一、问题的提出
作为对独裁的反制，西方式的民主政治一直以标榜实现人民主权为目标。但实践已经证明，这样的理想是很难完全实现的。在这种情况下，代议民主作为一种妥协，成为普遍的现实选择，竞争性的选举随之成为西式民主最重要的外部特征和衡量指标。于是，民主由此演变为一种旨在达成政治决定而所设定的决策方法，一些人可以通过争取公众的选票而获得做出决定的权力(熊彼特，1979)。也正是在少数精英为争取大众选票的竞争中，代议民主的内在缺陷被逐步暴露出来。通常认为，代议民主的缺陷主要反映在三个方面：其一，大众的参与热情可能被少数人所利用，进而导致激情政治、流氓政治、暴民政治等民粹主义倾向；其二，可能导致部分利益集团过于强大，从而使公共政策偏离公共利益的轨道；其三，在选票压力下，部分政客过分迎合民意，致使社会福利政策脱离经济发展的实际水平，进而导致福利超载，甚至由此引发连锁危机(吴雨欣，2011)。
从西方典型国家的实践来看，特别是二战结束以来，总体上较好地遏制了独裁倾向的蔓延，并通过强调“宪政”、“自由”，比较成功地预防了代议民主可能诱发的激情政治、流氓政治、暴民政治等民粹主义倾向。但这也仅仅限于西方典型国家，对于多数照搬和效仿西方政治体制的发展中国家，上述问题直至今日依然严峻。而对于代议民主可能引发利益集团政治和福利超载现象，目前仍没有形成完备的解决方案。学术界对利益集团政治问题的研究已经比较丰富，本文不再过多涉及。对于福利超载问题，随着“福利政治学”的兴起①(Pierson，1995、1996、1998、2000)，学术界也已经有了相当的理论积累。本文研究工作的主要目的，就是在福利政治学等相关理论框架基础上，结合20世纪70年代的福利国家危机、20世纪80年代以来的“拉美化”现象，以及欧债危机这三个典型案例，探讨代议民主与社会福利政策内在的不协调以及两者冲突的具体生成机制。
二、代议民主体制下福利超载现象的生成逻辑
对一个国家或地区而言，政府财力通常构成了支撑福利事业大厦的根本性变量，而经济发展水平则是政府财力的基本保障。因此，在理想的状态下，社会福利供给水平应该与其经济发展水平保持一致。相反，如果社会福利的范围、内容和规模超过经济发展的承受限度，就可能会演变为经济健康发展的制约因素。特别是考虑到“福利刚性”②制约下社会福利供给的基本运行态势，政府在制定各项福利政策的过程中，应从制度设计层面做必要的准备，以应对宏观经济形势可能出现的不利变化(赵聚军，2012)。否则，在“福利刚性”作用下，虽然经济发展已经陷入萧条，但公众的福利需求却很难随之步入下行轨道，进而导致相关公共政策骑虎难下。
然而，从二战结束以来一些西方国家的政治实践来看，在代议民主体制下，政府很难从社会经济的持续健康发展出发，对福利政策做出长远和负责任的规划。一方面，随着国际、国内形势渐趋稳定，代议民主体制在西方国家日渐成熟，公众的权利意识亦日益增强。总体来看，公众的诉求虽然五花八门，但绝大多数都归结于民生问题。另一方面，随着全球化进程的加快和深入，使得各国的社会福利政策又面临着愈发沉重的国际比照压力。在权利意识增强和国际比照压力的双重夹击下，使得公众对社会福利的需求普遍等于、甚至高于本国经济发展水平。在这种情况下，无论对于执政集团或其挑战者，任何一项旨在降低社会福利水平的公共议题，通常都会面临巨大的社会和舆论压力，甚至政治风险。于是，在选票的压力下，西方各国的主要政党开始过度迎合民意，日渐演变为“选举俱乐部”式的掮客型政党③，政治家则蜕变为政治掮客。最终，社会福利政策愈发缺乏弹性，往往是福利供给水平只能不断提升，却很难随着经济形势的恶化而做相应的下行调整。
