2014年，习近平总书记提出了“新常态”这一战略概念。这一概念涵盖了经济、社会、政治文化、生态等各个领域，“新常态”的战略定位对中国经济的影响是多方面的，它既是对中国经济转型时期的状态描述，也可以看成是一种新的发展模式和发展观念。它既显示出中国新一届领导层对当前中国经济社会发展所处不同环境的认识，也意味着中国今后必须以新的发展思路来应对新的环境。而在适应新常态的过程中，政府考核体系的调整是一个重要方面。
新常态对政府改革提出了新要求
改革开放近40年，中国的市场经济发展已有很大提高，市场化程度与过去相比已有很大进步。不过整体来看，中国仍然是一个权力向中央集中的“大政府”国家。通俗来说，“大政府”意味着政府管的事情多，掌握的资源多，拥有的权力多。反映在经济和市场上的一个显著特点就是：政府在资源配置中占有主导地位。而谁来决定资源配置，正是十八届三中全会讨论的一个重大问题，同时也给出了清晰的答案——让市场在资源配置中起决定性的作用。
从中国的政府运作模式来看，经济发展是中国各级政府非常重要的一个责任，这是中国的现实情况。可以认为，经济发展的速度确实在一定程度上影响了地方政府存在的“合法性”和作用。但是当地方经济发展到一定程度的时候，对地方政府而言，发展经济不是单纯地完成经济增长目标，还要服务于公务员及其他财政供养人群这个庞大的利益群体。一个典型例子是：国内各个地方财政基本上都是“吃饭财政”，常常有60%甚至80%以上的地方财政支出用于直接供养吃“财政饭”的公务员及事业单位人群。这种情况下，地方经济发展就与吃财政饭紧密相联了。
习近平主席谈到中国经济新常态时提到了三个内容——“速度要放缓，结构要调整，动力要转换”，同时在三个内涵之外，还重点谈到了政府要改革。这可以称得上是对新常态的“3+1”解释。前面三个是新常态的内容，政府改革则是适应新常态的必要条件。其实政府的简政放权和市场化的改革是一致的。在新常态形势之下，中国经济需要做很大的调整，而政府运行也要做出很大调整，包括政府的行为方式、管理和参与经济社会的方式等。政府的这种调整和变革也应该是新常态的一部分。
那么政府如何去改革，改革的方向是什么？从中央的战略来看，政府改革实际上是中国市场化改革的一部分。十八届三中全会提到让市场在资源配置的过程中起决定性的作用，同时也提到政府要管好政府的事，未来市场和政府各自管什么？这需要分得很清楚。在总体改革方向上，政府要进一步放权，但在某些领域，如提供公共服务和社会保障方面，政府还需要进一步强化。市场化改革与政府改革的深化，将会解决政府该干什么、不应该干什么的问题。未来的政府改革必须要围绕着市场化的核心，这是中国下一步改革非常重要的一个方面。
哪些因素影响政府的行为模式？
在新常态背景下的政府改革中，哪些因素会影响政府的行为模式？一般而言，在中国，影响政府行为的模式大概有以下几个方面：
一是政治上的激励和要求。中国的政治权力将中央集权，地方政府要服从中央政府，接受党的管理。因此，对于政府官员来说，不断晋升对他们就是一种政治激励。同时通过党内的纪律和政令也对各级官员进行政治管束。
二是经济利益的激励。政府做各种各样的事，搞各种各样的项目，除了提供公共服务之外，还是一个从中可以增加获利的空间，正如前面所分析，政府其实也是一个利益集团。很多地方政府管理社会的模式更像是在经营一家公司，书记和市长就像董事长和副董事长，管辖的行政区域就是他们的公司边界。要想在这片特定的区域里获利更多的赚钱空间，就必须不断创造出改造和建设的空间，如大拆大建、修桥铺路其实都与地方政府的经济利益紧密相关。土地财政、土地经济对增加地方财政收入和非预算外的收入都是有很大影响的。政府参与很多经济行为，无论是作为个人也好，还是作为组织也好，都可以从中获得好处。
三是作为执政党和政府的管理责任。政府官员要保一方平安和一方发展，需要完成一定的目标和一定的使命。现在，为了强调科学的管理，政府的考核和考评有越来越严的趋势，也出台了很多的指标体系。对官员的考核体系是影响政府行为的一种重要机制。
