为了保护存款人的合法权益，及时防范和化解金融风险，维护金融稳定，2014年底中国人民银行发布了《存款保险条例(征求意见稿)》。虽然该条例没有形成最终方案，但条例的颁布标志着我国开始从隐性存款保险向显性存款保险转变，长达21年的存款保险制度终于破局。在现代金融体系中，存款保险作为一项基础性制度安排，在国际上已发展多年，并且在保护存款人权益、防范和化解金融风险等方面起到了重要作用。基于此，本文分析了我国存款保险制度的发展现状，梳理了美国、日本和德国的存款保险制度，并借鉴其经验，提出完善我国存款保险制度的政策建议。
存款保险制度是指由政府或银行业建立存款保险机构，符合条件的各类金融机构作为投保人，按一定比例向存款保险机构缴纳保险费，建立存款保险准备金，当金融机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构依照规定使用存款保险基金向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款的一种制度。存款保险分为两种形式：一是隐性存款保险；二是显性存款保险。改革开放后，我国建立了股份制商业银行、城市商业银行等大量金融机构，但尚未明确建立存款保险制度。实践中我国实行隐性存款保险制度，以政府财政作保障，政府运用行政手段为金融机构提供隐匿的存款保险服务。我国隐性存款保险制度主要表现为：
1.在未颁布《存款保险条例(征求意见)》之前，我国没有以法律或其他形式对存款保险作出规定。我国尚未明确建立存款基金管理机构，也没有对存款保险的各项要素如存款保险的范围、保险限额、保费率、资金运用等作出明确规定。
2.我国对存款人提供全额保护。在我国，当银行濒临破产或破产清算后，在支付清算完费用、所欠工资和劳动保险费用，对个人储蓄存款有优先偿付权，并且对债务人采取全额保护的办法，即由中央银行、地方政府出资偿付债务人的全部本息，避免由于金融机构倒闭可能给存款人造成的损失。
3.国有银行的经营是以国家信用为担保。在我国，由于国有银行有国家所有的性质，其经营以国家信用为担保，存款人不担心由于国有银行支付困难而对其存款造成损失。另外，我国还成立了四大资产管理公司处理国有银行的不良贷款，对其进行大量注资，这体现了国家对银行的特殊保护。
我国实行的隐性存款保险制度，在初期有利于金融体系的稳定，一定程度上保护了存款人的利益，但随着经济和金融业的快速发展，该项制度呈现出许多弊端，主要表现为：
1.政府财政负担较大。在隐性存款保险制度下，当金融机构出现经营困难，濒临破产或已破产清算时，往往由中央银行或各级政府利用财政资金、外汇储备或再贷款来进行偿付。随着经济和金融业的快速发展，中央银行和各级政府无法承受巨大的债务。
2.导致央行货币供应量超出原定目标，对原有货币政策造成冲击。在经济过热时，应当实行紧缩性的货币政策，如果金融机构因过度承担风险而破产，在隐性存款保险下，央行实行再贷款救助，会使得基础货币增加，进一步使得流动性过剩，对原有的货币政策造成冲击。
3.不利于银行业的公平竞争。实施隐性存款保险制度，大型国有银行由于规模和实力，在吸收存款等方面具有优势。另外，由拥有广泛资金来源的中央银行对其资金提供保障。相比之下，中小银行就处于劣势地位，资金保障主要来自地方政府。这就会导致国有银行进行风险较高的投机行为，从而获得高收益，促使国有银行与中小银行的不公平竞争。
近年来，在存款利率不断降低，银行不良资产持续增多，银行资本金严重不足的情况下，居民储蓄存款仍持续走高的信心是来自政府提供的隐性存款保险。在银行业市场化的过程中，信息的不对称极易造成存款人的信心动摇。建立显性存款保险制度，对于维护公众信心将会起到至关重要的作用。
从1933年美国建立了存款保险制度后，截至2013年底，全世界共有113个国家建立了显性存款保险制度。目前从已经实行该制度的国家来看，存款保险制度有三种建立形式：一是由政府出面建立，如美国、英国、加拿大；二是由政府与银行界共同建立，如日本、荷兰、比利时；三是在政府支持下由银行同业联合建立，如德国。不同的形式具有不同的特点，本文将选择三个典型国家分析其存款保险制度，为我国存款保险制度的实施提供借鉴。