具体来看，在实行西式代议民主体制的国家，考虑到“福利刚性”作用下选民普遍的心理意愿，执政集团针对福利政策和调整通常都异常谨慎，改革措施往往以不降低现有社会福利水平为前提。但这里的问题是，在经济全球化日益加剧的背景下，各国、各区域的经济发展普遍难以独善其身，周期性明显加强。当一个国家或地区的经济增长速度放慢乃至停滞以后，包括政府财政在内的社会收入均会随之减少。但在选票压力下，又很难期望那些政治掮客不考虑普遍的社会心理预期，乃至以自己的政治生命为赌注，从社会经济的长远发展出发，制定更负责任的福利政策。现实政治生活中更常见的情况是，即使面临经济衰退和财政危机，社会福利支出仍然保持在高位，甚至继续攀升，以致完全背离经济发展的现实，最终使政府财政难以为继，福利事业随之陷入窘境。在一定程度上可以说，20世纪70年代的北欧福利国家危机、80年代以来的“拉美化”现象，以及近年爆发的欧债危机，在很大程度上就是代议民主体制下福利超载现象集中爆发的三个典型案例。
福利国家指那些通过立法构建起比较完善的社会福利体系的国家，其政策核心是高度福利化、“从婴儿到摇篮”式的社会保障制度，以部分北欧国家为典型。从二战结束后到20世纪70年代初，北欧国家度过了战后初期的复苏阶段，迎来了经济的高速增长阶段，从而为福利政策的完善奠定了物质基础。这一时期，北欧各国奉行社会平等和普遍主义的价值理念，不断提升福利待遇水平，扩充社会福利的内容，最终形成了“社会民主主义”式的福利国家模式，并被解释成“西方世界的社会试验室”。总体来看，这一时期北欧国家的高福利政策是与其经济发展水平相适应的，并且对于缓解社会矛盾、稳定社会秩序、促进经济持续发展，起到了积极作用(袁群、安晓敏，2006)。
然而好景不长，以20世纪70年代的石油危机为基本标志，北欧各国相继陷入了严重的经济衰退，进入了痛苦而漫长的经济滞涨时期。伴随着经济滞涨，北欧国家的福利政策普遍遭遇了巨大的困难，纷纷陷入困境，并且给经济社会发展造成了严重后果：持续增加的福利支出导致财政赤字不断攀升，出现了巨大的财政“黑洞”；沉重的福利负担使劳动力价格普遍偏高，企业竞争力下降，失业率居高不下；高福利引发了“福利依赖”情绪的滋生，产生了所谓的“福利病”；高福利政策在一定程度上也是造成行政机构臃肿，效率低下的重要诱因(赵聚军，2012)。
在北欧国家，在选举政治和福利刚性的惯性作用下，高福利承诺向来是争夺选票的有利工具，已经对社会政治力量分布和阶层结构发挥了深刻的影响。具体来看，通过实施一系列具有鲜明普惠特性的社会福利政策，逐步培育了一批以产业工人和新兴中产阶级为主体的、强大且高度团结的既得利益集团，从而形成了福利国家的坚定支持者(Anderse，1990)。在这种情况下，任何试图“拆散福利国家”的改革倾向都会遭到猛烈的反击，从而保障了社会民主主义式的福利国家的稳定性和抵抗力(Lindbom，2001)。危机爆发后，各界对政府的福利政策展开了猛烈的批评，相关国家也尝试进行了一系列的改革调整。然而批评归于批评，真正要深入改革社会福利制度，必然会损害部分人、甚至多数人的既得利益。在这种情况下，政府甚至反而会面临更加严厉的批评和政治风险。上述现实使得各个政党和派别都不愿冒险在福利政策改革问题上采取过激举动(Pierson，1994)。
