诫、惩罚、制裁等措施，才能切实维护中国在南海油气资源利益，遏制南海周边国家非法勘探开发的势头。
（三）全面筹划，科学统筹，积极推进。首先，在统一部署协调下，对南海油气资源的勘探开发工作予以深入研究，科学部署，拟定方案，从政策、体制机制、立法上，着力解决南海区块登记、完善南海油气勘探开采许可证制度、国内油企南海勘探开发的协调机制、油气开发的安全保障机制、建立国家南海基础数据调查中心或基地、适度开放民间资本进入南海油气开发等一系列问题。中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司、中国海洋石油总公司三大石油公司按照各自分工和各自取得的工作区块，选择重点区域，有序开展二维、三维地震勘探，部署探井，择机钻探。
其次，南海油气勘探开发与维稳维权有机结合，油气开发与渔业开发相互统筹。如果说渔船是流动的维权哨所，那么钻井平台就是维权坚固的前沿阵地。通过油气勘探开发，显示中国在南海的存在，在推动海洋油气勘探开发全面、可持续发展的同时，大力推进南海渔业开发，加大西沙、南沙传统渔场的维护和热带渔业资源的养护，加快南海大型综合保障基地的建设，以更优惠的政策支持渔民在中国主张管辖海域开展有序的渔业生产。通过油气资源和渔业资源开发的同步推进，更加有效维护我国在南海的主权、主权权利和管辖权，从而走出维稳与维权相结合的新路。
从南海油气资源勘探开发的现状而言，南海周边声索国已经成为最大的受益者，而中国在南海的油气勘探开发举步维艰。在努力维护南海地区的和平与稳定、积极寻求解决主权争议有效途径的同时，也应从政策调适入手，加快推进中国在南海地区油气资源勘探开发的进程。从一定意义上而言，中国在南海的油气勘探开发既是维护自身海洋权益、深化能源安全战略的必然要求，也是主动作为、开辟解决南海争议新途径的必然要求。
注：
[1]潘健纲：“南海油气资源及其开发展望”，《海洋开发与管理》，2002年第3期。
[2]吴士存：《南海资源开发势在必行》，吴世存、朱华友编：《聚焦南海——地缘政治、资源、航道》，中国经济出版社，2009年，第5页。
[3]中国地调局图书馆：《美国能源信息署（EIA）：中国南海油气资源评估报告》，2013年4月28日发布，http://www.cgs.gov.cn/cgjz/kczy/ywdongtai/20882.htm；亦可参见美国能源信息署（EIA）网站：http://www.eia.gov/countries/regions-topics.cfm?fips=SCS。（上网时间：2014年11月2日）
[4]“南海油气资源丰富 将成新的经济增长极”，《海南日报》，2012年7月9日A2版。
[5]李金明：“南海问题的最新动态与发展趋势”，《东南亚研究》，2010年第1期。
[6]吴士存：《南海资源开发势在必行》，吴世存、朱华友编：《聚焦南海——地缘政治、资源、航道》，中国经济出版社，2009年，第5页。
[7]“50年南海缘何不产油”，摘自《中国海洋报》2006-3-17，http://www.cme.gov.cn/dongtai/200604/45.htm。（上网时间：2014年11月2日）
[8]“2012年中国海域部分对外开放区块公告”，中海油官网，2012年6月23日，http://www.cnooc.com.cn/data/html/news/2012-06-22/chinese/322013.html。（上网时间：2014年11月2日）
[9]数据源自中海油官网： http://www.cnooc.com.cn/data/html/chinese/channel_306.html。（上网时间：2014年11月2日）
[10]“中国海上钻井技术飞跃 南海将年产5000万吨油气”，2011年2月18日，http://news.ifeng.com/mil/4/detail_2011_02/18/4738716_0.shtml。（上网时间：2014年11月2日）
[11]“国务院关于修改《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》的决定”，2011年9月30日，http://www.gov.cn/zwgk/2011-10/10/content_1965581.htm。（上网时间：2014年11月2日）
[12]《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》，1983年12月29日，http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-09/27/content_70632.htm。（上网时间：2014年11月2日）
