从提供金融服务的金融机构看，当前为中国内地县及县以下村镇小微企业和个人农户提供信贷服务的金融机构种类远比大中城市丰富。特别是近年于中央、国务院反复强调要全力支持“三农”发展并采取相关措施后，涉农贷款的机构种类几乎实现了全覆盖，包括有全国性和地区性的商业银行、政策性银行、全国邮政储蓄银行、中资财务公司、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行、小额贷款公司，还有农村信用合作社和农村资金互助社等。
为什么涉农金融机构的种类与网络发展得如此丰富、复杂，中央与国务院仍在反复强调要健全农村金融体系，金融要大力支持“三农”？
2018年，中央一号文件强调，普惠金融重点要放在乡村。推动农村信用社联社改革，保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定。健全适合农业农村特点的农村金融体系，推动农村金融机构回归本源，把更多的金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节。
2019年，中央一号文件又进一步指出：要建立县域银行业金融机构服务“三农”的激励约束机制，实现普惠性涉农贷款增速高于各项贷款平均增速。推动农村商业银行、农村合作银行、农村信用社逐步回归本源，为本地“三农”服务。
中央一号文件对这些内容的反复强调说明：第一，现有的农村金融服务仍不能满足“三农”发展的需求；第二，现存的农村金融机构没能很好地回归服务“三农”的本源，因此要寻找更加适合中国农业农村特点的农村金融体系。最好的印证，是用历年的数据说话。以人民银行公布的全口径涉农贷款为例，按地域可以分为城市与农村的涉农贷款，其中农村涉农贷款包括县级本身及县以下两部分贷款，但对县以下村镇，特别是对村镇中的小微企业和低收入群体的授信状况并没有公布详细数据，而是用局部的总量数据平均了县以下结构性的信贷状况。
总之，一方面，从官方统计的总量数据看，涉农贷款的发展情况不错，另一方面，从农村基层的具体实况看，要求改善农村金融体系的呼声是热烈的，要求是迫切的。导致出现这种情况的原因是什么？
我国农村金融制度的演变
一方面，近年来，随着经济与金融的发展，涉及农村金融的新概念也不断出现。除合作金融外，还有小微金融、普惠金融、科技金融等概念。其中，小微金融的重点服务对象是小型微型企业和中低收入个人，包括大中城市和县及县以下的村镇；普惠金融则注重金融服务对弱势群体的包容性，包括金融服务的覆盖率、可得性和满意度，尤其是对弱势群体提供金融服务的低成本和便捷性。总体而言，两者在服务对象上有一定的重合，同时服务的重点都在基层。就此理解，过去与现在提到的，重点服务于县以下的农户个人和村镇企业的合作金融，自然也包含在小微金融和普惠金融所指的服务范围内。科技金融，主要强调利用现代信息技术提供金融服务，其服务对象是全覆盖的，不仅服务于小微企业、弱势群体，同样服务于大中城市的大中企业，与小微金融与普惠金融等在服务范围上同样有交集。
另一方面，改革开放以来，从1984年国务院批准《中国农业银行关于改革信用合作社管理体制的报告》，到1991年出台《农村信用合作性管理暂行规定实施细则》，对县以下以农村信用合作社（以下简称“农信社”）为主体的农村金融体制改革进行了不断地探索。1996年，根据农村工业化和乡镇企业的迅速发展对农村金融提出的新需求，国务院下达了《关于农村金融体制改革的决定》，对各类农村金融机构的职能进行了分工，其中明确了农信社是主要为农户服务的，农信社改革是农村金融改革的重点，要解决其自主经营、自负盈亏、可持续发展的问题。
其后，由于农信社改革进程不甚理想，2000年前后，时任总理朱基亲赴相关省市，召开了5次农信社改革座谈会，拉开第二轮农信社改革的序幕。第二轮农信社改革允许在三种模式上进行积极探索，一是建立县联社、省联社模式，二是建立自下而上入股的农村合作银行模式，三是在经济发达地区建立农村商业银行模式。并要求各地针对以上三种模式因地制宜、分类指导，不强求 “一刀切”进行改革。到2005年，全国农信社系统的改革效应初步显现，资本充足率、不良率贷款、盈亏状况、资产规模等指标均发生了可喜的变化。农信社系统在县域农村信贷市场占据了主要份额，为98.4%的乡镇提供了金融服务。同时，对农村大量存在的非法经营、严重资不抵债的资金互助基金会进行了关闭清理。