当然，作为老牌资本主义国家，北欧国家的代议民主体制已经非常成熟，整体的政治文化氛围也比较理性成熟，这使得它们普遍具有很强的调整适应能力。特别是面对危机的巨大冲击，公众和执政集团都不得不对现行的社会福利政策做出反思并接受必要的调整，从而对于化解危机发挥了积极的推动作用。例如在瑞典，在经历了危机初期的阵痛后，各社会阶层群体通过在代议民主体制下搭建起的协商民主平台，在调整社会福利政策方面达成了诸多妥协与共识，并推动了20世纪90年代初期以来的一系列福利紧缩改革(Lindbom，2001)。通过对瑞典改革历程的梳理可以发现，相当部分的福利紧缩改革动议甚至是在工会等既得利益集团的支持下，由福利国家的始作俑者社会民主党提出的。
四、“拉美化”：代议民主体制下福利超载现象的再次爆发
“拉美化”是近年来学术界和媒体经常提及的一个名词，主要是指自上世纪80年代以来，部分拉美国家由于经济增长缓慢、乃至停滞，继而引发了大量的经济社会问题。从20世纪50年代到70年代，以巴西、阿根廷、智利等为代表的拉美国家，经济增长迅速，经历了工业化、城市化和社会福利事业同步大发展的“黄金时代”。这一时期的拉美国家，一度被认为是西方政治社会模式在发展中国家运转良好的典型代表，是“资本主义优越性”的又一展示平台。然而，自20世纪80年代起，不少拉美国家的经济发展先后陷入困境，继而造成政府财政赤字高企、债务危机持续发酵，连续经历了两个“失去的十年”。时至今日，一些拉美国家的社会经济发展依然乏善可陈。
对于“拉美化”现象产生的根源，学者们从不同的视角予以解读：有学者从历史因素进行解释，认为殖民时代遗留的制度体系阻碍了社会经济的持续健康增长(Acemoglu，Johnson & Robinson，2001)；有的学者则认为，拉美国家普遍过度依赖进口替代战略，整体发展战略出现了明显的失误(林毅夫、蔡昉、李周，1994)；还有学者主要从种族和文化的视角进行分析，认为拉美国家多样化的语言和民族构成，是经济增长的不利因素(Alesina & La Ferrara，2004)。
引发“拉美化”现象的原因显然是多方面和多层次的，因此上述解释也都具有一定的合理性。从政治学的视角来看，“拉美化”现象在一定程度上可以被视为代议民主体制下福利超载与民粹主义④的集中爆发。二战结束后，拉美国家纷纷模仿西方国家的政治体制，西方式的民主体制迅速成为主流政治体制。但是相比较西方国家，拉美国家的政治实践无疑是不成功的，这主要是因为其民主体制缺乏“宪政”、“自由”等制约要素，从而使得西式代议民主所可能诱发的一个重要政治现象——民粹主义，在拉美国家迅速升温。
长期以来，拉美民粹主义展现给世人的一大特点就是强调绝对的平等，并由此产生强烈的“仇富心理”。这一点可以从现代民粹主义的社会经济政策中发现：产业政策方面，对外强调“民族主义”，限制外资的发展，对内则强调推动国有化，歧视私营企业；就业政策方面，主要是通过强制性全员就业的方式实施就业保护；收入分配政策方面，往往是通过强制手段或者变相补贴的方式，提高工资水平，而当通货膨胀严重时，则直接对物价实施管制，以保持名义工资水平；社会福利政策方面，则实施大范围、普惠式的福利制度，“赶超”西方发达国家(Greskovits，1995)。
拉美式的民粹主义发端于20世纪30年代，时至今日仍然在拉美国家有着广泛的影响，甚至已成为一种普遍的政治文化，对公众的社会心理具有重要的影响。阿根廷的庇隆可以被视为非民主时代拉美民粹主义的典型代表，而委内瑞拉的查韦斯则可以被视为在代议民主体制下孕育产生的新式民粹主义代表人物。对于政客而言，上台执政永远是第一位的目标。在这一目标的驱使下，虽然拉美各政治力量迎合民众诉求的具体政策路径不尽相同，但其中一个普遍性的政策选择就是不顾自身经济发展水平和财力的限制，试图通过模仿西方国家的福利和就业保障政策，甚至试图对西方发达国家进行“福利赶超”，以期达到快速提高低收入群体收入，缩小贫富差距的目的(参见图1)。