20世纪30年代，全球范围内的经济危机导致美国股票市场崩溃，美国经济开始出现大萧条，人们纷纷从银行提取存款，导致许多银行倒闭破产，银行陷入危机。为了挽救在经济危机的冲击下已濒临崩溃的银行体系，美国国会在1933年通过了《格拉斯-斯蒂格尔法》，成立了联邦存款保险公司(FDIC)，并在1934年1月1日正式实施存款保险制度。该制度的建立主要是为了保持银行流动性，维护公众对银行的信心，保护存款者的利益。此后，随着经济形势好转和金融制度的变化，美国存款保险制度也不断完善，如提高存款保险限额，以应对经济发展与通货膨胀；采用风险差异费率，以降低道德风险等。这些改革使得FDIC在金融监管检查、金融风险控制和预警方面取得了很好的成效，确立了FDIC在美国金融监管中的“三巨头”之一的地位。现如今，存款保险制度已成为美国金融体系及金融管理的重要组成部分。
美国存款保险制度是由联邦政府统一建立，由FDIC管理一整套保险体系，为美国的金融机构提供存款保险服务，从而保障存款人的利益。美国存款保险制度具有以下特点：(1)以强制保险为主，互助储蓄银行和州注册的非会员银行可自愿参加；(2)存款保险有额度限制，即25万美元，并且随通货膨胀率的变化而不断调整；(3)实行差别保险费率制度，对高风险放款要求较高的保险费率；(4)FDIC对银行的监管可做到事前风险防范，事后及时处理问题银行；(5)FDIC具有独立性，且保险范围有限。它直接向美国国会负责，只保护存款人的利益，只对支票账户、储蓄账户、存单、退休金账户等银行存款账户进行保险。因此，美国存款保险制度能有效降低银行倒闭数量，从1933年银行倒闭3000家左右到每年倒闭大约只有5家，从而保障银行体系的正常运行。
1971年，日本通过了《存款保险法》，并于当年7月成立了存款保险机构(JDIC)，存款保险制度正式在日本建立。这种制度采用的是“护航式”监管，即当某一金融机构濒临破产或经营困难时，会通过政府注资或其他大型金融机构收购来救助问题银行。到20世纪80年代，随着股市和房产价格飙涨，日本出现泡沫经济，最终引发了经济危机，大批金融机构面临破产，这一切显示出了存款保险制度的软弱无力，在保护存款者的利益和稳定金融等方面并没有发挥作用。为应对危机，日本政府不断修改存款保险法，对存款保险制度进行改革。第一阶段：对存款保险限额和保险费率做了多次调整，如保险限额从最初的100万日元提高到1000万日元，保险费率由最初的0.006%提高到0.012%；第二阶段：取消限额赔付制度，开始实行为期五年的全额存款保险制度，并设定一般保险费率和特殊保险费率两种保险费率来征收保险费用。扩大JDIC的权限；第三阶段：扩大JDIC的财务救助范围，将全额赔付制度又改为对所有银行存款实行限额赔付，超出1000万日元的部分存款者自己要承担损失。这些改革促使日本保险公司不断被赋予新的权力和职能，目前已成为稳定日本金融体系的重要机构之一。
日本存款保险机构是由政府、银行和民间机构共同出资，出资额各占三分之一。其特点如下：(1)JDIC采取公司制管理模式，最高决策机构是运营委员会，负责对存款保险制度有关问题进行审议和决策；经营机构是理事会，负责落实决策和执行决策；另外还设立一名监事，负责监管理事会和运营委员会；(2)参保方式是强制参保，保险费率是固定的，各个参保机构按照统一的保险费率缴纳；(3)事前监督较弱。在美国存款保险制度中，银行监管由货币监理局、联邦储蓄机构监管局以及FDIC共同承担，FDIC还可与其他监管机构共享信息，监管能力较强，而日本的金融安全网中，最后贷款人角色由日本央行担任，银行监管由日本金融厅负责，JDIC只负责破产银行清算与存款保险两大职能。
早在20世纪30年代，德国信用合作社就建立救助及担保基金，以扶持陷于困境的成员信用合作社；1966年私人商业银行业全国协会建立跨区域性的救急基金；1969年德国储蓄银行及票据清算协会建立储蓄银行扶持基金。这些保险制度都间接地保护存款者的利益。1974年德国银行业出现了清偿力不足事件，引起社会对金融机构的信任危机，促使银行业协会及立法者采取相应的措施完善存款保障，商业银行自愿参与的存款保障新条例由此诞生。