自2007年至2010年以来，农村金融制度的演变出现了一条明显的主线——作为市场竞争型主体的商业银行不断增加，合作型金融机构的比重却在不断减少。从2003年底发展至今，全国原有的2463家农信社、3家农村商业银行、1家农村合作银行，目前仅剩农信社800家左右，农合行30家左右，农商行截至2018年底却增加到1427家。按此发展趋势，合作金融将逐渐萎缩。这是一个值得认真思考的问题。
一方面，监管部门不断要求大量的农村信用社、农村合作银行改制为农村商业银行，另一方面，农商行受股东利益驱使，业务逐渐偏离农村小微金融以及中低收入农户，使得广大农村的“三农”金融服务被削弱，部分地区甚至出现空白。对此，中央一方面不断提出严格要求监管部门，另一方面鼓励在农村成立以银行控股为主的村镇银行、小额贷款公司等金融组织，以弥补对县以下小微企业和农户金融服务的不足。到2018年底，全国村镇银行发展到1616家；到2019年6月底，小额贷款公司发展到7797家。同时，重新鼓励成立农村资金互助组织。但这类机构目前仍处于艰难的试点探索中，还难以走出“一放就乱、一管就死”的两难境地，其在发展最高峰时据称曾达到5千多家，但目前经监管部门正式备案的仅有几十家。
为什么县以下农村金融机构的发展会如此反复？在中国这块土地上，是不是仅靠现代股份制金融机构就能很好地满足农村小微金融的服务需求？合作金融是否已不适应中国广大农村的金融需求？
发展农村合作金融经验的启示
事实并非如此。根本原因在于，客观上，在农村基层小微金融服务领域存在诸多市场失灵，而通常金融服务的高风险、高成本决定了股份制金融机构很难在坚守市场竞争原则的同时向底层客户提供充分的渗透服务。诚然，今天的金融科技可以在一定程度上降低成本与信息的不对称，但这并不能从根本上解决银行作为股份制贷款机构追求投资回报最大化和满足农村小微金融服务需求的基本矛盾。也就是说，靠增加股份制竞争主体数量的思路，并不能从根本上解决中国广大农村特别是中西部落后地区对小微金融服务的普惠要求。
从数据来看：一是在不良率控制等方面，农商行并没有比农合行具备更显著的优势。据中国人民银行公布的《中国农村金融服务报告》显示，在优质农合行原则上都已改制为农商行的前提下，2016年全国农商行涉农贷款的平均不良率为2.9%，农合行的平均不良率为3.3%，不相上下。二是当前村镇银行发展仍面临不少现实挑战。根据银行业协会公布的数据，2018年村镇银行整体资产规模为1.51万亿元，平均资产规模不到10亿元；负债1.33万亿，净利润99.25亿元，平均资本回报率为5.51%，而该数字在2015年时为9.45%。三是根据中国人民银行的数据，全国小额贷款公司的数量已从2015年9月的最高8965家，减少到2019年6月的7797家，近年总体贷款余额也一直处于徘徊状态。
从体制机理来看：作为农村弱势群体联合体的农村合作金融组织，其本质特征是股东即客户，即以客户为核心价值导向，不以股东投资回报最大化为导向。而股份制机构的治理结构决定了无论大、中、小型的股份制机构，其管理层都必须对大股东的投资回报负责，决定了其业务受强烈的趋利动机驱动，必然倾向于向优质客户集聚，尤其是向农村的富裕农户、农业龙头企业集聚，难以向下渗透为分散的弱势群体服务，尤其是很难将农村的小微农户和低收入农户作为重点客户提供相应的金融服务。因此，过去十多年来主要依靠现代股份制金融机构满足农村小微和低收入农户的金融服务需求的效果是有限的；加快把农信社、农村合作银行改制为农村商业银行的步伐，进一步激化了县以下小微企业、低收入农户的金融供需矛盾。
综上所述，可以得出两个重要启示：
第一，农村金融机构的制度改变，一定要与中国农村服务对象的客观条件相匹配，这是有效发挥金融服务的关键基础。这意味着，各地选择什么样的农村金融机构，应充分考虑当地实际，切忌“一刀切”模式。东部地区经济发达，人口密集，农业人口比重较低，发展股份制农商行可以覆盖城乡需求。但这种模式在中西部欠发达地区并不适合。面向欠发达地区低收入农户的金融服务也很难满足农商行大股东资本对回报率的预期，因此必须更多发挥合作金融的作用。
第二，发展合作金融要遵循农村合作金融发展的规律。针对合作金融组织的规模小、风控水平低、可持续发展能力差的状况，不能简单关闭了事，而是应积极扶植和培育适合其特点的风险防范和可持续发展的制度基础，充分发挥合作金融组织“社员即客户”的治理结构优势，有效解决信息不对称问题，更好地降低风险，同时帮助其建立外部独立的专业化审计体系，并推动促成弱小农信社的联合、再联合机制，有效解决可持续发展问题。