图1：拉美与亚洲国家社会福利支出占GDP的百分比(1970-1999年)
数据来源：樊纲、张晓晶，2008：“‘福利赶超’与‘增长陷阱’：拉美的教训”，《管理世界》，2008，9。
拉美式的“福利赶超”虽然是从良好的愿望出发，但由于社会福利政策与经济发展水平出现了严重的脱节，并没有取得预期的效果，却难以避免地走向了另一个方向：社会福利支出的迅速增加引发了大规模的财政赤字和债务危机，成为增长停滞乃至倒退的重要诱因，社会福利事业和经济增长最终双双掉入“陷阱”(Birdsall & Szekely，2003)。此时，曾在北欧国家上演的一幕在拉美重演：代议民主体制下的福利超载现象再次爆发并引发连锁危机，而且代议民主可能引发另一个政治问题，即民粹主义倾向。面对危机，各种政治势力都不愿承担修正福利政策可能带来的政治风险，福利陷阱愈陷越深。就此来看，在民粹主义和福利超载的双重压力下，社会福利制度在拉丁美洲一开始就是一种畸形的发展：“选票”的压力使得一些拉美国家在经济发展没有达到相应水准的时候，就过早地试图建立起以欧洲大陆国家为模本的“普惠性”福利体系，导致财政赤字激增、债务高筑等严重问题，进而引发了严重的通货膨胀，乃至金融危机(Lindert，2004)。由于代议民主和福利刚性的制度惯性，福利政策本身已经严重缺乏弹性，改革之路异常艰难。
五、欧债危机：代议民主体制下福利超载现象的新近爆发
2009年10月以来，受美国次贷危机和全球金融市场波动的影响，以希腊主权债务危机为导火索，部分欧洲国家先后陷入主权债务危机，从而导致国际信用评级机构纷纷降低对这些国家的信用评级，由此造成市场恐慌和金融市场的恶性循环。希腊作为此次危机的肇始者，深陷债务风暴的漩涡中心，成为广受诟病的欧洲福利国家的典型代表。2009年底，希腊新一届政府在筹集失业金时发现并披露了前任政府瞒报的真实财政状况，公布其公共债务占GDP的比例由106%上调至126%，预算赤字由6.7%上调至12.7%，后来又调整为15.4%(Rebecca，Belkin & Mix，2011)，从而拉开了欧洲债务危机的序幕。
学术界对欧债危机发生的原因有不同的解释，比较典型的观点是从经济学的视角加以解读的，如美国次贷危机的衍生结果(Candelon & Palm，2010)，私人金融市场结构失衡(Reinhart & Rogoff，2010)，希腊等国经济结构失衡(Arghyrou & Tsoukalas，2010)，欧元区缺乏政策协调机制等(Panico，2010)。也有一些研究者侧重从社会福利制度的视角对此次危机进行解读，例如部分研究者认为，此次主权债务危机的重要根源就在于欧洲国家的福利制度，其直接原因是由于经济增长缓慢和人口老龄化所引发的养老金赤字不断扩大(张士斌、黎源，2011)，再加上部分国家的养老金替代率过高(郑秉文，2011)，由此导致部分欧洲国家财政债务危机不断升级，甚至有学者认为，欧债危机已经从相当程度上否定了福利国家这种形式(邢少文，2011)。在通常情况下，规模和影响较大的公共事件都是多重因素共同作用的结果，上述观点也都具有一定的解释力。然而，目前尚未有学者从代议民主体制与社会福利政策内在不协调的视角探讨这一问题。笔者认为，欧债危机在一定程度上是继福利国家危机和“拉美化”之后，在福利刚性诱导下代议民主与社会福利政策矛盾不断升级，福利超载现象持续加剧，最终引发连锁危机的又一个典型案例。