刘明光、侯麟科、陶然等的研究将中国政府的干部考核分为四个类型：一是组织部门在考察任用干部之中的德、能、勤、绩、廉考核；二是由人事部门主管的对公务员工作业绩的常规考核；三是行政条线系统中对下级对口单位的目标责任考核；四是针对各级领导班子的综合目标责任制考核。另外，他们把一些地区实施的群众对政府各部门满意度考核及针对具体领导干部的公开社会民主测评单列出来。可以说，这五种方式基本上涵盖了中国当下对党政领导干部的全部考核方式，它们也组成了对党政机构和官员个人的考核体系。
可以看出，在这个体系内，党内考核与政府序列考核是相互交融在一起而难以分开的。但也正是由于这个原因，才使得整个党政体系具有了强大的执行力和控制力。
不过，当前国内的干部考核体系中也存在不同的问题。
1、以经济增长为核心考核体系不可持续
1978年的十一届三中全会将全党、全国的工作重点转移到以经济建设为中心上来，此后的党政政绩考核也以经济增长指标为核心，并一直持续到现在。以国内某市为例，2006年各县（市、区）政府绩效评估指标体系的二级指标中，权重超过5%的指标共有四个，分别是GDP及增长率（7%）、财政收入及占GDP比重（5%）、环境质量指数（5%）和地方支柱产业总产值发展指数（5%），可以看出，其中三个指标为经济指标（合计占总权重17%）。山东省委、省政府2007年出台的《关于健全推动科学发展促进社会和谐考核监督体系的意见（试行）》规定，对地市级政府的绩效考核指标共分为可持续发展（155分）、经济发展（245分）、社会发展（145）、文化建设（100）、政治建设（100分）、群众满意度（不列入总权重分值，但作为考核系数）、民生状况（155分）、党的建设（100分）等八个类别，其中经济发展占总分1000分中的245分，超过1/5。2007省统计局拟定的市州县社会发展综合诗人指标体系中，经济发展占了总权重的42%。
刘明兴等人对6省60乡镇120村考核内容进行研究后发现，招商引资在县对乡的考核中居于非常重要的地位，在他们研究的2000年、2004年、2007年三个年度中，招商引资在首要指标中均居于首位。在前五项指标排序中，招商引资在三个年度都居于前两位，而且即使在居于第二位的2000年与20007年与第一位指标相差也不到两个百分点。他们得出的结论是，招商引资不仅是县政府政策目标的重申之重，而且还有不断强化的趋势。这就说明，县政府追求经济增长与投资的冲动非常强烈，围绕这种偏好设计的考核目标要明显超过其他类型的政府工作目标。1这些考核指标是党政官员行动的指挥棒，我们曾在新闻报道中看到，许多地方政府给包括法院、检察院在内的党政部门分配招商引资任务，并进行严格考核。
经济发展固然整体上迅速大幅提高了人们的收入和生活水平，但是这种考核方式所衍生出的各种问题日益恶化，乃至威胁到社会经济的可持续发展。如强调政府集中经济发展资源导致政府各种收入增速远高于城乡居民收入增速，致使经济增长模式不可持续；强调招商引资，给投资者各种优惠，挤压了利益相关者和政府利益；强调投资，因而无视资源环境的容量约束条件和劳动者权益，致使环境和劳资关系严重恶化……
2、考核内部化导致社会不认可日益严重
《党政领导干部选拔任用工作条例》是近年来出台的一部重要的法规。其中规定了对各级党政领导干部的考核任用的程序包括民主推荐、考察、酝酿、讨论决定等，并规定这些工作仅只在党委、人大常委会、政府、政协、法院、检察院，公示也是在这一范围内。可以看出，在这一过程中，社会公众对将要主管自己的“父母官”几乎毫无知情权。对于可向社会选拔的领导干部岗位，《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》也规定，在经过笔试、面试、组织考察后，也由党委（党组）“集体付论”作出任用决定。这种缺乏外部监督的领导干部选拔过程易为个人操纵，尽管在这个过程中领导个人所起的作用难以确定，但从长期以来的情况检验，可以看出，这种作用常常是决定性的。从近期反腐工作结果来看，这些涉腐的大小老虎几乎都存在操纵人事任命的情况，从这个意义上来说，腐败有多严重，操纵领导干部人事任命的情况就有多严重。《公务员法》和《公务员考核规定（试行）》也存在同样的问题。因此，在一些地方官员看来，尽管政府绩效考核规定了许多指标，但是它们的作用仍是有限的，与主管人事任命的党委负责人及人事部门负责人搞好关系更为重要。