德国金融体系特点如下：(1)三大体系分立、行业协会主导的独特存款保险制度：储蓄银行业的存款保险、合作金融业的存款保险以及私人商业银行的存款保险是存款保险体系的三大支柱，德国政府不直接对银行业的存款保险活动进行干预，而由各有关行业协会直接管理和经营；(2)非官方自愿存款保险体系和政府强制性存款保险体系相结合。前者是指由德国国内三大银行集团根据各自的需要在1974年以后建立的三个独立运作体系，后者则是适应欧盟在1994年实施的成员国；(3)最高的保障限额。在德国，不论是对存款者直接保护的私人商业银行存款保险体系，还是间接地对存款者保护的储蓄银行及合作金融业存款保险体系，每个存款者的保障额度为银行责任自有资本的30%，相对于美国、日本等国家来说，此保障限额是很高的；(4)存款保险享受税收优惠政策。税务部门对保险基金所实现的收益，只要是用于基金章程所规定的扶持银行和保护银行债权人权益之目的，就免征公司税，营业税和财产税。
由于经济制度和社会环境的不同，各国的存款保险制度各有其特征，对于我国实施显性存款保险有一定的借鉴意义。
我国长期以来一直实行隐性存款保险制度，这种制度增加了政府的财政压力，而且促使金融机构投资高风险项目。显性存款保险制度的颁布，改变了金融发展方向。在我国现有环境下，推进显性存款保险的实施，对于我国金融业的发展至关重要。可以借鉴国际经验并结合我国具体情况，合理有效地推进该制度的建立。
(一)建立健全相关的法律法规
从国外存款保险制度建立过程来看，存款保险制度的建立是法律法规完善和健全的过程。当前，我国商业银行法和企业破产法仅规定了银行破产时，国务院可以依据有关法律的规定制定实施办法，却未对银行破产时对存款人利益如何进行保护的具体实施程序、实际操作规则作出明确规定。因此，我国需要以法律法规的形式，对问题银行的处理机制、实施接管、提供资金救助、收购承接和债务清偿提供明确的依据，对存款人利益保护的程序作出明确规定，同时健全银行业产权法、破产法、最后贷款人规则等必要的金融法规，完善存款保险制度的法律基础环境。
针对存款人利益保护的完善，我国除对现有相关金融法律法规进行必要的修改外，还应结合银行业现状和监管机构的实际情况，确立存款保险机构独立的法律地位和承担的职能。存款保险机构除了具备管理运营存款保险基金、及时向存款人进行赔付等基本职能外，还应具备以下职能：检查银行的状况，对出现危机的银行进行整顿和监管，评估其潜在的损失，采取相应的措施将损失降到最低，防止金融风险蔓延、扩散，避免错失对银行救助的最佳时机；承担银行破产清算、有序退出的职能，赋予存款保险机构破产管理人身份。只有存款保险机构有实施监管的权力以及对有问题银行处置的第一优先权才能积极保障存款人的利益，避免中央银行最后贷款人的滥用。此外，在完善存款保险机构职能外，还应建立一套规范的处置问题银行的程序。利用其监管职能，定期对受保银行进行检查，设立一个问题银行的“黑名单”，在银行倒闭时，快速处置破产银行，尽快对存款者进行理赔，降低恐慌感的蔓延，减少对银行系统的挤兑，从而维持公众对银行体系的信心和维护正常的金融秩序。
存款保险费率是存款保险制度的核心。合理的存款保险费率，一方面可以保证存款保险机构有稳健的保险基金，另一方面使投保机构负担合理。因此，在初期实行存款保险制度时，依据投保机构的资产规模及资本充足率实行简单的差别费率，从而形成正向的激励机制。随着我国各方面制度的完善，再逐步过渡到目前国际上比较流行的风险评级差别费率或者机构类别费率上。另外，为保证我国稳健的保险基金，还需要赋予存款保险机构特别融资功能，当出现系统危机影响存款保险基金时，存款保险机构可以向公众发行由政府为担保的金融基金或债券，以及向中央银行提出贷款，来维持足够的保险基金。
(四)加强公众风险意识，建立金融机构风险评级系统
在我国，由于隐性存款制度，存款人在存款前只会担心我国经济发展状况和稳定性，而不会关心各个银行的经营风险，风险意识比较弱。显性存款保险制度的实施，使得“存钱于银行”的风险被公众认识。因此，不断地向公众宣传金融市场的风险，改变公众“存钱于银行”没有风险这种观念，以让社会公众逐渐适应。只有这样，存款保险制度才能顺利实施。另外，还需要建立金融机构风险评级系统，依据金融机构的财务状况、资产质量等，评估金融机构所面临的重大整体风险以及该金融机构破产对整个行业可能造成的不良影响，从而增强公众和金融机构的风险意识。
参考文献：
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