作为欧债危机的重灾区，以希腊为代表的南欧诸国虽然在经济整体发展水平上一直低于德、英、法等欧盟国家，但其社会福利水平却是一直在“努力”向上述国家看齐、甚至赶超，社会保险趋于福利化。比较典型的反映是欧洲国家的养老金替代率普遍维持在60%左右，而几个危机重灾区国的养老金平均替代率则高达80%，希腊更是高达95.7%(鲁全，2012)。希腊、西班牙等南欧国家之所以持续地积极推动社会福利水平，主要原因表现在两个方面：首先，二战结束后，欧洲大陆局势总体趋于稳定，公共政策日益聚焦于民生问题，公众普遍对社会福利有较高的要求和预期。其次，随着欧洲一体化进程的推进，西欧和北欧国家较高的社会福利水平对南欧国家造成了比照压力。在这种形势下，迫于选票压力，执政集团不断提高福利水平和覆盖面，使得福利性支出急剧上升。
然而这里的关键问题是，与之前的部分拉美国家一样，希腊等南欧国家的经济发展水平还不足以像西欧和北欧国家那样，支撑起高额的福利支出。当一个高承诺的政府在自身财政状况无法完全兑现其承诺、高福利超越经济增长承受能力时，南欧各国的政府一方面普遍不愿冒着失去中低收入群体支持的风险，适时调整福利政策，另一方面为了获得富裕群体的支持，亦不像北欧国家那样，采取提高税率的方式维持收支平衡，所以纷纷走向了另一条道路：为了保障福利开支，同时利用公众的信息不对称，政府过度依赖借贷维持财政，不断增发债券向金融市场融资，以致普遍性地催生超前消费。这样，在选举政治下，选民用自己的选票作为“枷锁”，以至少保证福利水平不降低为目的，约束政府在福利政策上的过激改革行为，由此制造了对政府的“绑架”。与之相对应，任何一个希望获得选举胜利的政党和政客都不会轻易去触碰可能影响自身政治前途的、与选民利益密切相关的社会福利政策，从而使一个由理性政客组成的政府反而被“绑架”，而不能对日益恶化的经济形势进行有效的作为。
欧债危机全面爆发后，为了拯救危机，部分国家的执政当局迫于国际社会的压力，采取了紧缩政策，但民众已经嫣然习惯了高福利的安逸生活，因此，为了自身利益强烈反对削减福利待遇，并通过游行罢工的方式予以抵制，这或许就是西式民主发展的逻辑。迫于国内的选票压力，一些政党、政府和政客，在福利制度改革问题上亦是缩手缩脚、投鼠忌器，深恐得罪选民，延缓了化解危机的时机。
从政治体制根源来看，欧债危机作为代议民主体制下福利超载现象不断累积并最终引发连锁危机的典型案例，必然需要从代议民主本身出发来探讨解决之道。然而在福利刚性的惯性作用下，福利超载现象似乎成了代议民主之树结出的一颗自然果实，在坚持代议民主的前提下，至少目前还未找到一劳永逸的解决办法。就此来看，如同西方国家周期性爆发的经济危机一样，代议民主体制下福利超载现象诱发的危机也呈现出一定的政治经济周期：当经济增长迅速、政府财力充裕，国际环境趋于平稳时，部分政党和政客为了赢得选举，便开始通过挥动福利支票，来争取选民的支持。在福利刚性的作用下，政府的福利支出负担愈发沉重，以致在经济增长放缓或停滞后仍然不得不保持高额的福利支出，直至引发欧债危机式的连锁危机。