同样，近年来各地自发开展的政府绩效考核也存在相同问题，即考核由政府相关部门对政府绩效进行考核。这样弄虚作假、指标掺水分的问题也就难以避免。这些问题长期积累的结果是社会对党政体系内自得其乐的各种考核选择了不认可、不接受的态度，各级党政机构的公信力因而陷入危险境地。
现在中国进入“新常态”，不仅经济在转型，社会发展也在发生变化。考核体系对地方政府来说是一种规范，就像“鞭子”一样。我们现在谈经济新常态，经济增速放缓，更加注重生态环境和人的关系，但是考核体系却没变，地方政府还是需要去完成“投资、工业增加值、计划生育、财政收入”等硬性指标，这就出现了与现实“打架”的情况——中央面向未来的调整对地方政府提出了新要求，但是考核体系却没有随之改变。按这样发展下去，矛盾和冲突只会越来越多。
安邦在山东、江苏、浙江等地做田野调查时，曾与当地官员交流。我们关注的是：在经济新常态背景下，太费力或者追求经济速度的事情是不是考虑放慢做甚至是不做？不少官员回答：我们也不想去做，但是有考核的“鞭子”在，不得不做。县里不做，市里的考核就没谱。在国内现有的考核体系中，有几十个考核指标，还要对各地的情况排名次，搞竞争，这种情况下，哪个县敢不重视调研？有不少官员都反映了这个问题，并呼吁国内的考核体系应该改变，希望国家能重视来自地方的呼声。
在我们看来，有些问题并不是地方政府考虑不到，也不是转变不了观念，而是因为旧的考核体系，像鞭子一样抽打着他们在旧有的轨道上前进。考核体系改变之后，地方政府的行为也会相应发生变化。
也有一些地方官员表示，旧有的考核体系中，像经济指标这样的硬指标考核对官员升迁的激励作用没有那么大。因为在有些地方，官员们能不能晋升，是要看上面有没有人，是不是站错了队，升迁的关键是靠上面的提携和推荐，并不是靠这些硬碰硬的指标比拼。只要不出太大问题，核心经济指标的考核对一个官员的政治激励作用实际上是有限的。
由此看来，政府考核的作用虽然在逐渐减弱，但仍然对政府行为模式起到了不小的“规范”和“引导”作用。
在“大政府”模式仍将持续的背景下，改革政府考核体系具有非常现实的作用。在此方面，我们提出如下看法和建议：
第一，政府的考核体系对官员行为起到了比较强的价值导向和约束作用。从激励和政策的强制性要求两个方面影响了政府官员的行为方式和决策过程。因此，未来要改变或引导政府官员的行为模式，还是要从调整与优化考核体系入手。
第二，现有的政府考核体系的部分指标，其导向与中国经济新常态和转型存在着方向性的差异。按正常的逻辑，政府考核应该随着经济转型和改革而同步变化，但现在这种调整在国内并未出现。在中国经济转型的过程中，形势与考核体系的表现差异尤为突出。有部分官员表示，现在的改革方向与现有的体系是错位的，这使得他们在实际工作中“很煎熬”、“很纠结”。
第三，政府考核体系必须改革。如何去改？在我们看来，总的方向和指导思想应该是市场化的改革，简政放权、做好服务、创造环境。要强调的是，考核不能搞“一刀切”，要加大分类考核的内容。
根据中国区域经济的差别，生态环境脆弱性的差别，资源禀赋的差别和经济发达程度的差别，对政府的考核提出更加科学和多元化的分类，然后对每一类制定不同的考核体系和关键的考核目标。比如环境好，但是没有发展经济的优良条件，那么可以就考核生态指标。中国未来应该出现因在生态环境方面做的好而升迁的官员。
在现有的考核体系下，中国所有不同的地区其实是在进行同质化的竞争，这种竞争都是以行政区域为单元的，对区域、生态环境的考虑一般不够。新常态的发展应该是科学的发展，中国不能要求所有地方都是全能冠军。中国各地有资源禀赋差异，有生态环境差异，应该为“美丽中国”贡献不同的东西。这就是因地制宜的制定科学的分类考核体系，这也是科学决策体系的表现。