下一步“怎么办”
根据中央关于农村金融机构要回归服务“三农”的本源、保持农信社县域法人地位和数量总体稳定的要求，未来我国发展农村合作金融体系，应着重以下方面的建设发展。
一是仍要坚定不移地发展合作金融制度。
合作金融在现代金融体系中具有不可替代的地位。只要有相对弱势群体，就有发展合作金融的需求。即使在欧洲的德国、法国、荷兰等发达国家，合作金融仍具有很大的市场份额、竞争优势，并发挥了一定的社会功能，在这些国家的农村占据了主导地位。合作金融组织以服务农村社员而不是以利润最大化为生产经营导向，具有很强的将资金用于农村的内在动力。“社员即客户”的治理机制，使合作金融组织对农村客户需求更加了解，更加贴近客户，更易向中低级收入农户渗透，因此对于我国发展农村小微金融尤其是普惠金融来说，具有不可替代的特殊作用。
二是各地农村金融制度的选择要因地制宜。
要充分尊重当地的首创精神和实践探索，允许选择不同的发展模式，坚决避免“一刀切”。这也是第二轮农信社改革取得成功的经验之一。鉴于已经形成的实际情况，各地可从现状出发，结合当地情况，在农信社模式、合作银行模式、商业银行模式中选择一种模式为主体的发展模式。对合作制模式何时、如何转为股份制模式，应不设时间表，不强求一律改为商业银行，要充分尊重当地农民的意愿。目前在贫穷落后地区仍缺乏的信用合作机制，应尽快补上这一课。在鼓励发展新型农村合作组织机制（如新型资金互助社）时，重点应放在“合作”上，即在业务范围、业务品种、担保形式、贷款额度等方面，充分尊重农民的意愿。
三是要帮助农信社建立防范风险机制，建设专业化审计制度。
这对于发展新型农村合作金融组织尤为重要。合作金融强调合作自治，但这并不意味着其业务活动可以不受监督和审计。鉴于广大农村自身能力的不足，且合作金融组织量大面广，地方基层监管部门资源又有限，很难直接进行有效的审计监管，可鼓励基层合作组织通过联合，建立统一的审计监督队伍，专司联合体内的审计监督；也可作为省联社的有机组成部分，独立于基层信用合作社，建立专业化的审计队伍；甚至可通过健全外部的审计监督制度实现监督管理。在这方面，发达国家经过长期历史检验的一整套可行做法均可供参考。
四是以专业化发展为基础，提升合作金融体系的服务能力和生命力。
合作金融体系服务的对象是当地“三农”组织和农户，其金融服务需求具有特殊性，如经营规模小，难以形成有效的竞争优势适应形势变化，急需通过提升专业化水平形成规模效应。这就需要政府、农信社联合体及相关组织帮助各分散的农信社有效提升服务附加值，避免陷入与大银行进行利率定价竞争的困境。例如，通过提供生产、加工、销售等环节的配套服务信息及其他相关服务，发展农村的产业链金融，更好地掌握客户的现金流，有效识别与防范风险。
五是鼓励合作金融组织的联合，发挥合作金融体系的整体合力。
我国合作金融体系经过几十年的探索发展，已摸索出经过实践检验的一系列经验做法。如先推动分散、小型的农信社联合成立县联社，再联合形成省联社，有助提升农信社整体的市场竞争优势。第二轮农信社改革中的省联社是信用合作组织联合的经验产物。当前浙江等地的“农合联”也是农村金融组织联合、再联合的产物。证明了这种联合路径不仅是可行的，也是有效的。必须指出的是，应从合作金融系统治理的角度，而不能仅仅从股份制金融机构治理的角度看待省联社的角色定位，更不能用股份制的标准对合作制进行评价。
六是下一步的具体操作。
其一，无论采取何种发展模式，只要存在农信社的地方，都应保留省联社，鼓励弱小的单一农信社法人通过联合形成合力优势，以应对市场竞争，避免分散的小信用社“沦陷”为市场竞争汪洋大海中的“小舢板”，同时也可避免当地政府成为小金融法人的“救火队”。其二，为推动小金融法人可持续发展，鼓励原有或新成立的新型农村合作金融组织即资金互助社，尽快加强联合，成立县级联合体。对上承接省联社，对下为资金互助社提供审计、协调、服务等职能，增强其整体可持续力。其三，在现阶段，农民合作社自身缺乏资本和流动资金的，作为过渡性安排，第一步可与现有农信社县级联社对接，通过资金托管等纽带建立联系机制，并推动审计、培训等配套服务；第二步建立县级联合体；第三步通过县级联合体持股农信社县联社或置换股权等方式，逐步提高合作金融的整体竞争力和可持续发展能力。