此外，需要指出的是，此次欧债危机与20世纪70年代的福利国家危机存在一些明显的不同。一方面，相比较北欧国家，作为危机重灾国的南欧诸国，代议民主体制普遍不够成熟，整体的政治文化氛围也是激进有余、理性不足。这种情况使得国内各政治派别和社会阶层群体难以通过搭建协商对话的方式，达成必要的妥协，从而也在一定程度上延缓了危机的解决步伐。另一方面，福利国家危机主要是北欧国家内部的福利财政危机，其逐步缓解过程缺少他国和国际组织的干涉。此次欧债危机却不同，爆发危机的希腊、西班牙等国一开始就受到了其他欧盟国家和一些国际组织的强力干涉，来自欧盟和国际货币基金组织的财政援助通常会附加一些苛刻的条件，客观上推动了受援国相关政策的调整，也在一定程度上使福利刚性的约束力有所下降。当然，不能否认的是，南欧诸国之所以成为危机的重灾区，也与其不具备像美国那样的危机转嫁能力存在一定的联系。
六、结语
从政治体制根源来看，福利国家危机、拉美化以及欧债危机作为代议民主体制下福利超载现象不断累积并最终引发连锁危机的三个典型案例，需要从代议民主本身出发来探讨解决之道。然而在福利刚性的惯性作用下，福利超载现象似乎成了代议民主的必然结果。当然，并不能据此就否定社会福利和社会保障事业以及代议民主体制的历史进步意义和在人类政治发展中的重大贡献。虽然在坚持代议民主的前提下，目前还没有找到彻底解决福利超载问题的完备方案，但瑞典等国的相关改革却也向世人昭示：成熟完备的代议民主体制以及附着其上的协商民主平台，理性的政治文化氛围、合理的政党和选举制度，乃至负责且富有远见的政治家，都对于矛盾的缓和发挥着积极的推动作用。
虽然我国的社会主义民主体制与西式代议民主存在着本质的差别，公共服务供给水准整体滞后也是客观的事实，但随着近年来决策层对民生问题的持续高度关注和服务型政府建设的推进，医疗、养老、环保、保障性住房、教育等基本公共服务的供给水平不断提升，政府也因此承受了不小的财政压力。此外，随着基层民主的快速发展以及网络民主等新型民主形式的日渐成熟，居民满意度也开始成为地方官员晋升考核的重要指标。而公共服务供给水平正是辖区居民评价地方官员施政绩效的基本依据，这必然会对地方政府的行为偏好产生相应的影响。对此，也应保持冷静的心态，充分借鉴他国的经验和教训，本着留有余地的策略，在保障经济继续健康快速发展的同时，逐步提高公共服务水平，尤其是要避免落入类似南欧诸国举债“谋福利”的陷阱。
注释：
①“福利政治学”兴起于20世纪90年代，其理论基础主要是新制度主义，保罗·皮尔森是主要开创者和代表性人物。福利政治学的主要观点包括：福利制度变革的动力主要有政党竞争，选民政策反馈；制度否决点与路径依赖是福利制度变革过程中的重要阻碍因素；在持续性经济紧缩背景下，福利制度变革受到内外因素的双重影响和制约等。
②简言之，福利刚性是指公众对既得的福利待遇具有只允许其上升、难以接受其下降的基本心理预期。
③所谓“掮客型政党”，主要是以政治理念在塑造政党态度与行动方面所扮演的角色对政党所做的分类。在这一分类模式中，与掮客型政党对应的是使命型政党，即那些以吸引人们信奉其理念为主要目的，而非以扩大选民支持以赢得公职选举为主要目标的政党。而掮客政党的目标则基本围绕于如何尽可能地推出候选人，而这些候选人要尽可能地代表许多不同利益和政治理念，最终目标是赢得选举。
④民粹主义是指“迎合大众情感的政治主张”，其历史渊源是俄国19世纪60～70年代和美国19世纪末一些政党的政治主张，比如通过收入再分配来满足一些人的要求。后来，这个词泛指那些为了拉选票而不顾国家的长远利益，简单迎合一些人经济、社会、政治方面短期利益的政治行为和政策主张。在现代政治经济学意义上，它主要是指牺牲经济长期发展，在短期内过度实行收入再分配和社会福利制度的一系列政治与政策主张(樊纲、张晓晶，2008)。
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